新時(shí)代深圳市城市水土保持工作探討

高 陽(yáng)，林 軍

（深圳市水務(wù)局，518036，深圳）

作為城市水土保持工作“排頭兵”，深圳市自1995年以來(lái)全面開展城市水土保持生態(tài)建設(shè)工作，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，堅(jiān)持預(yù)防為主的人為水土流失防治方針，完善水土保持法律和標(biāo)準(zhǔn)體系，拓展城市水土保持管理職能，以中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》為指引，走出了一條具有深圳特色的城市水土保持之路，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和生態(tài)安全保障。

一、深圳市城市水土保持工作的主要經(jīng)驗(yàn)和做法

1.深化“放管服”改革，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署要求，推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案行政審批轉(zhuǎn)向“減審批、強(qiáng)備案、優(yōu)服務(wù)、重承諾”。

（1）念好“放”字訣

自2018年，深圳市將所有社會(huì)投資及未涉及生態(tài)控制線的政府投資項(xiàng)目水土保持方案由行政審批改為備案管理，實(shí)現(xiàn)當(dāng)天辦結(jié)。目前，全市超85%的項(xiàng)目水土保持方案開展備案管理，100%的項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收實(shí)現(xiàn)“秒報(bào)秒批”，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，推動(dòng)項(xiàng)目快投快建，為企業(yè)減負(fù)增效。

（2）念好“嚴(yán)”字訣

自2019 年對(duì)全市采用備案管理的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案開展100%評(píng)查，通過(guò)制定評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，采取機(jī)構(gòu)和專家盲審評(píng)分的方式，評(píng)查自由裁量權(quán)并減少人為定性干擾，確保評(píng)查結(jié)果相對(duì)公平、公開、公正。構(gòu)建印發(fā)通知—組織評(píng)查小組—確定評(píng)查方案目錄—機(jī)構(gòu)和專家盲審評(píng)查—確定約談對(duì)象—下發(fā)約談函和約談通知書—約談對(duì)象申述、復(fù)核—正式通報(bào)8個(gè)主要環(huán)節(jié)的規(guī)范化方案評(píng)查流程。依據(jù)《廣東省水土保持條例》相關(guān)規(guī)定，對(duì)評(píng)查排名靠后、方案編制質(zhì)量不高的水土保持方案?jìng)浒赣枰猿蜂N原備案號(hào)懲處，以點(diǎn)帶面，倒逼全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案質(zhì)量的提高。

（3）念好“管”字訣

2022 年，完成深圳市首宗水土保持區(qū)域評(píng)估，評(píng)估后無(wú)審批，開展“清單制”事中事后監(jiān)管，形成備案清單+政府監(jiān)管清單+主體責(zé)任清單+違法行為清單+信用監(jiān)管清單的“五單”，建設(shè)項(xiàng)目開工前進(jìn)行水土保持備案登記，建設(shè)行業(yè)主管部門辦理開工手續(xù)時(shí)告知水土流失責(zé)任，施工過(guò)程中企業(yè)、水務(wù)部門和行業(yè)主管部門聯(lián)合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)利劍高懸、無(wú)事不擾。

2.強(qiáng)化水土保持技術(shù)支撐，完善法律和標(biāo)準(zhǔn)體系

1997 年，深圳市出臺(tái)符合其高度城市化特點(diǎn)的地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》，并于2017年和2019 年兩次進(jìn)行修訂，目前基于《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》精神和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失量化監(jiān)管需求，正在開展第三次修訂工作；2020年，出臺(tái)《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理規(guī)定》，明晰各政府部門的責(zé)任分工，打通法律法規(guī)與各行業(yè)管理的“最后一公里”；2020 年，印發(fā)實(shí)施《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專業(yè)初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)指引（試行）》，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)水土保持專篇提出明確的設(shè)計(jì)指引，推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)計(jì)從可行性研究方案深度過(guò)渡到施工圖設(shè)計(jì)深度，從“無(wú)形”到“有形”，極大地提高水土保持措施的實(shí)操性和精確性。

自2019 年以來(lái)，編制印發(fā)《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制指南（試行）》《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理工作指引（試行）》《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程施工圖抽查技術(shù)指引（試行）》《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》等重要地方性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范性文件20 余份，為深圳市生產(chǎn)建設(shè)水土流失防治提供技術(shù)指導(dǎo)和行動(dòng)依據(jù)，推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失事中事后監(jiān)管的精細(xì)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

3.細(xì)化分級(jí)分類監(jiān)管，實(shí)施聯(lián)合懲處

2020 年，深圳市推行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“紅黃綠”監(jiān)管方式，根據(jù)擾動(dòng)地表面積、挖填土石方量、臨時(shí)堆土量、區(qū)外匯水面積、邊坡高度和敏感因子6 個(gè)指標(biāo)劃分監(jiān)管等級(jí)，按照人為水土流失風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等級(jí)開展規(guī)定頻次檢查，在汛期針對(duì)特定項(xiàng)目適當(dāng)增加檢查監(jiān)管頻次，實(shí)現(xiàn)“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)不打擾、低風(fēng)險(xiǎn)預(yù)提醒、中高風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)監(jiān)控”，并針對(duì)水土流失風(fēng)險(xiǎn)隱患大的紅色項(xiàng)目提高檢查人員層級(jí)，實(shí)現(xiàn)全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目檢查全覆蓋、重點(diǎn)突出，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)水土流失隱患，及時(shí)督促整改，從制度上減少重大水土流失危害事件的發(fā)生。2020 年—2023年3月項(xiàng)目分級(jí)監(jiān)管情況見(jiàn)圖1。

圖1 2020年—2023年3月深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“紅黃綠”分級(jí)監(jiān)管情況

2023 年，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“紅黃綠”分級(jí)分類監(jiān)管貫穿水土保持監(jiān)管全生命周期，即方案技術(shù)審查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗(yàn)收4個(gè)主要環(huán)節(jié)。

（1）水土保持方案技術(shù)審查

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目水土流失主要影響因子確定水土流失隱患等級(jí)，水土流失隱患等級(jí)為紅色的評(píng)審類項(xiàng)目需邀請(qǐng)至少5名專家，黃色等級(jí)的項(xiàng)目可邀請(qǐng)3或5名專家，綠色等級(jí)的項(xiàng)目邀請(qǐng)至少3名專家開展技術(shù)審查。水土流失隱患等級(jí)為紅色的備案抽查類項(xiàng)目邀請(qǐng)不少于5名專家進(jìn)行論證把關(guān)，黃色等級(jí)的項(xiàng)目邀請(qǐng)不少于3名專家進(jìn)行論證把關(guān)，綠色等級(jí)的項(xiàng)目邀請(qǐng)至少1名專家進(jìn)行論證把關(guān)。

（2）水土流失監(jiān)測(cè)

生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)水土保持方案判定的水土流失隱患等級(jí)，按不同頻次向水務(wù)主管部門報(bào)送監(jiān)測(cè)成果。水土保持方案判定水土流失隱患等級(jí)為紅色和黃色的項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位汛期（4—10月）應(yīng)報(bào)送監(jiān)測(cè)月報(bào)、季報(bào)，非汛期報(bào)送監(jiān)測(cè)季報(bào)，每年度報(bào)送監(jiān)測(cè)年報(bào)，項(xiàng)目完工后提交監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告。水土保持方案判定水土流失隱患等級(jí)為綠色的項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位每年度提交監(jiān)測(cè)年報(bào)，項(xiàng)目完工后提交監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告。

（3）水土保持監(jiān)督檢查

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目初始監(jiān)督檢查頻次由項(xiàng)目水土保持方案確定的水土流失隱患等級(jí)確定。在后續(xù)監(jiān)督檢查過(guò)程中，依據(jù)送達(dá)整改通知數(shù)量、立案查處情況調(diào)整項(xiàng)目水土流失隱患等級(jí)。年度收到市區(qū)水務(wù)主管部門下發(fā)的水土保持相關(guān)整改通知書2次及以上或依法受到涉水土流失行政處罰1次及以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其水土流失隱患等級(jí)均提高為紅色，對(duì)相關(guān)責(zé)任單位開展水土保持信用監(jiān)管，根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問(wèn)題分類和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度等規(guī)定，依法依規(guī)追究生產(chǎn)建設(shè)單位、監(jiān)測(cè)單位及相關(guān)人員的責(zé)任，列入水土保持“重點(diǎn)關(guān)注名單”及“黑名單”。

水土流失隱患等級(jí)為紅色的，水務(wù)主管部門汛期每月檢查次數(shù)不應(yīng)低于1次，非汛期總檢查次數(shù)不應(yīng)低于2次。水土流失隱患等級(jí)為黃色的，水務(wù)主管部門汛期總檢查次數(shù)不應(yīng)低于3次，非汛期檢查次數(shù)不應(yīng)低于1次。水土流失隱患等級(jí)為綠色的，水務(wù)主管部門汛期檢查次數(shù)不應(yīng)低于1次，非汛期檢查次數(shù)不應(yīng)低于1次。

（4）水土保持設(shè)施驗(yàn)收

水務(wù)主管部門應(yīng)自行或委托第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況進(jìn)行抽查復(fù)核。水土流失隱患等級(jí)為紅色的，水務(wù)主管部門應(yīng)自行或委托第三方按照原則上50%的比例開展現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核；水土流失隱患等級(jí)為黃色的，應(yīng)按照原則上20%的比例開展現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核；水土流失隱患等級(jí)為綠色的，原則上可免于對(duì)項(xiàng)目水土保持設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核。每年度組織開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)施汛前約談、汛中執(zhí)法查處、汛后通報(bào)批評(píng)+信用監(jiān)管的聯(lián)合懲處方式，實(shí)現(xiàn)違法主體“一處受罰、處處受限”。

4.實(shí)化水土保持信息化系統(tǒng)，用科技賦能監(jiān)管

2023年，深圳市水土保持信息化系統(tǒng)正式建成使用，實(shí)現(xiàn)以水土保持1張圖為基礎(chǔ)、3個(gè)生產(chǎn)建設(shè)水土保持監(jiān)管相關(guān)業(yè)務(wù)場(chǎng)景為重點(diǎn)、6 個(gè)業(yè)務(wù)功能為支撐的“1+3+6”模式，打通生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案事前審批、事中監(jiān)督檢查和事后設(shè)施驗(yàn)收的全過(guò)程業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)市區(qū)水土保持業(yè)務(wù)的統(tǒng)一化、規(guī)范化管理。一是整合市區(qū)水土保持監(jiān)督檢查力量，通過(guò)規(guī)范檢查成果模板，實(shí)現(xiàn)市區(qū)檢查結(jié)果共享，并合理制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目檢查計(jì)劃，避免短時(shí)間內(nèi)重復(fù)檢查，減少對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的干擾。目前深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查已實(shí)現(xiàn)全部線上開展，共上傳檢查記錄4067條。深圳市水務(wù)局能全面掌握各區(qū)水務(wù)局生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查情況，可按日、周、月及檢查人員為選擇對(duì)象，查看檢查結(jié)果和工作量，以便適時(shí)督辦檢查進(jìn)度。二是提高現(xiàn)場(chǎng)檢查效率，通過(guò)水保小助手APP，現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)間節(jié)約50%以上，每個(gè)項(xiàng)目檢查時(shí)間從采用紙質(zhì)手寫材料平均需42 min，縮短為約19 min。三是提升管理精細(xì)度，支持以高邊坡、高堆土等建設(shè)項(xiàng)目水土流失隱患點(diǎn)為單元開展跟蹤檢查，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查針對(duì)性和檢查效率。

對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)土石方作業(yè)面采用視頻監(jiān)控、雨水管網(wǎng)主要節(jié)點(diǎn)安裝懸浮物在線監(jiān)測(cè)設(shè)備以及遙感調(diào)查等措施，實(shí)現(xiàn)水土流失隱患提前發(fā)現(xiàn)、預(yù)警，已實(shí)現(xiàn)4272個(gè)監(jiān)控視頻對(duì)596個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行視頻監(jiān)管，用“電子眼”拓展人眼，實(shí)現(xiàn)水土保持業(yè)務(wù)管理的“可視、可知、可控、可預(yù)測(cè)”，打造具有深圳市特色、貼合深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)際的水土保持信息化系統(tǒng)，推動(dòng)城市水土保持工作從“傳統(tǒng)水保”進(jìn)入“智慧水?！睍r(shí)代。

5.固化水土保持示范效果，增強(qiáng)全民水土保持意識(shí)

深圳市堅(jiān)持突出示范效應(yīng)、多層次、多渠道、全方位，全力做好水土保持宣傳工作。

一是懲處“差的”，表?yè)P(yáng)“好的”。對(duì)水土保持工作不到位，造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合懲處。對(duì)全面落實(shí)水土保持“三同時(shí)”要求，采用水土保持新技術(shù)，覆蓋、沉沙、截排水等水土保持措施的亮點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)水土保持微云課堂開展線上宣傳，通過(guò)深圳市建設(shè)工程項(xiàng)目施工工地水土保持示范學(xué)習(xí)交流觀摩會(huì)進(jìn)行線下宣傳。深入挖掘國(guó)家水土保持示范工程的亮點(diǎn)和可借鑒點(diǎn)，開展全面線上培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。

二是以“水土保持入工地”“水土保持入社區(qū)”“水土保持入學(xué)?！薄八帘３秩朦h校”為主題，依托深圳市水土保持科技示范園的公益平臺(tái)，面向施工工人、學(xué)生、干部、居民等不同群體開展宣傳，2011—2021 年入園參觀共計(jì)36.21萬(wàn)人次。

三是通過(guò)上門服務(wù)、座談、執(zhí)法檢查、普法活動(dòng)等面向特定行政相對(duì)人和普通社會(huì)公眾宣傳，認(rèn)真聽取開發(fā)建設(shè)單位和社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，最大程度地爭(zhēng)取行政相對(duì)人對(duì)水土保持工作的理解和支持，把法律對(duì)水土保持的各項(xiàng)規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓鄬?duì)人的自覺(jué)行為，形成全社會(huì)關(guān)注水土保持、全社會(huì)抵制破壞水土保持行為的良好氛圍。

二、深圳市水土保持工作存在的短板

1.水土流失量化監(jiān)管指標(biāo)缺失

隨著公眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失定性監(jiān)管存在自由裁量權(quán)過(guò)大、查處證據(jù)鏈要求高等問(wèn)題，相對(duì)環(huán)保的量化監(jiān)管執(zhí)法，可通過(guò)具體排放指標(biāo)驗(yàn)證各種環(huán)保措施實(shí)效，倒逼環(huán)保新技術(shù)、新方法和新材料的不斷創(chuàng)新。目前，水土流失量化監(jiān)管缺乏以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為對(duì)象的小尺度指標(biāo)。深圳市已在全面推行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目排水口排水懸浮物作為水土流失量化監(jiān)管指標(biāo)，但需要進(jìn)一步論證明確排水懸浮物與水土流失的關(guān)系，并將其寫入法律法規(guī)或國(guó)家、地方標(biāo)準(zhǔn)才具有一定法律效力。

2.水土流失源較為復(fù)雜

近5年，通過(guò)水土流失溯源排查發(fā)現(xiàn)，深圳市水土流失源主要包括生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目（占比69%）、自然裸露地（占比3%）、基本農(nóng)田（占比5%）、“散亂小”工程如綠化帶施工等小型工程及道路路面沖洗等（占比23%）。前三類水土流失源較為固定，目前已基本納入全市水土保持監(jiān)管體系，但“散亂小”工程存在施工地點(diǎn)不固定、水土流失隨機(jī)性強(qiáng)等特點(diǎn)，監(jiān)管難度大，在依靠高科技手段提升水土保持監(jiān)管效能的同時(shí)，需要不斷增強(qiáng)全民水土保持意識(shí)，通過(guò)查處負(fù)面典型，實(shí)現(xiàn)普法宣傳。

三、深圳市水土保持發(fā)展的建議