鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理的思考與建議

吳濃娣

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想引領下，水利等有關部門積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，我國水土保持工作取得顯著成效，水土流失面積和強度持續(xù)呈現(xiàn)“雙下降”態(tài)勢，為促進生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但同時也要看到，我國水土流失防治成效還不穩(wěn)固，防治任務仍然繁重，特別是水土流失治理多元化投融資格局尚未全面建立，全社會參與水土流失治理的能動性尚未充分發(fā)揮。2022年12月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要“支持和引導社會資本和治理區(qū)群眾參與工程建設”“綜合運用產(chǎn)權激勵、金融扶持等政策，支持引導社會資本和符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展水土流失治理”，對鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理提出了新的更高要求。

一、充分認識社會資本參與水土流失治理的重大意義

多年來，水利部門牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持不懈推進水土流失綜合治理，走出了一條具有中國特色的水土流失綜合防治之路。進入新時代，踏上新征程，落實黨的二十大精神和《意見》要求，要加快水土流失治理體制機制創(chuàng)新，建立長效投融資機制，支持和引導社會資本積極參與水土流失治理，以期破解資金籌措難、投入缺口大、社會參與度低等難題，著力提升水土流失治理能力和水平。

1.鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理是落實黨中央、國務院決策部署的必然要求

2014 年3 月，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第五次會議上指出，保障水安全，無論是系統(tǒng)修復生態(tài)、擴大生態(tài)空間，還是節(jié)約用水、治理水污染等，都要充分發(fā)揮市場和政府的作用。2022 年10 月，黨的二十大強調要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。2022年12月《意見》印發(fā)，進一步強調要“堅持政府和市場兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深化水土保持體制機制創(chuàng)新，加強改革舉措系統(tǒng)集成、精準施策，進一步增強發(fā)展動力和活力。”鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理，是堅持政府作用和市場機制兩只手協(xié)同發(fā)力、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的生動實踐。

2.鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理是推動構建多元化投融資格局的重要路徑

水土流失治理是一項長期任務，投資需求大，歷年來多以中央和地方財政投入為主，與其他基礎設施領域相比，社會資本參與相對不足。進入新時代新征程，落實推進生態(tài)文明建設決策部署和《意見》總體要求，水土保持投資需求將依然強勁，同時財政投資的缺口較大，特別是在水利其他各項基礎設施同步推進的前提下，水土保持或將面臨更大的資金缺口。支持、鼓勵和引導各類非政府投資主體參與水土流失治理，是擴大水土保持投資來源渠道和規(guī)模、完善水土保持投入穩(wěn)定增長機制、加快推進水土流失治理的重要途徑，有利于加快形成有為政府和有效市場有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調、相互促進的新格局。

3.鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理是促進人與自然和諧共生的現(xiàn)實需要

習近平總書記指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。”守護這個生命共同體，事關人民對美好生活的向往，事關中華民族永續(xù)發(fā)展，需要全社會牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和修復。水土保持既能守護綠水青山，也能創(chuàng)造金山銀山。鼓勵和引導社會資本參與水土流失治理，不僅僅是簡單地拓展投融資渠道，更是要讓人與自然和諧共生的理念深入人心、大得人心，讓更多的人自覺參與到守護人與自然生命共同體的行動中來，共同推動美麗中國建設，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化。

二、建立健全社會資本參與水土流失治理的實施機制

鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理，就要明確有關實施機制，為社會資本營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境。

1.建立社會資本參與項目

堅持問題導向、目標導向和結果導向，依據(jù)水土保持相關規(guī)劃，按照項目管理和實施權限，有序確定水土流失治理任務和重點項目，建立社會資本參與水土流失治理項目庫，按年度及時向社會公布。項目庫實施動態(tài)管理，每年度及時更新完善，同時要及時跟進項目進展情況，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

2.明確社會資本參與模式

目前社會資本投資水土流失治理主要有自主投資、與政府合作和公益參與三種模式。自主投資模式是社會資本單獨或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式出資開展水土流失治理工作。與政府合作模式是社會資本可按照市場化原則設立基金，投資水土流失治理項目，地方有關部門可通過投資補助、產(chǎn)權激勵、財稅優(yōu)惠等方式支持社會資本獲得合理回報。公益參與模式是鼓勵公益組織、個人等與政府有關部門合作，參與水土流失治理，共同建設生態(tài)文明。社會資本可立足實際選擇相應的參與模式，政府則需要加強引導并提供必要的服務。

3.明確實施主體，落實主體責任

政府應按照公開、公平、公正的原則擇優(yōu)選擇投資方，確定社會資本投資經(jīng)營主體。一方面，要發(fā)揮財政資金的引導帶動作用，特別是在政府合作模式和公益參與模式中，應按照水土保持項目公益性和經(jīng)營性功能及效益進行分攤，明晰雙方的責權利邊界。另一方面，要發(fā)揮市場機制作用，賦予社會資本自主經(jīng)營權，在不影響公共利益和安全的前提下，由社會資本自主決定經(jīng)營性功能的運營管理模式。

4.健全風險防范和退出機制

政府和社會資本投資主體要對水土流失治理項目開展過程中可能產(chǎn)生的政策風險、財政風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險和法律風險等進行論證，完善合同設計，建立健全糾紛解決和風險防范機制。明確社會資本不再參與水土流失治理的退出條件、退出渠道等情況，發(fā)揮信用評級作用，構建合理退出機制，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道，實現(xiàn)社會資本進得去、退得出、有收益。

5.加強實施監(jiān)管和治理效果監(jiān)測評估

政府要依法加強對水土流失治理及相關活動的監(jiān)管。根據(jù)水土流失治理項目建設特點，可考慮組建治理效果監(jiān)測評估工作組，采用定位監(jiān)測、調查監(jiān)測等評估方法，對治理措施的數(shù)量和質量、治理工程的穩(wěn)定性和完好程度等有關內容進行監(jiān)測評估，開展社會資本參與水土流失治理項目后評價和績效評價，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高公共服務質量和水平。

三、著力加大社會資本參與水土流失治理的政策支持力度

鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理，既要引導社會資本有情懷講責任，也要尊重社會資本作為市場主體的盈利訴求，用看得見的發(fā)展前景、可行的商業(yè)模式、長期穩(wěn)定的合理回報來吸引社會資本深度參與?！兑庖姟访鞔_提出“綜合運用產(chǎn)權激勵、金融扶持等政策，支持引導社會資本參與水土流失治理”。落實《意見》要求，必須結合水土流失治理的特點與難點，在吸收地方實踐探索經(jīng)驗和行業(yè)有關做法的基礎上，研究出臺切實可行的支持政策。

1.建立產(chǎn)權激勵政策，明確觸發(fā)條件、產(chǎn)權使用份額、收益分配等內容

近年一些地方探索了富有特色的水土流失綜合治理模式，具備良好的產(chǎn)權激勵實踐基礎。例如，重慶市潼南區(qū)在坡耕地水土流失綜合治理工程股權化改革試點中，立足區(qū)域柑橘、花椒、芍藥等特色農(nóng)產(chǎn)品種植優(yōu)勢，吸引企業(yè)、農(nóng)戶參與坡改梯工程建設、管網(wǎng)布設等，僅天印村項目區(qū)高樓片區(qū)就自主完成了坡改梯治理28 hm2，栽植枳殼、花椒等經(jīng)果林3.8萬株，實現(xiàn)項目區(qū)人均增收3000元以上，有效解決了項目建設投入不足、后期管護責任不明晰等實際問題。因此，針對集中連片開展水土流失治理達到一定規(guī)模和生態(tài)修復預期目標的相關實施主體，可以研究探討允許其依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權，從事相關產(chǎn)業(yè)開發(fā)。同時，進一步明確產(chǎn)權激勵的觸發(fā)條件、產(chǎn)權使用份額、收益分配等，為社會資本參與水土流失治理、依法依規(guī)開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)提供政策依據(jù)。

2.明晰水土保持項目同耕地占補平衡的相關聯(lián)系，明確占補平衡的有關程序、資金管理等內容

從城鎮(zhèn)化用地需求持續(xù)增長、淤地壩安全運用、水土流失治理等現(xiàn)實需求來考慮，已有地區(qū)在淤地壩造地及坡改梯新增糧食產(chǎn)能納入占補平衡方面開展了試點探索，形成了一些典型做法和實踐經(jīng)驗。例如，甘肅省探索推進淤地壩“四變”改革，研究提出“壩變田”思路，通過增設排水、地埂等措施，提升淤地壩淤積造地效益，明確變“田”后的土地屬性，推動將新增土地納入地方政府占補平衡指標，用于土地置換，反哺淤地壩建設和管護。基于此，針對淤地壩淤積和侵蝕溝、崩崗、石漠化治理等形成的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，可進一步深入研究將其納入耕地占補平衡的路徑，以期拓寬水土流失治理資金渠道，促進水土流失防治，推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

3.將水土保持碳匯納入碳匯交易，形成長效穩(wěn)定的良性循環(huán)機制

目前，其他行業(yè)已形成將相關項目產(chǎn)生的碳匯納入全國碳排放權交易市場、利用收益持續(xù)維護運營項目的模式，且已經(jīng)落地并取得不錯的經(jīng)濟和社會效益。例如，北京市企業(yè)家環(huán)保基金會于2021年6月購買了“湛江紅樹林造林項目”首筆核證的5880 t二氧化碳減排量，用于抵消該基金會開展活動時產(chǎn)生的碳排放，該項目收益將被用于紅樹林修復管護和科普宣教等，以持續(xù)維護紅樹林生態(tài)修復效果。參考其他行業(yè)主要做法，可研究建立將水土保持碳匯納入溫室氣體自愿減排交易機制，利用其收益開展水土保持工作，逐步形成長效穩(wěn)定的良性循環(huán)機制。

4.開展品牌激勵，探索參與門檻、榮譽等級、榮譽稱號等激勵方式

從其他行業(yè)來看，個別地方已探索形成相關制度要求。例如，2023年2月安徽省人民政府辦公廳印發(fā)的《支持社會資本參與林業(yè)發(fā)展若干措施》明確提出，“支持林業(yè)企業(yè)申報各級政府質量獎、‘皖美’系列品牌和‘三品一標’（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標志）等”“支持申報國家森林生態(tài)標志產(chǎn)品，建設森林生態(tài)標志產(chǎn)品生產(chǎn)基地”“對捐資造林500畝以上企業(yè)授予綠地、林木冠名權”。借鑒這些經(jīng)驗做法，可積極探索支持企業(yè)依托有關項目申報水土保持領域國家示范稱號或者依法依規(guī)獲得項目冠名權，充分調動社會資本參與的積極性。

5.爭取財稅優(yōu)惠和金融支持，積極開發(fā)金融產(chǎn)品

水土流失治理項目具有公益性強、投資大等特點，這類項目主要靠中央財政支持，對企業(yè)參與的財稅優(yōu)惠政策扶持力度還不夠，今后應進一步吃透有關政策，增強對接政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)性金融機構的主動性，更加積極地爭取貸款期限、利率和金融服務等方面的優(yōu)惠政策。另一方面，關于水土流失治理方面的綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等尚未成型，需進一步加強探索和研究?？砂l(fā)揮政府投入的帶動作用，引入社會資本參與水土流失治理，符合條件的可按規(guī)定享受相應稅收優(yōu)惠政策；同時優(yōu)化信貸評審方式，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。

四、切實加強社會資本參與水土流失治理的機制保障

鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理，不意味著減輕政府責任，而是要求政府部門更好發(fā)揮其應承擔的職能作用，努力將政府的政策意圖與社會資本的管理效率有機結合起來，真正實現(xiàn)“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的共贏。

1.加強組織領導

各地區(qū)應強化工作統(tǒng)籌，依據(jù)水土保持相關規(guī)劃，組織做好可參與項目的遴選和公布等工作，同時積極聽取各方訴求，保障社會資本合法權益，增強社會資本長期投資的信心。

2.強化部門協(xié)同

鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理不僅僅是水土保持行業(yè)的問題，也涉及農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設等各行各業(yè)的發(fā)展，需要發(fā)改、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等各有關部門通力協(xié)作，形成協(xié)同推進的工作合力。

3.做好監(jiān)管服務

有針對性地制定投資促進機制、監(jiān)督制約機制等，著力提升政府監(jiān)管服務能力，實現(xiàn)監(jiān)管目標。堅持全面開放項目市場、探索創(chuàng)新投資模式、嚴格規(guī)范參與程序，立足地方實際，不斷健全工作機制、優(yōu)化工作流程，促進全周期依法監(jiān)管。

4.廣泛宣傳引導

應加強法律法規(guī)政策宣傳，開展水土保持品牌建設，綜合運用多種形式和載體，策劃推出專題專欄，保持宣傳熱度和力度，提升傳播力和影響力，使社會資本有信心謀長遠，促進全社會關心支持水土保持事業(yè)。

五、結 語