重慶市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害賠償探索與實(shí)踐

史東梅，郭宏忠，倪書輝，諶 蕓

（1.西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，400715，重慶；2.西南大學(xué)司法鑒定所，400715，重慶；3.重慶市水利局，401147，重慶）

1991 年《中華人民共和國水土保持法》頒布，我國水土保持工作走上依法防治道路。進(jìn)入新時(shí)代，各級(jí)水行政主管部門加強(qiáng)了對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失的監(jiān)管。水利部制定了一系列生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失防治與監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)層面有效預(yù)防了因人為水土流失造成的農(nóng)田損毀、江河湖庫淤積、城市內(nèi)澇等。2020年，《中華人民共和國民法典》頒布，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度正式確立，但在法律和技術(shù)語境下，生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)術(shù)語缺乏統(tǒng)一和規(guī)范。2022 年4 月，生態(tài)環(huán)境部、水利部等14 個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，提出“違反國家規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的要求和范圍，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”；2022年5月，最高人民檢察院、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制的意見》，提出水土保持是水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》，提出“加大對(duì)造成水土流失的生態(tài)破壞行為的懲治力度，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，依法依規(guī)嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失具有地域擴(kuò)展性、不完整性、潛在性，以及形式多樣、地面組成物質(zhì)復(fù)雜、時(shí)期短、強(qiáng)度大、危害嚴(yán)重等特征。水土流失生態(tài)損害是生態(tài)環(huán)境損害的重要組成部分，應(yīng)根據(jù)國家確定的問責(zé)條款，細(xì)化其具體情形。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，開展水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的頂層制度設(shè)計(jì)。

重慶市水利局從2012 年開始生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失危害評(píng)價(jià)及棄土棄渣水土流失規(guī)律探索研究。為更加科學(xué)、準(zhǔn)確、規(guī)范地鑒定評(píng)估生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失造成的生態(tài)環(huán)境損害，2020 年起，重慶市水利局組織相關(guān)專家進(jìn)行深入調(diào)研，于2022年年初印發(fā)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)指南（試行）》，并于同年12 月制定發(fā)布了全國首個(gè)該領(lǐng)域的地方標(biāo)準(zhǔn)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估導(dǎo)則》（DB50/T 1309—2022），對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行了術(shù)語界定、生態(tài)環(huán)境損害程序規(guī)定和損害價(jià)值量化方法探索。本文從人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)涵解析出發(fā)，提出生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估程序，并對(duì)重慶典型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失生態(tài)環(huán)境損害案件進(jìn)行對(duì)比分析，以期為水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害事件鑒定評(píng)估、行政磋商和公益訴訟提供技術(shù)和實(shí)踐參考。

一、人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)涵解析

生態(tài)環(huán)境損害指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成的大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及這些要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的功能退化和服務(wù)減少。水土流失指在水力、重力、風(fēng)力等外營力作用下，水土資源和土地生產(chǎn)力遭受的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失，亦稱水土損失。

人為水土流失是現(xiàn)代人為加速土壤侵蝕的典型類型，其侵蝕動(dòng)力包括各種人為擾動(dòng)活動(dòng)和項(xiàng)目所在區(qū)域的原生侵蝕動(dòng)力條件，二者具有疊加效應(yīng)；同時(shí)形成不同的擾動(dòng)地貌單元，如工程堆積體、擾動(dòng)地表、開挖坡面和硬化道路等。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失危害主要表現(xiàn)為對(duì)項(xiàng)目區(qū)及周邊地區(qū)的水土資源、植被資源、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能以及人居環(huán)境質(zhì)量的負(fù)面影響。

人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害指因生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失引起的破壞生態(tài)行為，造成項(xiàng)目區(qū)或周邊地區(qū)土地/土壤資源、地表水、地下水、植物、周邊生態(tài)環(huán)境等多種要素的不利改變，以及這些要素構(gòu)成的水土保持生態(tài)服務(wù)功能的退化和服務(wù)減少。人為水土流失造成的生態(tài)環(huán)境損害主要表現(xiàn)為土壤結(jié)構(gòu)和土地資源破壞、地表植被退化、局部地表匯流及地下水改變、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，以及在項(xiàng)目區(qū)及周邊誘發(fā)洪水、滑坡、泥石流等。

二、人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估程序

人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估指按照鑒定評(píng)估流程和方法，綜合運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和專業(yè)知識(shí)，調(diào)查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失引起的破壞生態(tài)行為與生態(tài)環(huán)境損害情況，分析二者之間的因果關(guān)系，評(píng)估破壞生態(tài)行為所致的生態(tài)環(huán)境損害的時(shí)空范圍、特征和程度，確定生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至基線并補(bǔ)償其間損害的恢復(fù)措施，量化生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值的全過程。程序如圖1所示，其中損害基線閾值、損害因果關(guān)系分析、損害價(jià)值量化是3個(gè)重要鑒定評(píng)估環(huán)節(jié)。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估程序

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失危害表現(xiàn)因不同項(xiàng)目類型干擾破壞行為的不同而有較大差異，同時(shí)也與項(xiàng)目所在區(qū)域的主導(dǎo)侵蝕營力及周邊環(huán)境密切相關(guān)。在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各種違法違規(guī)行為已造成生態(tài)環(huán)境損害的前提下，確定生態(tài)破壞行為與損害發(fā)生時(shí)間先后順序并排除其他可能因素影響后，通過查閱資料、野外調(diào)查、咨詢專家等方法，建立破壞生態(tài)行為導(dǎo)致土壤流失、徑流損失、植被蓋度下降以及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程與功能受損的“損害原因（源）-損害方式（路徑）-損害后果”因果關(guān)系鏈，分析因果關(guān)系鏈條環(huán)節(jié)的科學(xué)性和合理性。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害基線，可通過分析損害行為前生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)值，分類建立不同生態(tài)環(huán)境損害類型的基線判定標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估方法。

根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害的可恢復(fù)性，評(píng)估損害價(jià)值時(shí)，主要采用恢復(fù)方案工程費(fèi)用法、水土保持生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值法和水土保持經(jīng)濟(jì)學(xué)方法。對(duì)于可以恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害類型，采用恢復(fù)方案工程費(fèi)用法量化生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值，計(jì)算最佳生態(tài)環(huán)境恢復(fù)方案實(shí)施費(fèi)用；同時(shí)計(jì)算從水土保持生態(tài)服務(wù)功能損害發(fā)生至恢復(fù)到基線水平期間的損害價(jià)值。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害無法恢復(fù)或僅部分恢復(fù)時(shí)，則以1～2 種受損害的主導(dǎo)功能為主，采用水土保持生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值法量化生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值。

三、人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害案例分析

1.高速公路項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的人為活動(dòng)強(qiáng)度高、歷時(shí)短，一方面強(qiáng)烈破壞了地表植被和土地資源，另一方面大量的開挖和堆墊活動(dòng)形成了特殊的人為地貌單元，包括棄土棄渣堆積體、人為邊坡、施工便道和硬化面等。線性工程的水土流失主要發(fā)生在路域兩側(cè)一定范圍內(nèi)，棄土棄渣堆放地如果防護(hù)不當(dāng)，在暴雨條件下將發(fā)生嚴(yán)重水土流失，并存在人為崩塌、人為滑坡和人為泥石流的風(fēng)險(xiǎn)。2018年，重慶某高速公路建設(shè)中有4個(gè)棄渣場(chǎng)實(shí)際選址與設(shè)計(jì)不符，且相關(guān)水土保持措施不完善；其中2個(gè)棄渣場(chǎng)未設(shè)置攔擋措施，導(dǎo)致大量棄土棄渣受水流沖刷，淤積堵塞江河道。重慶市水利局責(zé)令建設(shè)單位立即停止有關(guān)違法行為，清理流入江河的石渣，責(zé)成項(xiàng)目所在地水行政主管部門依法進(jìn)行行政處罰，并針對(duì)造成的嚴(yán)重水土流失危害開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償。

本案例的典型意義在于：①賠償義務(wù)人破壞生態(tài)行為事實(shí)明確，時(shí)間先后順序和因果關(guān)系鏈均具合理性，為量化生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值提供了基礎(chǔ)條件。②本案是重慶市落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革后，水土保持行業(yè)首例生態(tài)環(huán)境損害賠償案例，對(duì)各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目起到較好警示作用。③水行政執(zhí)法人員通過本案全流程處理，有效銜接了行政監(jiān)管和行政執(zhí)法，提高了人為水土流失的監(jiān)督執(zhí)法效率。

2.房地產(chǎn)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估

房地產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)原始地貌人為擾動(dòng)的最明顯特征是項(xiàng)目區(qū)的大量天然可滲下墊面轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌杆挠操|(zhì)地面，地表產(chǎn)匯流時(shí)間縮短，產(chǎn)匯排之間相互影響，導(dǎo)致地表徑流系數(shù)變大，從而直接影響區(qū)域性河流的洪水發(fā)生頻率。2019年，重慶某房地產(chǎn)項(xiàng)目未編報(bào)水土保持方案即開工建設(shè)，表土資源未按規(guī)定剝離，沒有采取臨時(shí)防護(hù)措施，致使大量表土資源損失；開挖邊坡時(shí)未進(jìn)行防護(hù)，存在一定安全隱患；人為活動(dòng)改變了項(xiàng)目區(qū)及周邊的降雨徑流關(guān)系及排水系統(tǒng)，松散堆積體土壤容重較耕地、林地、荒草地分別增加18.3%、27.3%、28.2%，土壤總庫容較三者分別下降14.3%、9.1%、15.3%；建設(shè)產(chǎn)生的棄土棄渣未堆放在指定地點(diǎn)且無防護(hù)措施。

本案例的典型意義在于：①為類似房地產(chǎn)項(xiàng)目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估提供了重要參考。②生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)方案的措施體系與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案措施分類具有相對(duì)一致性。剝離的表土對(duì)于有效恢復(fù)土壤生境、快速恢復(fù)項(xiàng)目區(qū)植被覆蓋度至關(guān)重要，應(yīng)采取各種臨時(shí)性措施保護(hù)表土的土壤結(jié)構(gòu)及養(yǎng)分，并重視表土資源化利用。③在本案中，水行政主管部門與生態(tài)環(huán)境部門協(xié)同完成了人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告。該報(bào)告在法院審理案件時(shí)作為證據(jù)發(fā)揮了重要作用。

3.采礦項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估

礦山開采是對(duì)原地貌人為擾動(dòng)程度最為劇烈的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類型，主要表現(xiàn)為大型機(jī)械對(duì)原地土壤、母質(zhì)和巖層的剝離和開挖，對(duì)項(xiàng)目區(qū)及周邊地區(qū)的水循環(huán)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大影響，并會(huì)破壞原生植被的種類分布，降低植被蓋度。如果防護(hù)不當(dāng)，大量松散棄土棄渣和尾礦庫在暴雨條件下可能會(huì)引發(fā)人為滑坡或人為泥石流，帶來巨大安全隱患。2012 年12 月以來，重慶烏江支流大溪河旁的某采石礦區(qū)在石灰?guī)r露天開采過程中防護(hù)措施不當(dāng)，致大量棄土石渣滾落進(jìn)入大溪河。多個(gè)行政部門在2017 年、2018 年、2019年對(duì)該石材公司履行了監(jiān)管職責(zé)，但2020 年4 月，航拍發(fā)現(xiàn)該礦區(qū)的植被損毀超過15 hm2，礦區(qū)邊坡的棄渣壘積達(dá)2.6 萬m3，棄渣侵占大溪河河道超1.44 hm2，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。

此案例的典型意義為：①本案同一違法事實(shí)造成不同行業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境破壞，檢察機(jī)關(guān)督促負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各行政機(jī)關(guān)依法履職，最終使礦區(qū)的地質(zhì)環(huán)境得到恢復(fù)治理，被損毀的河道岸線得以整治。這為多監(jiān)管部門分類認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害情形和多行政機(jī)關(guān)協(xié)同有效履職提供了實(shí)踐參考。②在案件審理過程中，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持將“公共利益有效保護(hù)”作為撤回起訴的必要條件，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境應(yīng)得到有效保護(hù)的原則。由此可見，在人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估活動(dòng)中，水土保持生態(tài)服務(wù)功能評(píng)價(jià)是損害價(jià)值量化的重要依據(jù)之一，同時(shí)也可保證生態(tài)環(huán)境損害事件賠償?shù)囊?guī)范性和公正性。

四、結(jié) 語