公益類事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及改進(jìn)措施

藍(lán)小文

摘要：隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展以及財稅體制改革的不斷深入，國家對于行政事業(yè)單位的相關(guān)法律法規(guī)也在不斷完善，公益類事業(yè)單位應(yīng)緊跟國家的相關(guān)政策導(dǎo)向，加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)部控制實施力度，以提高公益類事業(yè)單位管理水平。事業(yè)單位分類改革后，公益類事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制依然存在許多問題，對單位的健康發(fā)展造成了較大的影響。本文以福州植物園為例，通過分析當(dāng)前福州植物園財務(wù)內(nèi)部控制存在的一些突出問題，提出相應(yīng)的解決措施，促使公益類事業(yè)單位能更好地落實財務(wù)內(nèi)部控制工作、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、合理分配財務(wù)資源、提高工作效率，為公益類事業(yè)單位的健康發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公益類事業(yè)單位 財務(wù)內(nèi)部控制 問題及改進(jìn)措施

中圖分類號：F812

公益類事業(yè)單位是為廣大民眾提供有效、優(yōu)質(zhì)公益服務(wù)的主要平臺，也是推動我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵助推力，為國家的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮著巨大的作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和時代的進(jìn)步，公益類事業(yè)單位原有的財務(wù)內(nèi)部控制制度已經(jīng)無法滿足社會新的發(fā)展要求，存在的一些問題日益凸顯，嚴(yán)重影響了公益類事業(yè)單位的聲譽與發(fā)展，造成部分國有資產(chǎn)損失。因此，分析公益類事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題，完善財務(wù)內(nèi)部控制，有效推動財務(wù)內(nèi)部控制的實施，對于單位防范資金風(fēng)險，提高資金使用效率具有十分重要的意義[1]。

一、公益類事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的研究意義

財務(wù)內(nèi)部控制主要是以財務(wù)會計為基礎(chǔ)，單位為了實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對單位財務(wù)經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控的行為[2]。公益類事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制目標(biāo)主要是為了加強(qiáng)公共服務(wù)效率、提高公共服務(wù)效果、監(jiān)督事業(yè)單位開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動能夠符合當(dāng)前法律法規(guī)，確保國有資產(chǎn)的安全、使用有效及公共資產(chǎn)資源得到公平、公正分配。2012年，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求所有的行政事業(yè)單位從2014年起施行。

二、福州植物園財務(wù)內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

（一）福州植物園基本概況

福州植物園是一家以生態(tài)保護(hù)、植物研究、森林旅游、科普宣傳為主的國家4A級景區(qū)植物園，是廣大市民開展森林養(yǎng)生、森林體驗、休閑游憩與科普等活動的重要場所。園區(qū)服務(wù)宗旨和業(yè)務(wù)范圍包括植物引種馴化與物種保存、花卉苗木培育、林業(yè)科研與科普宣傳；負(fù)責(zé)福州植物園、福州宦溪、福州北峰、福清靈石生態(tài)園區(qū)的建設(shè)管理與旅游服務(wù)、生物多樣性保護(hù)與森林資源保育。

（二）福州植物園財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

1.單位內(nèi)部人員內(nèi)控意識較為薄弱。相比企業(yè)來說，福州植物園業(yè)務(wù)相對簡單，資金來源單一，主要是國家財政撥款，不存在經(jīng)濟(jì)壓力問題。因此，造成單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)專業(yè)知識了解不深，沒有認(rèn)識到單位內(nèi)部控制的重要性，更多關(guān)注的是個人利益最大化，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制意識整體較為薄弱，制度建設(shè)被視為一個過程去完成。福州植物園雖然將制度匯編成冊，分發(fā)至每個科室，但卻沒有把財務(wù)內(nèi)控制度作為一個重要制度在全園進(jìn)行推廣，沒有組織全園職工共同學(xué)習(xí)、交流，甚至也從未硬性要求各科室人員小范圍組織對標(biāo)學(xué)習(xí)、督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行，導(dǎo)致大多數(shù)員工對于單位財務(wù)內(nèi)控制度一無所知，工作效率極低。有的人甚至覺得內(nèi)控制度是自己給自己找麻煩，把簡單的問題復(fù)雜化，單位內(nèi)部對執(zhí)行內(nèi)控制度怨聲載道。

2.內(nèi)部控制不夠完善。由于沒有做好充分調(diào)研分析工作，福州植物園內(nèi)部控制制度缺乏整體統(tǒng)籌，上下游環(huán)節(jié)缺乏有效的銜接，難以形成合力，導(dǎo)致財務(wù)內(nèi)部控制在資產(chǎn)、業(yè)務(wù)歸口、采購、基建、項目資金預(yù)算管理等方面均不夠完善。主要體現(xiàn)在：（1）財務(wù)內(nèi)部控制沒有履蓋到單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，整個工作流程以及操作過程過于籠統(tǒng)、交叉部分存在爭議、職責(zé)劃分不明確、責(zé)任互相推諉，導(dǎo)致執(zhí)行起來有難度。①福州植物園園林綠化工程很多，但缺少專門的管理制度。福州植物園還存在燒烤這種自主經(jīng)營性項目，但卻沒有相應(yīng)的經(jīng)營項目管理辦法等；②基建項目完工交付使用時，是否認(rèn)定為資產(chǎn)管理，由誰來確認(rèn)未明確；③采購管理方面的驗收制度缺乏可操作性的具體規(guī)定。由誰來牽頭組織驗收，驗收小組成員由哪些人組成等均未明確，特別是服務(wù)類采購項目，涉及標(biāo)的不易確定，以致于存在個別項目未履行驗收手續(xù)即報銷的問題。制度的不全面、不完善，導(dǎo)致資產(chǎn)管理不力，造成國有資產(chǎn)流失。（2）沒有成立風(fēng)險評估工作小組，缺乏具體的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估機(jī)制及科學(xué)合理的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，每年也沒有進(jìn)行風(fēng)險評估。制度的不完善、不全面導(dǎo)致工作中容易產(chǎn)生互相推托以及資產(chǎn)管理不力，造成國有資產(chǎn)流失。

3.內(nèi)控執(zhí)行與監(jiān)督不到位。福州植物園雖然按照國家規(guī)定制定了相應(yīng)的財務(wù)內(nèi)部控制制度，但是在實際操作過程中存在著執(zhí)行監(jiān)督不到位的情況。（1）福州植物園內(nèi)控制度資金支付審批權(quán)限明確規(guī)定，開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動單筆支出在10000元以上的，提報單位領(lǐng)導(dǎo)班子辦公會審議后，按照審議結(jié)果執(zhí)行。但是許多業(yè)務(wù)部門還是存在單筆支出超10000元而未申請上會審議的情況，導(dǎo)致事后上會的現(xiàn)象屢見不鮮，使報銷工作陷入兩難的境地。（2）福州植物園內(nèi)控制度規(guī)定不相容崗位應(yīng)相分離，關(guān)鍵崗位應(yīng)實行輪崗制度。但由于福州植物園人員編制有限，還存在一人身兼數(shù)職，不相容崗位未分離的現(xiàn)象，如經(jīng)營性項目存在著管理、采購、收銀等多重身份于一身，類似個人承包經(jīng)營的管理模式，實則單位自營；有的關(guān)鍵崗位從來沒有輪過崗，部分會計人員一做就是10-20年。（3）福州植物園內(nèi)控制度規(guī)定單位應(yīng)設(shè)置內(nèi)部審計崗位。但福州植物園沒有設(shè)置獨立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，也沒有單獨的審計崗位，更沒有建立行之有效的內(nèi)部審計制度。因此，每到上級主管部門或者相關(guān)部門檢查時，就抽調(diào)工作人員進(jìn)行臨時內(nèi)審，由于臨時抽調(diào)人員長期不從事審計或財務(wù)工作，加之沒有相關(guān)有效的審計制度可作依托，導(dǎo)致其審計缺乏專業(yè)性、獨立性、客觀性和權(quán)威性。

4.經(jīng)費支出審核過于強(qiáng)調(diào)流程化，忽視經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實性。業(yè)務(wù)部門經(jīng)審批完備后，應(yīng)按福州植物園經(jīng)費支出報銷流程，準(zhǔn)備票據(jù)→經(jīng)辦人填寫報銷單→部門負(fù)責(zé)人審核→歸口管理部門審核→分管領(lǐng)導(dǎo)審核→會計審核→財務(wù)科長復(fù)核→單位負(fù)責(zé)人審批→出納人員付款。

福州植物園每年經(jīng)費開支較大，建設(shè)項目動輒上千萬，甚至上億，每年管理與建設(shè)經(jīng)費達(dá)3000萬左右。福州植物園對經(jīng)費支出制定了明確的報銷流程，看似經(jīng)費報銷程序嚴(yán)謹(jǐn)，但實際上整個報銷過程主要靠財務(wù)人員把關(guān)，其他審核人受專業(yè)能力、業(yè)務(wù)參與程度等因素的影響，監(jiān)管不到位，對經(jīng)費支出審批把關(guān)不嚴(yán)。而財務(wù)審核有時過于強(qiáng)調(diào)流程化，只要符合報銷流程，即可通過審核，對于經(jīng)費開支的真實性、合理性疏于過問或是由于自身利害關(guān)系不好過多追問，表面上的嚴(yán)格內(nèi)控實則落實不到位。如詢價采購是多種采購方式中運用較多的一種采購方式，意在通過貨比三家，獲得質(zhì)優(yōu)價廉的物品。但在實際工作中卻普遍存在流于形式的虛假詢價，業(yè)務(wù)部門經(jīng)常會直接確定供應(yīng)商，再由供應(yīng)商自行提供3家不同的報價單，最終以自身最低的價格取勝。這樣的詢價已經(jīng)偏離了詢價采購的意義。因此，如果只注重報銷流程化，忽視經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實合理性，容易導(dǎo)致小團(tuán)體作案，出現(xiàn)采購商品質(zhì)次價高等現(xiàn)象。有時甚至還會出現(xiàn)以虛構(gòu)業(yè)務(wù)來隨意套取資金，特別是每到年底，一些課題、項目為了防止經(jīng)費被財政收回，就會出現(xiàn)買書不見書、用工不見工的現(xiàn)象。

5.缺乏專業(yè)人才。隨著財稅體制改革的不斷深入， 財務(wù)工作向縱深發(fā)展?！墩畷嬛贫取返某雠_要求實行平行記賬，會計人員既要熟練掌握財務(wù)會計制度，也要熟練掌握預(yù)算會計制度，還要平衡兩類賬務(wù)之間的關(guān)系，保持賬務(wù)明晰。 2022年，政府記賬軟件更換為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，財務(wù)人員要不斷適應(yīng)各類財務(wù)軟件的經(jīng)常更新變換。這不僅大大加重了財務(wù)人員的工作，還對財務(wù)人員的專業(yè)水平、會計工作信息化提出了更高的要求。福州植物園財務(wù)人員更新速度緩慢，職工老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，知識更新接受能力差，缺乏現(xiàn)代化財務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，無法有效落實現(xiàn)代化財務(wù)內(nèi)部控制工作模式，導(dǎo)致財務(wù)部門難以勝任推動財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的使命，福州植物園急切需要更加專業(yè)的技術(shù)人才。

三、福州植物園財務(wù)內(nèi)部控制改進(jìn)措施

（一）提高單位人員的財務(wù)內(nèi)控意識

首先，要讓單位負(fù)責(zé)人清楚地認(rèn)識到財務(wù)內(nèi)部控制對單位健康、可持續(xù)發(fā)展的重要性，使其積極參與到財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)中來，把財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)作為一項重要工程來抓。單位負(fù)責(zé)人要帶頭研究學(xué)習(xí)現(xiàn)有的財務(wù)內(nèi)控制度，引導(dǎo)全體員工樹立起風(fēng)險防范意識，從思想上認(rèn)清利害關(guān)系，這樣才能全面高效地推進(jìn)單位的財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)；其次，定期或不定期對員工進(jìn)行財務(wù)內(nèi)部控制培訓(xùn)，把內(nèi)控制度學(xué)習(xí)作為單位干部職工學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，積極搭建干部職工交流學(xué)習(xí)的平臺[3]。各科室也應(yīng)積極組織員工對標(biāo)工作實際展開學(xué)習(xí)，分析工作中可能碰到的問題，隨時與有業(yè)務(wù)交叉的科室進(jìn)行交流討論，并對交叉問題協(xié)商解決，以便更好地調(diào)整、推進(jìn)單位財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）建立完善的財務(wù)內(nèi)控制度，確保有效實施

建立健全完善的內(nèi)控制度并確保有效實施，是推進(jìn)單位各項工作健康開展的基礎(chǔ)保障。單位應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前財務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行情況通過多種方式進(jìn)行深入調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研情況分析其在執(zhí)行過程中存在的漏洞及風(fēng)險點，制定風(fēng)險應(yīng)對策略，及時完善制度。同時，還應(yīng)針對單位外部的各項審計、巡視整改意見，相應(yīng)地調(diào)整、規(guī)范業(yè)務(wù)流程，彌補漏洞。（1）完善、細(xì)化采購業(yè)務(wù)歸口，資產(chǎn)部門職責(zé)等管理方面制度，以確保財務(wù)內(nèi)控制度能夠全面覆蓋單位的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。①完善資產(chǎn)管理制度。資產(chǎn)管理制度不能僅局限于固定資產(chǎn)管理，還應(yīng)包括低值易耗品、林木林地資源、長期投資、無形資產(chǎn)等管理；②增加《綠化工程管理辦法》及《經(jīng)營項目管理辦法》；③合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，確保關(guān)鍵崗位定期輪換。（2）成立風(fēng)險評估工作小組，建立風(fēng)險評估機(jī)制，及時進(jìn)行風(fēng)險評估，對經(jīng)費開支定期進(jìn)行分析與監(jiān)控。制度的生命在于執(zhí)行，有效的執(zhí)行是內(nèi)控建設(shè)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督管理

內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合是提升內(nèi)部控制監(jiān)督管理水平的一種重要方式。內(nèi)部審計作為其中的重要內(nèi)容，為內(nèi)部控制監(jiān)督起到了重要作用。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)財務(wù)內(nèi)部控制工作的開展情況，及時構(gòu)建獨立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的審計人員，不斷完善單位財務(wù)內(nèi)部控制體系。審計人員要保持獨立性，禁止搞一團(tuán)和氣，單位也應(yīng)對審計人員在評先評優(yōu)、職位晉升等方面降低標(biāo)準(zhǔn)，給其充分的底氣行使審計職責(zé)，使其在審計過程中敢講、敢問、敢查，真正將監(jiān)督的職能落到實處。單位還應(yīng)制定適合本單位特點的內(nèi)部審計制度，構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)警系統(tǒng)。對內(nèi)審人員要經(jīng)常加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，使其能夠熟練掌握審計工作重點、流程等內(nèi)容，以不斷適應(yīng)政策的需要。同時，單位還要構(gòu)建完善的公開機(jī)制，實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)信息的公開、透明，使全員參與到財務(wù)監(jiān)督管理工作當(dāng)中來。

（四）強(qiáng)調(diào)經(jīng)費支出審核規(guī)范化管理

在經(jīng)費支出審核方面，應(yīng)該加強(qiáng)歸口部門的專業(yè)力量。在使用部門提出業(yè)務(wù)需求時，歸口部門按照需求的規(guī)格、種類、數(shù)量組織采購，積極參與業(yè)務(wù)流程，對采購效果進(jìn)行直接有效的監(jiān)管。同時，財務(wù)人員在強(qiáng)調(diào)規(guī)范經(jīng)費支出報銷流程的前提下，也應(yīng)審核經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實合理性，對一些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)完全偏離市場價格或者商家明顯超范圍經(jīng)營時，要敢于質(zhì)疑、大膽落實防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。同時，也應(yīng)明確經(jīng)費支出報銷的時效性，避免年底扎堆報銷，出現(xiàn)混水摸魚的現(xiàn)象。

（五）加強(qiáng)人才引進(jìn)，提高人員素質(zhì)

財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。財務(wù)人員作為落實財務(wù)內(nèi)部控制的主體，需要更加專業(yè)的管理型人才。財務(wù)人員不僅要有豐富的財稅專業(yè)知識儲備，還要有不斷進(jìn)行知識更新和接受的能力。同時，國家政策的持續(xù)出臺以及信息化要求的不斷提高，也迫切需要更專業(yè)、更年輕化的財務(wù)專業(yè)人才。單位要拓寬人才引入渠道，提升人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，注重引入人才在專業(yè)、職業(yè)素養(yǎng)以及道德品質(zhì)等多個方面要求，為單位財務(wù)內(nèi)部控制工作的全面開展奠定良好基礎(chǔ)。單位還應(yīng)優(yōu)化原來的財務(wù)隊伍，積極引進(jìn)激勵機(jī)制，充分調(diào)動財務(wù)人員工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使其從單純的記賬員向全面的財務(wù)管理人員轉(zhuǎn)變，積極推動財務(wù)內(nèi)部控制的有效開展，從而實現(xiàn)財務(wù)內(nèi)部控制的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：田國雙