聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算審計(jì)開(kāi)展的若干思考

張文婧

[摘要]本文總結(jié)了聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算管理的主要特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出圍繞聯(lián)合國(guó)預(yù)算管理開(kāi)展審計(jì)的思路、重點(diǎn)，以及借鑒國(guó)內(nèi)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的有關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]聯(lián)合國(guó) ? 預(yù)算管理 ? 預(yù)算審計(jì)

聯(lián)合國(guó)是現(xiàn)今世界上最大的政府間國(guó)際組織，宗旨是維護(hù)國(guó)際和平與安全；發(fā)展國(guó)際間以尊重各國(guó)人民平等權(quán)利及自決原則為基礎(chǔ)的友好關(guān)系；進(jìn)行國(guó)際合作，以解決國(guó)際間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和人道主義性質(zhì)的問(wèn)題，并促進(jìn)對(duì)于全體人類的人權(quán)和基本自由的尊重。預(yù)算管理作為聯(lián)合國(guó)的核心治理機(jī)制之一，在保障聯(lián)合國(guó)履行使命職責(zé)、實(shí)現(xiàn)宗旨目標(biāo)方面發(fā)揮著重要作用。如何圍繞預(yù)算管理開(kāi)展審計(jì)，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)進(jìn)一步完善治理、提升績(jī)效、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，值得深入研究和思考。本文結(jié)合聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算管理的特點(diǎn)，提出預(yù)算審計(jì)的思路、重點(diǎn)和有關(guān)建議。

一、聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算管理的特點(diǎn)

秘書處是聯(lián)合國(guó)六大主要機(jī)構(gòu)之一，是聯(lián)合國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其預(yù)算管理有三個(gè)主要特點(diǎn)。

一是牽涉政治利益訴求多元，影響范圍廣泛。預(yù)算管理作為聯(lián)合國(guó)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是各會(huì)員國(guó)利益博弈的主戰(zhàn)場(chǎng)。預(yù)算的編制和審核一直在會(huì)員國(guó)的高度關(guān)注下進(jìn)行，為了什么目的，在哪個(gè)預(yù)算科目下申請(qǐng)多少資金，最終要取得哪些成果，都要在審核環(huán)節(jié)經(jīng)過(guò)激烈爭(zhēng)辯討論。任何一項(xiàng)內(nèi)容或一個(gè)環(huán)節(jié)不能達(dá)成一致，就不能獲得批復(fù)形成預(yù)算，更不可能得到執(zhí)行。所以說(shuō)，預(yù)算是利益均衡的結(jié)果，是改革和治理目標(biāo)的體現(xiàn)，也是所有制度、規(guī)則、業(yè)務(wù)運(yùn)行的保障。由于預(yù)算牽涉利益范圍和影響廣泛，聯(lián)合國(guó)設(shè)置多達(dá)8個(gè)層級(jí)的預(yù)算編制和審核流程。

二是涵蓋組織機(jī)構(gòu)龐雜，資源體量巨大。聯(lián)合國(guó)秘書處有4類下設(shè)機(jī)構(gòu)，包括辦公室、部門、總部以外的辦事處以及區(qū)域委員會(huì)，共有14個(gè)編36個(gè)款納入秘書處預(yù)算管理，每個(gè)預(yù)算編次或款次下有一個(gè)或多個(gè)預(yù)算部門，每個(gè)部門根據(jù)各自職責(zé)編制方案、次級(jí)方案，確定戰(zhàn)略目標(biāo)、預(yù)期成果，進(jìn)而提出資源需求計(jì)劃。資金來(lái)源除了會(huì)員國(guó)會(huì)費(fèi)這項(xiàng)經(jīng)常預(yù)算外，還包括來(lái)自自愿捐款的預(yù)算外資金，以及來(lái)自維和支助賬戶和國(guó)際法庭的其他攤款。秘書處預(yù)算規(guī)模逐年增長(zhǎng)，截至2022年，秘書長(zhǎng)報(bào)告中擬議資源總額已達(dá)163.73億美元，其中經(jīng)常預(yù)算31.76億美元，預(yù)算外資源和其他資源分別為127.77億美元和4.2億美元。

三是預(yù)算管理歷史悠久，改革進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)，預(yù)算管理始終伴隨著持續(xù)而廣泛的改革進(jìn)程。按照發(fā)展階段梳理，聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算管理可分成四個(gè)階段：第一階段（1945年至1974年）實(shí)施支出用途預(yù)算（Object-of-Expenditure Budget），重視對(duì)投入的計(jì)量，并以科目為基礎(chǔ)編制；第二階段（1974年至1997年）實(shí)施方案預(yù)算（Programme Budget）來(lái)替代支出用途預(yù)算，在預(yù)算文件中對(duì)每個(gè)方案的成本、內(nèi)容和重要性進(jìn)行分析和綜合考慮；第三階段（1997年至2017年）實(shí)施成果導(dǎo)向制預(yù)算（Results-based Budget，簡(jiǎn)稱RBB），力求把方案規(guī)劃、預(yù)算編制、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)周期的各部分結(jié)合在一起，以實(shí)現(xiàn)從微觀管理到宏觀責(zé)任制，從投入會(huì)計(jì)制到結(jié)果責(zé)任制的轉(zhuǎn)變；第四階段（2017年至今）預(yù)算編制由雙財(cái)年改為試行單財(cái)年，旨在縮短預(yù)算周期，促進(jìn)預(yù)算管理更加公開(kāi)透明、規(guī)范高效。

二、聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算審計(jì)的思路

針對(duì)秘書處預(yù)算管理的上述特點(diǎn)，預(yù)算審計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞以下三個(gè)方面開(kāi)展：

一是高度關(guān)注預(yù)算管理在聯(lián)合國(guó)治理中的重要作用。聯(lián)合國(guó)治理機(jī)構(gòu)每年審議預(yù)算和審計(jì)報(bào)告時(shí)，都非常關(guān)注預(yù)算問(wèn)題。因此預(yù)算審計(jì)應(yīng)高度重視相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)切、主張、決議、報(bào)告內(nèi)容，將預(yù)算、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、人力資源管理、聯(lián)合國(guó)改革進(jìn)程相結(jié)合，以更廣闊宏觀的視角思考預(yù)算相關(guān)問(wèn)題，促進(jìn)聯(lián)合國(guó)預(yù)算管理更加體現(xiàn)公平正義、多邊協(xié)商、公開(kāi)透明的原則。

二是聚焦財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法效益。秘書處每年收到的會(huì)員國(guó)攤款和自愿捐款金額巨大。這些資金的籌集、分配、使用及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否真實(shí)合法，資金使用效果如何都受到廣泛關(guān)注。審計(jì)應(yīng)注重揭示預(yù)算資金分配和使用過(guò)程中違反聯(lián)合國(guó)預(yù)算管理制度、資金使用績(jī)效不佳、資產(chǎn)損失浪費(fèi)和財(cái)務(wù)報(bào)表失真等影響聯(lián)合國(guó)聲譽(yù)、損害會(huì)員國(guó)利益的問(wèn)題。

三是密切跟蹤預(yù)算改革進(jìn)程和改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。改革過(guò)程中預(yù)算編制周期、預(yù)算審議流程、預(yù)算列報(bào)方式方法不斷調(diào)整，秘書處的整體管理架構(gòu)、政策制度、業(yè)務(wù)運(yùn)行也不同程度受到影響。審計(jì)中要以發(fā)展、聯(lián)系的觀點(diǎn)分析評(píng)價(jià)改革中存在的問(wèn)題，揭示改革措施執(zhí)行不到位、配套制度不完善、體制機(jī)制不健全等問(wèn)題，充分發(fā)揮審計(jì)在促進(jìn)聯(lián)合國(guó)完善治理中的重要作用。

三、聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算審計(jì)重點(diǎn)

具體來(lái)說(shuō)，秘書處預(yù)算審計(jì)有以下重點(diǎn)內(nèi)容。

一是預(yù)算編制是否完整準(zhǔn)確、公開(kāi)透明。雖然聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)公開(kāi)發(fā)布每年秘書長(zhǎng)提交的擬議預(yù)算文件、行預(yù)咨委會(huì)等機(jī)構(gòu)審議預(yù)算的報(bào)告，以及聯(lián)大批復(fù)的預(yù)算文件，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算外資源信息披露不夠充分，一些機(jī)構(gòu)未使用聯(lián)合國(guó)統(tǒng)一部署的“團(tuán)結(jié)”信息系統(tǒng)填報(bào)預(yù)算資料。審計(jì)需重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算編制是否符合公開(kāi)透明原則。

二是預(yù)算調(diào)整是否規(guī)范?！堵?lián)合國(guó)憲章》第十七條規(guī)定，聯(lián)大審議、核準(zhǔn)、批復(fù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)常預(yù)算；預(yù)算方法、程序和相關(guān)條例的制定或更改，都需要通過(guò)聯(lián)大審查、核可后才可以實(shí)施。該規(guī)定體現(xiàn)了預(yù)算文件的法律效力和剛性約束。2020年預(yù)算改革后，聯(lián)大通過(guò)決議規(guī)定秘書長(zhǎng)的有限預(yù)算酌處權(quán)不作任何變動(dòng)，即未經(jīng)聯(lián)大批準(zhǔn)不得跨款調(diào)整預(yù)算，不得跨員額和非員額調(diào)整預(yù)算。審計(jì)需關(guān)注調(diào)整金額和比例較高的預(yù)算科目，審查資金使用情況，揭示未經(jīng)審批調(diào)整預(yù)算、影響正常職責(zé)履行、破壞預(yù)算剛性等問(wèn)題。

三是預(yù)算執(zhí)行是否合規(guī)、真實(shí)、準(zhǔn)確。審查預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合規(guī)性和準(zhǔn)確性，分析是否存在無(wú)預(yù)算支出、超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)支出、超預(yù)算范圍支出等問(wèn)題。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)授權(quán)改革后不斷出現(xiàn)超預(yù)算采購(gòu)車輛和設(shè)備，導(dǎo)致資產(chǎn)超配、閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，并連續(xù)兩年以年末流動(dòng)性緊張為由，無(wú)依據(jù)建立特別承付款，影響預(yù)算報(bào)表的真實(shí)性。不按聯(lián)大批復(fù)結(jié)果嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，或者預(yù)算執(zhí)行不到位，制度、規(guī)則、業(yè)務(wù)就無(wú)法順利實(shí)施，改革也會(huì)變成一紙空文，因此需要特別關(guān)注預(yù)算執(zhí)行存在非必要、不合理的開(kāi)支，年末突擊花錢、虛列支出等問(wèn)題。

四是預(yù)算管理制度是否符合改革方向和目標(biāo)。2020年預(yù)算改革以來(lái)，很多預(yù)算管理制度已不適用，新的法規(guī)制度尚未出臺(tái)，存在制度漏洞和政策空白，不利于預(yù)算管理規(guī)范有序開(kāi)展。審計(jì)要結(jié)合預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，揭示預(yù)算管理體制機(jī)制制度層面不符合改革方向、目標(biāo)的方面和環(huán)節(jié)。比如，聯(lián)合國(guó)改革過(guò)程中通過(guò)權(quán)力下放賦予基層單位更多預(yù)算調(diào)整權(quán)限，造成預(yù)算調(diào)整頻繁、削弱預(yù)算剛性的同時(shí)，也導(dǎo)致一些部門超配資產(chǎn)和設(shè)備，違反了資產(chǎn)管理等相關(guān)規(guī)定。因此預(yù)算審計(jì)要密切關(guān)注改革中存在的問(wèn)題，推動(dòng)相關(guān)部門及時(shí)修訂預(yù)算管理政策法規(guī)，增強(qiáng)制度的協(xié)調(diào)性，堵塞制度漏洞，促進(jìn)秘書處加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)，增強(qiáng)預(yù)算透明度、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制、提升預(yù)算資金使用績(jī)效。

四、幾點(diǎn)建議

我國(guó)國(guó)家審計(jì)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，積累了很多成熟先進(jìn)的審計(jì)理念、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)方法。聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)算審計(jì)中，應(yīng)充分借鑒國(guó)內(nèi)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步做好四個(gè)方面工作。

一是落實(shí)研究型審計(jì)要求。將研究貫穿審計(jì)項(xiàng)目全過(guò)程。首先，把立項(xiàng)當(dāng)課題來(lái)研究。全面梳理聯(lián)合國(guó)秘書處各機(jī)構(gòu)職責(zé)定位、預(yù)算規(guī)模、業(yè)務(wù)類型、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在審計(jì)計(jì)劃和立項(xiàng)上下功夫，實(shí)現(xiàn)有步驟有重點(diǎn)的全覆蓋。其次，要把問(wèn)題當(dāng)課題來(lái)研究。運(yùn)用“系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、穿透式”思維模式，貫穿從預(yù)算編報(bào)到預(yù)算執(zhí)行的業(yè)務(wù)管理鏈條，揭示預(yù)算管理中存在的深層次問(wèn)題。最后，要把審計(jì)建議當(dāng)課題來(lái)研究。通過(guò)更加有針對(duì)性、可操作性的審計(jì)建議，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，不斷推動(dòng)預(yù)算管理公開(kāi)透明、規(guī)范高效。

二是強(qiáng)化系統(tǒng)思維和后果意識(shí)?！安恢\全局者，不足以謀一域”，預(yù)算管理牽涉利益面和影響范圍廣泛，只有樹(shù)立系統(tǒng)思維和后果意識(shí)，才能更加全面了解相關(guān)問(wèn)題產(chǎn)生的根源。一方面，要沿著“政治—政策—項(xiàng)目—資金”這條線，深入研究聯(lián)合國(guó)秘書處相關(guān)部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)，打通政策流、資金流和業(yè)務(wù)流，將審計(jì)的“觸角”從預(yù)算申報(bào)穿透至業(yè)務(wù)的最末端，從而形成對(duì)“撥付預(yù)算額度、采購(gòu)訂單簽訂、貨物或服務(wù)交付、資產(chǎn)和存貨管理、會(huì)計(jì)核算、預(yù)算實(shí)際支出、項(xiàng)目執(zhí)行”等完整鏈條的審查。另一方面，沿著“資金—項(xiàng)目—政策—政治”這條線，分析提煉問(wèn)題線索，注重揭示資金使用績(jī)效不佳、資產(chǎn)損失浪費(fèi)和管理問(wèn)責(zé)不到位等有重大財(cái)務(wù)影響和后果的問(wèn)題，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，提升審計(jì)成果的層次和水平。

三是借鑒大項(xiàng)目審計(jì)組織方式。預(yù)算不僅體現(xiàn)在業(yè)務(wù)領(lǐng)域的方方面面，也與所有使用預(yù)算資金的部門有關(guān)。審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程可借鑒國(guó)內(nèi)大項(xiàng)目審計(jì)組織方式，既要做好預(yù)算、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、人力等領(lǐng)域的審計(jì)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還要在總部審計(jì)組與各分支機(jī)構(gòu)審計(jì)小組之間做好上下聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮審計(jì)合力。

四是發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)優(yōu)勢(shì)。秘書處依托聯(lián)合國(guó)“團(tuán)結(jié)”信息系統(tǒng)對(duì)每年的巨額預(yù)算資金進(jìn)行管理。要實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督，就需要借助先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法，熟練應(yīng)用信息系統(tǒng)挖掘數(shù)據(jù)、獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)。秘書處預(yù)算審計(jì)中，可以借鑒我國(guó)大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的審計(jì)方式，更好應(yīng)對(duì)海量數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)，突破遠(yuǎn)程審計(jì)地域限制，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的覆蓋面，提升審計(jì)監(jiān)督的效率和效果。

（作者單位：審計(jì)署涉外審計(jì)司，郵政編碼：100071，電子郵箱：zhangwenjing@unaudit.org.cn）

主要參考文獻(xiàn)

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[3]https：//www.un.org/en/about-us（OL），the United Nations Department of Global Communications，The United Nations System Chart，July 2021