從與WTO規(guī)則一致性的視角看歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制

洪曉東

一、WTO成員對(duì)CBAM是否符合歐盟在WTO中的義務(wù)提出了質(zhì)疑

在WTO對(duì)此問題的相關(guān)討論中，很多成員對(duì)歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）提出不同程度的質(zhì)疑，主要集中在構(gòu)成不必要的貿(mào)易壁壘和價(jià)值鏈扭曲等方面。主要觀點(diǎn)包括以下五點(diǎn)。

（1）歐盟出臺(tái)這一政策的真正意圖是規(guī)避歐盟投資向其他國(guó)家外泄的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)歐盟產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。該機(jī)制對(duì)貿(mào)易造成不必要的限制，可能對(duì)全球貿(mào)易產(chǎn)生長(zhǎng)期負(fù)面影響，會(huì)扭曲包括商品、服務(wù)和就業(yè)在內(nèi)的整個(gè)貿(mào)易價(jià)值鏈。

（2）該計(jì)劃的各種技術(shù)細(xì)節(jié)和運(yùn)作、其對(duì)貿(mào)易流動(dòng)的更廣泛影響以及其對(duì)WTO成員對(duì)歐盟出口存在潛在的負(fù)面影響。WTO中很多發(fā)展中成員擔(dān)心CBAM會(huì)增加他們向歐洲出口的成本，變相成為掩蓋在氣候變化措施之下的綠色貿(mào)易壁壘。

（3）鼓勵(lì)歐盟充分考慮制定任何此類措施時(shí)與WTO規(guī)則的兼容性，以確保有一個(gè)開放的貿(mào)易體系，且任何此類措施都不會(huì)構(gòu)成貿(mào)易壁壘。

（4）很多成員對(duì)歐盟單方面實(shí)施這項(xiàng)機(jī)制感到擔(dān)憂，認(rèn)為歐盟應(yīng)該在多邊場(chǎng)合和各成員進(jìn)行討論和磋商。

（5）東盟的越南、泰國(guó)和印度尼西亞等國(guó)家對(duì)CBAM的疑慮更深，認(rèn)為這項(xiàng)機(jī)制會(huì)影響當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、歐盟的立場(chǎng)

歐盟自2005年開始實(shí)施排放權(quán)交易以后，一直面臨其自身的減排措施與其他國(guó)家不同而造成的競(jìng)爭(zhēng)問題。歐盟認(rèn)為，只要在全球范圍內(nèi)沒有平等地采取氣候行動(dòng)，就存在碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)會(huì)將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到脫碳要求不那么嚴(yán)格的地方，導(dǎo)致全球碳排放量增加。歐盟表示，這最終會(huì)破壞全球氣候行動(dòng)的努力。歐盟委員會(huì)致力于與貿(mào)易伙伴合作，確保調(diào)整措施以公開、公平的方式發(fā)揮作用，并完全符合WTO的規(guī)則。

三、CBAM涉嫌違反WTO相關(guān)規(guī)則的分析

WTO的規(guī)則不僅涉及碳稅是否可以合法地實(shí)施于歐盟的進(jìn)口產(chǎn)品這個(gè)寬泛的議題，而且還與該計(jì)劃的具體實(shí)施要素相關(guān)，包括排放和進(jìn)口費(fèi)用的計(jì)算方法、征收方法、任何的豁免、給予歐盟產(chǎn)業(yè)的免費(fèi)補(bǔ)貼，以及報(bào)告要求，等等。

（1）最惠國(guó)待遇（MFN）義務(wù)：如果CBAM對(duì)不同國(guó)家進(jìn)口的“類似”產(chǎn)品區(qū)別對(duì)待，將違反MFN。

WTO《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》GATT1994第1條中的MFN義務(wù)要求任何給予一個(gè)成員進(jìn)口產(chǎn)品的利益必須立即和無條件地給予其他所有WTO成員的類似產(chǎn)品。如果歐盟自行判斷不同WTO成員采取氣候行動(dòng)的程度和質(zhì)量，CBAM根據(jù)碳含量對(duì)來自WTO不同成員類似的進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)分，那么它將違反最惠國(guó)待遇規(guī)則。

（2）國(guó)民待遇義務(wù)：GATT1994第3條第2款要求進(jìn)口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)稅方面得到的待遇不得低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的同類產(chǎn)品。如果CBAM的收費(fèi)被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)稅，CBAM給予進(jìn)口產(chǎn)品的待遇不能比類似的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品更差。歐盟可能會(huì)辯解說，根據(jù)歐盟碳市場(chǎng)（ETS）指令，歐盟的生產(chǎn)商也會(huì)面臨完全一樣的稅費(fèi)，國(guó)內(nèi)和進(jìn)口產(chǎn)品之間沒有歧視。

即使CBAM被認(rèn)為是內(nèi)部監(jiān)管的要求，它也可能與國(guó)民待遇規(guī)則不一致。原因是近年來，43%的可獲得的ETS排放配額被免費(fèi)分配給了歐盟的公司。所有部門的免費(fèi)排放補(bǔ)貼的數(shù)量將隨著時(shí)間的推移而下降，并最終被逐步淘汰，但在CBAM生效后，它們?nèi)詫⒊掷m(xù)幾年。只要?dú)W洲生產(chǎn)商繼續(xù)獲得免費(fèi)排放補(bǔ)貼，歐盟產(chǎn)品的成本將低于進(jìn)口產(chǎn)品，從而使進(jìn)口產(chǎn)品處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。

此外，如果與國(guó)內(nèi)的同類產(chǎn)品相比，CBAM對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品在報(bào)告、審計(jì)或行政要求等方面施加了更大的壓力，這可能違反GATT1994年第3條第4款。

（3）關(guān)稅承諾：根據(jù)GATT1994第2條，歐盟已承諾了對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施的最高關(guān)稅（即“約束稅率”）。CBAM肯定超過歐盟在WTO中的約束稅率，從而違反其在WTO中的義務(wù)。

（4）與數(shù)量限制有關(guān)的義務(wù)：GATT1994第1條第1款禁止進(jìn)口數(shù)量限制。CBAM可能與第11條不一致，它被視為一種邊境限制，而不是一種關(guān)稅或一種內(nèi)部監(jiān)管，在事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施的數(shù)量限制。

（5）與貿(mào)易法規(guī)管理有關(guān)的義務(wù)：GATT1994第10條第3款要求成員以公平、合理和非歧視的方式管理其貿(mào)易法規(guī)。如果在實(shí)際上，相對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，它對(duì)進(jìn)口商品施行了更高的行政負(fù)擔(dān)，則可能與第10條第3款不一致。

（6）一般例外條款：即使CBAM違反了上述歐盟在WTO中的義務(wù)，依據(jù)GATT 1994第20條的一般例外，歐盟也可以聲明CBAM是合法的。第20條允許WTO成員在某些條件下采取與WTO協(xié)議不一致的措施。歐盟必須證明CBAM對(duì)保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康是必要的，或者是有關(guān)保護(hù)可耗盡自然資源的措施。此外，歐盟還必須確定CBAM符合第20條序言部分的要求，即“此類措施的實(shí)施不在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制”。

歐盟可以聲明CBAM是為了保護(hù)環(huán)境和地球的未來，但是基于上述對(duì)MFN和國(guó)民待遇等義務(wù)的分析，歐盟很難證明CBAM不是在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成任意或不合理歧視，也很難證明它沒有對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成變相的限制 。

（7）呼吁與擔(dān)憂：歐盟工業(yè)界呼吁歐盟對(duì)ETS下收費(fèi)的出口產(chǎn)品實(shí)施出口退稅，但是CBAM協(xié)議的立法者目前沒有包括這樣的機(jī)制，因?yàn)樗麄儞?dān)心會(huì)與WTO規(guī)則不一致。有成員質(zhì)疑，如果歐盟出口時(shí)退還排放額度，這涉嫌違反WTO補(bǔ)貼協(xié)議。歐盟委員會(huì)的一項(xiàng)任務(wù)就是評(píng)估歐盟生產(chǎn)的、出口到非歐盟國(guó)家的產(chǎn)品的碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)將在2025年之前提交這份報(bào)告，如果需要，還將提出一份符合WTO規(guī)則的立法提案來解決這一風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，CBAM涉嫌違反上述GATT的一些規(guī)定和義務(wù)，但根據(jù)協(xié)定中的一般例外條款，幾乎所有的違反行為都可以用保護(hù)環(huán)境的理由去辯護(hù)。然而，CBAM措施的實(shí)施是否“在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制”，則需要WTO專家組去裁定。