關于加強內(nèi)部審計促進院校治理改革的若干思考

戚國偉 雷雯 史莉莉

[摘要]在國家審計體制調(diào)整和高校院校治理改革疊加進程中，高校內(nèi)部審計應當適應新形勢、迎接新變化，準確把握自身定位，積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，探索實施與管理重心下沉、校院權責關系調(diào)整相配套的審計工作體系，推動內(nèi)部審計向戰(zhàn)略審計、績效審計轉(zhuǎn)型，一體化推進揭示問題、評估績效、防范風險和促進發(fā)展，提升高校核心辦學資源要素有序分配和使用效益，監(jiān)督保障改革舉措全鏈條閉環(huán)管理，更好地促進高校目標達成。

[關鍵詞]高校 ? 內(nèi)部審計 ? 院校治理

國家“雙一流”建設加快推進和高校內(nèi)涵式

發(fā)展需求共同推動下，高校治理結構不斷變革，校院兩級權責關系調(diào)整演變。內(nèi)部審計作為監(jiān)督體系的重要構成部分，在高校防范管理風險、提升效益和價值方面一直發(fā)揮著積極作用。在高校治理轉(zhuǎn)型和責任體系重構的新格局下，面對提升內(nèi)部治理、完善制度建設、實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的新要求，高校內(nèi)部審計工作必須迎接新的時代挑戰(zhàn)。

一、高校內(nèi)部審計面臨的新形勢

（一）國家和上級管理部門對高校內(nèi)部審計提出新期待

近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和審計理論實踐的深化，高校內(nèi)部審計工作的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大改變。2018年，中央審計委員會成立。同年，審計署頒布《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，對內(nèi)部審計職能職責、工作方式等進行了規(guī)定。2020年，教育部發(fā)布《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（以下簡稱2020年《規(guī)定》），對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計職能職責定位、職責范疇做出規(guī)定：教育系統(tǒng)內(nèi)部審計“是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動”。同時對加強黨組織對內(nèi)部審計工作的領導、健全相關工作機制提出了明確要求。

在既有的“監(jiān)督、評價”職責基礎上，近年來一系列審計體制改革把審計的“建議”職能擺在了更加突出的位置。其中，“監(jiān)督”是指內(nèi)部審計機構依規(guī)對所屬單位管理和業(yè)務開展監(jiān)督和檢查，以揭示問題；“評價”是指通過審計檢查，對所屬單位落實政策、施行規(guī)劃、內(nèi)部管理和經(jīng)濟事項等履責情況做出評價；“建議”則強調(diào)內(nèi)部審計既要揭示問題，也要推動解決問題，善于針對問題提出改進機制、完善管理的建議，推動標本兼治。

（二）高校院校治理改革對內(nèi)部審計提出新要求

高等教育新時代發(fā)展戰(zhàn)略對高校資源配置效益和管理服務效能提出了更高要求。隨著現(xiàn)代大學制度理念的深化，高校內(nèi)部治理體系改革的探索實踐取得諸多進展。很多高校逐漸從傳統(tǒng)的事業(yè)單位科層制管理模式向內(nèi)部管理變革轉(zhuǎn)型，按照大學辦學規(guī)律，推動管理重心下移，在人、財、物方面有序賦予二級學院相應的管理權責，引導二級學院從大學原有架構下的生產(chǎn)、執(zhí)行單位，逐漸轉(zhuǎn)變成為具有更多自主權的辦學實體，以調(diào)動激發(fā)二級學院的主動性和積極性，即所謂“學院實體化”改革或“院為實體”改革。

這項改革的關鍵是處理好“放”“管”“接”。當核心辦學要素和資金資源的自主支配權真正在二級學院得以一定程度的下放，隨之而來的就是學院權力規(guī)制以及責任體系重構的問題，即校院兩級權責如何有序分配、大學對二級學院的管理監(jiān)督應當如何有效進行，避免陷入“一管就死、一放就亂”的困境。其背后的價值邏輯，是在應放盡放、放管相濟的基礎上，引導支持和保障二級學院真正把下放資源“接得住、用得好”，實現(xiàn)“院為實體”改革的初衷。這既需要二級學院自身治理體系的完善和治理能力的提升，也需要大學配套相應的評價考核、監(jiān)督監(jiān)管制度加以保障，以目標管理和發(fā)展評估為抓手，加強資源配置的規(guī)劃統(tǒng)籌、使用監(jiān)督和效益評估，強化院系責任，確保權、責、利、效相統(tǒng)一。

在高校院校治理改革的背景下，新時期的內(nèi)部審計作為單位規(guī)范權力運行、促進合規(guī)效益的重要手段，應當適應新的變化格局，優(yōu)化工作機制，改進工作方式，科學設計與學院實體化改革相配套的內(nèi)部審計工作體系，更好促進二級學院形成決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的治理體系，促進教學科研效益提升，促進二級學院發(fā)展目標和大學整體發(fā)展戰(zhàn)略的達成。

二、改革背景下高校內(nèi)部審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）應對新形勢的內(nèi)審工作機制相對滯后

在校院兩級治理改革背景下，針對二級教學科研單位管理體制特點的具體內(nèi)部審計制度還相對粗放，操作性不強。對二級學院履行職責評價的指標體系比較籠統(tǒng)，責任界定不夠清晰。在原有體制下，對高校二級學院的內(nèi)部審計主要依托領導干部經(jīng)濟責任審計進行，在實踐中具體有以下三個方面的問題：一是審計過程性功能連續(xù)性不夠。在審計時點上，領導干部經(jīng)濟責任審計一般在干部屆滿或者選任調(diào)整等時機予以安排，缺乏對任職期間履職情況的中間控制。二是審計介入方式相對被動。離任經(jīng)濟責任審計項目一般是由組織人事部門或紀檢監(jiān)察部門先提出需求，內(nèi)部審計要按照干部管理部門的委托跟進配合承擔，在實際工作中往往造成高校內(nèi)部審計機構缺乏主動性，導致機構邊緣化，不利于其專業(yè)作用發(fā)揮。三是審計范圍相對狹窄。領導干部經(jīng)濟責任審計偏重經(jīng)濟業(yè)務領域，在內(nèi)部控制審計、績效審計和管理審計方面雖然有所涵蓋但是參與比重不足，存在有“形”而無“實”的情況，難以保證對治理體系和政策落實情況的深入跟蹤評價。

（二）傳統(tǒng)內(nèi)部審計方式手段力有不逮

近年來，國家重視加強科技創(chuàng)新，頒布了一系列政策，加大了資金投入，同時也對資金績效高度期待，因此審計范圍的拓展勢在必行，這給內(nèi)部審計帶來了新挑戰(zhàn)。教育部2020年《規(guī)定》第二十條對于拓展教育系統(tǒng)內(nèi)部審計職責范疇進一步做出明確，要求對“貫徹落實國家重大政策措施情況”“發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施和年度業(yè)務計劃執(zhí)行情況”以及“辦學、科研、后勤保障等主要業(yè)務活動的管理和效益情況”等進行審計。

高校內(nèi)部審計在傳統(tǒng)上主要通過檢查二級單位財務、收支、預算、資產(chǎn)等管理情況，對單位履行經(jīng)濟職責情況做出評價，查閱財務賬本、會計憑證等原始資料是最常采用的方式。如今面對高校內(nèi)部治理結構、權責分配體系的新變化，以及管理和業(yè)務的日趨復雜化，原有的單一查賬的方法將無法實現(xiàn)對審計對象的全面考核和有效評價。在跟蹤審計重大項目、科技創(chuàng)新政策實施方面，尚缺乏有效的手段和方式。對高校內(nèi)部機構和下屬單位戰(zhàn)略決策、執(zhí)行進度、實際效果等情況的檢視上，更是缺少行之有效的配套審計規(guī)則指導和具體作業(yè)規(guī)范。另外，運用大數(shù)據(jù)核驗分析、實時監(jiān)督的環(huán)境基礎和操作實踐均存在欠缺，與當前審計改革導向和科技強審的要求相比還存在一定的差距。

（三）高校內(nèi)部審計工作的實效性有待提升

審而不改、審而不用是高校內(nèi)審工作的常見痛點，突出體現(xiàn)在審計結果公開不夠，問題整改和責任追究落實不到位，審計“回頭看”未能有效開展等。還有一些高校審計結果未得到充分運用，審計結果并未真正納入領導人員選任和管理監(jiān)督鏈條中。

審計在監(jiān)督治理體系中如何與其他類別的監(jiān)督更好地貫通協(xié)作，也是備受關注的問題。實際上，很多高校曾采用紀監(jiān)審合署辦公的工作機制，有的高校現(xiàn)在仍在延續(xù)中。后來，隨著辦學規(guī)模的不斷擴大和監(jiān)督業(yè)務的逐漸分化，高校紀檢監(jiān)察和審計才更多走向獨立設置。尤其近年國家推行紀檢監(jiān)察體制改革，高校普遍加強了紀檢監(jiān)察工作配置，推行內(nèi)部巡視巡察制度，高校的監(jiān)督全覆蓋得到歷史性加強。雖然高校內(nèi)各類監(jiān)督主體普遍認為應發(fā)揮各自優(yōu)勢、加強協(xié)同貫通、形成監(jiān)督保障合力，但是出于制度慣性、條塊分割、領導分工等原因，高校各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)依然面臨不少現(xiàn)實問題需要解決。在一些高校，包括內(nèi)部審計在內(nèi)的不同監(jiān)督主體，或多或少還存在各自為戰(zhàn)、步調(diào)不一、重復監(jiān)督、效率不高的情況。

三、關于完善內(nèi)部審計工作機制促進院校治理改革的對策思考

（一）強化定位認知，增強組織領導

新時期的內(nèi)部審計既要堅持批判性，更要突出建設性。高校內(nèi)部審計要從改革發(fā)展全局出發(fā)，在揭示具體問題缺陷的同時，強化對體制性問題、結構性問題的分析，提出針對性建議，更加及時地幫助被審計單位識別和規(guī)避改革進程中的決策風險、合規(guī)風險、效率風險。

在組織領導機制上，要加強黨對高校審計工作的領導。高?？稍趦?nèi)部審計有關原則框架下，將內(nèi)部審計工作聯(lián)席會議（或內(nèi)部審計委員會）與干部監(jiān)督聯(lián)席會議、巡視巡察聯(lián)席會議等機制更好地融合貫通，優(yōu)化與組織人事部門、紀檢監(jiān)察部門的協(xié)作配合，改進內(nèi)部審計啟動機制，科學合理計劃年度審計項目，逐步擴大年度審計、專項審計和屆中審計的比例，加強過程性跟蹤評估。

高校內(nèi)部審計部門自身也要提高政治站位，著眼單位整體發(fā)展戰(zhàn)略，以維護公共資金和國有資產(chǎn)、推進單位戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的高度責任感，把求真務實的職業(yè)操守和事業(yè)精神貫穿審計工作始終，把“監(jiān)督、評價、建議”職責的履行轉(zhuǎn)化為推動發(fā)展的實效，這樣才能真正得到各方支持和認可。

（二）聚焦發(fā)展績效，抓住審計重點

高校內(nèi)部審計機構要深刻理解院校治理的邏輯，在配合學院實體化改革的實踐中，綜合考量自身管理體制、權責分配和內(nèi)控環(huán)境，合理把握自身審計資源狀況，科學找準發(fā)力點和結合點。

“重點突出”是審計工作的重要原則，圍繞院校治理改革及其目標，對于相關職能部門的內(nèi)部審計，應當重點關注其是否在整體戰(zhàn)略下促進資源和權責下沉，做到“應放盡放”和“放管結合”，是否為院系充分行使權責提供應有的支撐和保障。對于直接承擔人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新任務的二級學院，內(nèi)部審計應當聚焦以下方面：一是重點關注政策落實和執(zhí)行效益，除常規(guī)經(jīng)濟領域外，要加大其對學校重大部署和科技創(chuàng)新、育人政策實施情況及績效產(chǎn)出的監(jiān)督評價和過程跟蹤，突出質(zhì)量、貢獻和效益評估；二是重點關注管理規(guī)范，包括制度建設、職責分工、依規(guī)履職、合規(guī)管理等情況，以及資源分配使用情況；三是重點關注風險防控，包括內(nèi)控機制、風險管理機制等情況。需要注意的是，在對學院發(fā)展績效進行內(nèi)部審計時，必須尊重教學科研規(guī)律和學術評價導向，這方面的跟蹤審計，應結合教育評價體系（如學院發(fā)展評估/國際同行評議）統(tǒng)籌實施。實踐中可編制“二級學院發(fā)展審計要點”，制定審計業(yè)務流程，明確評價標準和檢查重點，相關審計要點可配套二級學院任期目標責任書和院長權責清單，同步完成知情簽署，明確管理責任。

注重合規(guī)與績效的平衡，是提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量的題中之義。在單位快速發(fā)展階段，規(guī)則體系往往不成熟不定型，要按照“三個區(qū)分開來”的原則，區(qū)分責任界限。針對審計對象普遍性的違規(guī)行為或不規(guī)范行為，應加以研判分析，梳理提煉共性問題，揭示體制機制層面的深層次原因，推動揭示問題、規(guī)范管理和促進改革，提升高校和二級學院規(guī)范治理水平，增進核心業(yè)務產(chǎn)出績效，為改革發(fā)展提供更有質(zhì)效的審計監(jiān)督保障。

（三）轉(zhuǎn)變工作方式，促進協(xié)調(diào)貫通

內(nèi)部審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。在高校管理改革中，內(nèi)部審計要和其他監(jiān)督渠道一起自覺融入監(jiān)督整合框架，拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，促進整體監(jiān)督效能提升。要準確把握審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)的原則，加強與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、內(nèi)部控制等機構的信息共享、項目統(tǒng)籌、成果共用，避免不必要的監(jiān)督疊加，同時也減輕被審計單位重復迎審迎檢的負擔。

加強審計“后半篇”工作，保證審計閉環(huán)。推行審計披露制度、審計“問題清單”制度、審計整改跟蹤問效等制度。在整改階段，要善于借助上級部署的國家審計和外部巡視，聯(lián)動紀檢監(jiān)察責任追究，借力推動整改，提升糾治整改的執(zhí)行剛性和落實效果。針對審計力量不足的情況，可按規(guī)定向社會審計組織購買審計服務或采用內(nèi)外結合的方式，給予解決。要增強信息化建設，協(xié)力推進重點領域內(nèi)部控制集成平臺或?qū)徲嫳O(jiān)督平臺，在審計實踐中充分運用信息化手段，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的靶向支撐作用，提高作業(yè)效率。

建設高素質(zhì)、專業(yè)化的審計干部隊伍，促進監(jiān)督力量整合。內(nèi)部審計人員熟悉了解財經(jīng)領域業(yè)務，擅長調(diào)查處理經(jīng)濟活動及查錯糾弊。高校在機制設計上，一方面，繼續(xù)鼓勵和保障內(nèi)部審計機構不斷提升自身能力和素質(zhì)，選好備齊具有審計、財務、經(jīng)濟、管理、法律、工程、信息技術等專業(yè)知識以及具有從事財經(jīng)、審計等方面工作經(jīng)驗和專業(yè)資格的人員，在監(jiān)督貫通中把自身專業(yè)優(yōu)勢進一步發(fā)揮好；另一方面，應當建立常態(tài)化的工作機制，推動審計有序配合參與紀檢監(jiān)察案件查處、巡視巡察等工作，提供力量支持，在與其他監(jiān)督主體協(xié)同工作的實踐中，拓展視野，融通理念，共同進步。

（作者單位：北京大學深圳研究生院，郵政編碼：518055，電子郵箱：qiguowei@pku.edu.cn）

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