安徽省生產(chǎn)建設項目水土保持部門協(xié)同監(jiān)管的思考與研究

王榮喜

（安徽省水利廳，230022，合肥）

水土保持是江河保護治理的根本措施，是生態(tài)文明建設的必然要求，本質(zhì)就是要通過調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為，來達到保護和合理利用水土資源、防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的目的，其根本要依靠強有力的監(jiān)管。建立協(xié)同監(jiān)管機制，防治人為水土流失，是貫徹落實黨的二十大精神和習近平生態(tài)文明思想，以及習近平總書記治水重要論述精神的迫切需要，也是落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強新時代水土保持工作的意見》的必然要求。要堅持用最嚴格制度、最嚴密法治保護水土資源、防治水土流失，健全部門協(xié)同、上下聯(lián)動、全社會參與的水土保持監(jiān)管體系，以高水平高效能的監(jiān)管促進水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

一、安徽省人為水土流失協(xié)同監(jiān)管主要經(jīng)驗成效

1.加強頂層設計，完善工作機制

安徽省第十一次黨代會明確提出，水土保持工作要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，建設農(nóng)村生態(tài)河道和生態(tài)清潔小流域，推進長江、淮河、江淮運河、新安江生態(tài)廊道和皖南、皖西生態(tài)屏障建設。省人民政府辦公廳2019年印發(fā)《安徽省水土保持目標責任考核辦法（試行）》，為常態(tài)化開展水土保持目標責任考核提供了制度保障。水土保持目標責任考核指標分值為1分或1.5分（根據(jù)省委、省政府關于全省區(qū)域發(fā)展整體戰(zhàn)略，結(jié)合各地基礎條件，將16個市分為4類進行考核），占政府綜合考核總分的0.67%～1%。2022年安徽省人大專題開展水土保持執(zhí)法調(diào)研，推動16個省轄市全面建立政府水土保持工作聯(lián)席會議制度，明確各部門水土保持工作職責，并逐步將聯(lián)席會議制度延伸到縣區(qū)，初步形成黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作體系。

2.健全法規(guī)體系，強化剛性約束

2018年修訂的《安徽省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》規(guī)定，“在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，禁止新建破壞植被、損壞地貌等可能造成水土流失的露天采礦生產(chǎn)建設項目”，從水土保持角度依法強化對礦產(chǎn)資源開發(fā)的剛性約束。2018 年、2020 年，安徽省經(jīng)濟和信息化廳、安徽省水利廳等8部門將相關禁止性規(guī)定先后納入聯(lián)合出臺的《安徽省鐵礦等十四個礦種采選行業(yè)準入標準》和《安徽省非煤礦山建設項目管理辦法》等文件，明確在各級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)范圍內(nèi)，不得新建露天采礦項目。2023 年，安徽省自然資源廳、安徽省水利廳等12個部門聯(lián)合出臺《安徽省綠色礦山管理辦法（試行）》，將落實水土保持“三同時”制度等有關要求納入其中。法規(guī)體系的完善，有效避免了礦產(chǎn)資源無序開發(fā)造成的水土流失，特別是對水土流失相對嚴重且危害較大的皖南、皖西山區(qū)水土資源保護起到重要作用。

3.強化部門聯(lián)動，嚴格依法行政

一是部門互通信息，實施源頭管控。安徽省各級水利部門主動對接發(fā)展改革、經(jīng)濟和信息化等部門，建立信息共享機制。2021年以來，省級共梳理35個疑似“未批先建”項目，核實后約談督促建設單位完成整改。安徽省“未批先建”項目數(shù)量呈逐年下降趨勢。同時，嚴把審批質(zhì)量關，2021—2022 年，安徽省省級審批生產(chǎn)建設項目水土保持方案173 個（不含承諾制管理40 個），其中準予許可156 個，不予許可17 個，不予許可比例達9.83%。

二是開展聯(lián)合檢查，督促問題整改。通過與行業(yè)主管部門聯(lián)合開展專項檢查，提升監(jiān)管效果。針對公路、風電、礦山等項目施工周期長、挖填土石方量大、地表擾動范圍廣、容易形成高陡邊坡等特點，2021 年以來安徽省水利廳分別與省交通運輸廳、省能源局、省經(jīng)濟和信息化廳聯(lián)合開展項目專項督查，對歷次聯(lián)合檢查發(fā)現(xiàn)的問題建立動態(tài)臺賬，實行閉環(huán)管理，水利部門和行業(yè)主管部門共同督促整改。同時，對遙感監(jiān)管和日常發(fā)現(xiàn)的存在水土保持違規(guī)情形的農(nóng)林開發(fā)等生產(chǎn)建設活動，及時移交行業(yè)主管部門處理并跟蹤整改成效。

三是嚴格責任追究，加大處罰力度。2021年以來省級累計對聯(lián)合專項檢查和日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題的124 個項目責任單位開展約談，對部分問題嚴重單位通報批評，對2個風電項目建設單位進行行政處罰，處罰結(jié)果抄送省能源局，建設單位被省能源局暫停1年核準新項目，7家參建單位被列入“重點關注名單”，相關責任人被追責處理，在全省風電行業(yè)形成較大震懾。亳州市、安慶市和有關縣區(qū)水利部門聯(lián)合檢察院對生產(chǎn)建設項目水土保持違法違規(guī)問題責任單位開展約談，強化了水土保持的社會影響；滁州等市充分利用水政監(jiān)察支隊力量加強水土保持執(zhí)法，提升了執(zhí)法效果。

二、安徽省人為水土流失防治與協(xié)同監(jiān)管面臨的形勢和要求

近年，經(jīng)過各方面不懈努力，安徽省水土保持工作取得顯著成效，水土流失面積和強度持續(xù)呈現(xiàn)“雙下降”態(tài)勢，為促進全省生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但水土流失防治成效還不穩(wěn)固，防治任務仍然繁重。安徽省處于長三角一體化、長江經(jīng)濟帶、中部崛起三大戰(zhàn)略疊加區(qū)，生產(chǎn)建設項目體量大，僅2022年，省級以上批復水土保持方案項目116個，市縣批復4430個。目前安徽省省部級審批在建項目300余個，管理服務對象涉及各行各業(yè)，人為水土流失現(xiàn)象仍然存在，生產(chǎn)建設單位水土保持法治意識和主體責任意識還有待進一步強化，水利部門特別是基層部門監(jiān)督執(zhí)法隊伍力量需要加強，信息化建設與業(yè)務工作還需進一步深度融合。做好人為水土流失防治與監(jiān)管，必須堅持用最嚴格制度、最嚴密法治保護水土資源、防治水土流失，圍繞實現(xiàn)《關于加強新時代水土保持工作的意見》確定的水土保持監(jiān)管主要目標，落實監(jiān)管責任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式，注重發(fā)揮水利部門作為主管部門的牽頭組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推動水土保持從相對獨立向系統(tǒng)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，以高水平高效能的監(jiān)管促進水土保持高質(zhì)量發(fā)展，為推動形成綠色生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提供有力支撐。

①加強組織領導。地方各級黨委和政府要切實擔負起水土保持責任，進一步加強組織建設、隊伍建設、制度建設，明確目標任務和具體舉措，推進解決重點難點問題，確保黨中央、國務院決策部署落到實處。

②強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各相關部門按照職責分工做好相關工作，加強政策支持協(xié)同，推動重點任務落實。地方各級政府要建立健全協(xié)調(diào)機制，研究解決主要問題，抓好督促落實。

③強化宣傳教育。采取多種形式廣泛開展水土保持宣傳教育，普及水土保持法律法規(guī)和相關制度。將水土保持納入國民教育體系和黨政領導干部培訓體系，強化以案釋法、以案示警，引導全社會強化水土保持意識。

三、新時代安徽省人為水土流失防治與協(xié)同監(jiān)管對策措施

1.持續(xù)完善水土保持協(xié)同監(jiān)管體制機制

出臺《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關于貫徹加強新時代水土保持工作的實施意見》，指導全省水土保持工作。積極推動省人民政府建立水土保持工作協(xié)調(diào)機制；推動開展市級人大“一法一辦法”執(zhí)法檢查，解決水土保持工作中的重點、難點問題，并推深做實市級水土保持工作聯(lián)席會議制度，細化明確各部門職責，建立運轉(zhuǎn)高效的部門協(xié)同監(jiān)管工作機制；全面推進縣級政府水土保持工作聯(lián)席會議制度的建立。發(fā)揮好水土保持目標責任考核“指揮棒”作用，壓實地方責任，確保各項工作落到實處。根據(jù)《關于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》，推進“水土保持+檢察”公益訴訟，探索會商研判、線索移送、調(diào)查取證、案情通報等協(xié)作機制，推動形成行政和檢察保護合力，共同打擊水土保持違法行為。加強與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門對接，探索制定農(nóng)林開發(fā)等生產(chǎn)建設活動水土流失防治標準。

2.加強生產(chǎn)建設項目全過程全鏈條協(xié)同監(jiān)管

①加強源頭管控。嚴格執(zhí)行《生產(chǎn)建設項目水土保持方案管理辦法》，制定省級實施細則，持續(xù)推進水土保持審批服務標準化、規(guī)范化、便利化。圍繞保障國家和省重大戰(zhàn)略實施目標，加強與交通、能源等部門對接，建立重大基礎設施建設項目清單，做好水土保持項目要素保障工作，提前介入、主動服務。加強上下聯(lián)動，省級繼續(xù)開展對市縣兩級審批的水土保持方案質(zhì)量抽查，市級開展對縣級抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改，對不符合許可條件的依法撤銷行政許可。

②強化事中事后監(jiān)管。開展在建項目全覆蓋跟蹤檢查和重點項目驗收核查，總結(jié)與交通、能源、經(jīng)信等部門聯(lián)合檢查經(jīng)驗，協(xié)調(diào)鐵路、電力等行業(yè)主管部門開展水土保持聯(lián)合專項檢查，推動落實《水利部辦公廳國鐵集團辦公廳關于加強鐵路建設項目水土保持工作的通知》等，推行基于企業(yè)自主監(jiān)控的遠程視頻監(jiān)管等方式。對檢查發(fā)現(xiàn)的問題建立動態(tài)臺賬，聯(lián)合督促整改，直至清零銷號，強化企業(yè)水土流失防治責任落實。

③嚴格責任追究。以水土保持技術服務單位為重點，開展水土保持信用監(jiān)管，準確認定、及時報送列入水土保持“重點關注名單”“黑名單”的市場主體，加強與信用信息管理部門對接，強化“兩單”運用，對水土保持違法失信行為實行聯(lián)合懲戒，讓違法主體“一處違法、處處受限”。加強責任追究，推動水行政執(zhí)法與刑事司法銜接，加強跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法，依法依規(guī)嚴格查處違法違規(guī)行為。

3.扎實推進信息化協(xié)同監(jiān)管技術平臺建設

①依托一體化政務服務平臺，實行信息互通的并聯(lián)審批。在項目前期立項、水土保持方案審批、施工許可、竣工驗收等工作環(huán)節(jié)，將多個審批事項從“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，通過線上程序流轉(zhuǎn)，水行政主管部門在審批水土保持方案時同步獲取項目其他事項審批和開工建設信息，提高監(jiān)管效率。

②持續(xù)強化無人機航攝、移動終端、衛(wèi)星遙感等先進技術手段在生產(chǎn)建設項目檢查中的應用，切實做好水土保持監(jiān)管數(shù)據(jù)錄入與共享，及時錄入生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批、日常監(jiān)督檢查、遙感監(jiān)管及驗收報備、核查等數(shù)據(jù)，建立信息準確、覆蓋范圍廣的水土保持基礎數(shù)據(jù)庫，做到及時更新、共享共用。