推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)高層次立法

安廣實(shí)

審計(jì)是一種淵源久遠(yuǎn)的社會(huì)實(shí)踐，自從有了社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，就產(chǎn)生了審計(jì)，并伴隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展而不斷發(fā)展，逐步形成國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)“三足鼎立”格局，共同構(gòu)成審計(jì)監(jiān)督體系，依法發(fā)揮治理工具作用。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，審計(jì)監(jiān)督職能履行主要依據(jù)審計(jì)法；社會(huì)審計(jì)是資本市場(chǎng)治理的工具，主要根據(jù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法進(jìn)行審計(jì)鑒證和相關(guān)服務(wù)；作為組織治理工具的內(nèi)部審計(jì)，僅有《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》等部門規(guī)章及地方性法規(guī)，就其在整個(gè)審計(jì)監(jiān)督體系中的位置和發(fā)揮的作用而言，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化更需要高層次的內(nèi)部審計(jì)立法。

內(nèi)部審計(jì)法律層次較低的原因是多方面的，其中重要的一條就是內(nèi)部審計(jì)是組織內(nèi)部的“家事”，國(guó)家層面不宜通過(guò)規(guī)定法律義務(wù)和制裁措施進(jìn)行直接行政控制。促進(jìn)型立法是一種嶄新的立法類型，相對(duì)于傳統(tǒng)管理型立法，它不以約束、義務(wù)、強(qiáng)制、處罰為主要內(nèi)容，而是將調(diào)整機(jī)制重心放在引導(dǎo)、權(quán)利、扶持、推動(dòng)，以追求更優(yōu)的價(jià)值目標(biāo)。如全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的中小企業(yè)促進(jìn)法，其立法宗旨就是改善中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，發(fā)揮中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用?；趦?nèi)部審計(jì)本質(zhì)特征和發(fā)展現(xiàn)狀，研究制定內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)法，是提升內(nèi)部審計(jì)法律層次的現(xiàn)實(shí)選擇。

促進(jìn)型立法具有獨(dú)特的立法目的、功能定位、權(quán)利義務(wù)、規(guī)范結(jié)構(gòu)和法律責(zé)任，在研究制定內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)法時(shí)需要與管理型立法區(qū)別開來(lái)。

一是要體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)向性。內(nèi)部審計(jì)區(qū)別于外部審計(jì)的顯著特征是其服務(wù)的內(nèi)向性，促進(jìn)型內(nèi)部審計(jì)立法要體現(xiàn)這一特征，并將更好促進(jìn)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在組織治理中的職能作用這一理念貫徹到各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)之中。促進(jìn)型內(nèi)部審計(jì)立法要淡化政府對(duì)內(nèi)部審計(jì)的“管制”職能，強(qiáng)化政府對(duì)內(nèi)部審計(jì)的“引導(dǎo)”職能，以引導(dǎo)、支持和保障為主要手段來(lái)設(shè)置相關(guān)法律規(guī)定；要在法律條文中明確規(guī)定政府為推動(dòng)和促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)事業(yè)發(fā)展采取的具體措施，以多種法制化的政策工具構(gòu)成內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)法的核心內(nèi)容。

二是要尊重組織作為市場(chǎng)主體的自主性。內(nèi)部審計(jì)必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但其設(shè)立方式、目標(biāo)范圍、職責(zé)權(quán)利、人員配備等，要根據(jù)不同組織內(nèi)部管理的實(shí)際需要自主性安排，不能通過(guò)外部立法強(qiáng)制性統(tǒng)一規(guī)定，也不能依賴“一竿捅到底”式的法律執(zhí)行方式，強(qiáng)制組織完成指定行為。促進(jìn)型內(nèi)部審計(jì)立法要為內(nèi)部審計(jì)發(fā)展排除各種障礙、創(chuàng)造有利條件、提供卓越選項(xiàng)，引導(dǎo)組織自主選擇最佳內(nèi)部審計(jì)框架、最優(yōu)內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)，積極開展內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)。

三是要偏重政府的責(zé)任條款設(shè)計(jì)。促進(jìn)型立法權(quán)力義務(wù)配置的特點(diǎn)是，對(duì)政府權(quán)力規(guī)定得少，更多是對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定；對(duì)社會(huì)成員主要是引導(dǎo)性、鼓勵(lì)性、選擇性的規(guī)定。促進(jìn)型內(nèi)部審計(jì)立法要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的服務(wù)功能，而不是管理職權(quán)，要設(shè)置更多的政府對(duì)內(nèi)部審計(jì)的引導(dǎo)性責(zé)任要求，以政府責(zé)任兜底，激發(fā)組織內(nèi)部審計(jì)行為的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用。

四是要注意規(guī)范的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性。傳統(tǒng)管理型立法主要解決的是現(xiàn)實(shí)需求問(wèn)題，屬于事后調(diào)整型規(guī)范，而促進(jìn)型立法則是針對(duì)特殊行業(yè)、特殊領(lǐng)域發(fā)揮促進(jìn)和導(dǎo)向作用，解決的是“供給”問(wèn)題，屬于事先引導(dǎo)型規(guī)范。現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)基于組織內(nèi)外部環(huán)境發(fā)展變化，不斷調(diào)整工作目標(biāo)和業(yè)務(wù)范圍，鞏固實(shí)現(xiàn)其在組織中的地位和價(jià)值。促進(jìn)型內(nèi)部審計(jì)立法要精準(zhǔn)反映內(nèi)部審計(jì)發(fā)展變化趨勢(shì)，在法律規(guī)范的條款設(shè)計(jì)上具有前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。