建立水土保持信用評價制度提升人為水土流失監(jiān)管效能

陳茂山

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

信用制度是有效規(guī)范市場秩序、降低交易成本、增進社會合作、提高資源配置效率、防范經濟風險的重要舉措，開展信用評價可為政府部門提升監(jiān)管風險識別、預判和處置能力提供基礎支撐。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求全面實施水土保持信用評價，對水土保持領域信用評價提出了新的更高要求。

一、深刻認識水土保持信用評價的重要意義

建立水土保持信用評價制度是落實黨中央、國務院關于加強社會信用體系建設決策部署的重大舉措，有利于進一步發(fā)揮信用評價在創(chuàng)新水土保持領域監(jiān)管機制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎性作用。

1.建立水土保持信用評價制度是貫徹落實黨中央、國務院關于完善社會信用體系建設決策部署的重要要求

2019 年7 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》，指出要進一步發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎性作用。2022年3 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進社會信用體系建設高質量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》，要求完善生態(tài)環(huán)保信用制度，全面實施環(huán)保、水土保持等領域信用評價，強化信用評價結果共享運用。2022 年12 月，國家發(fā)展改革委聯合中國人民銀行印發(fā)《全國公共信用信息基礎目錄（2022 年版）》，將水土保持領域信用評價結果納入公共信用信息。2022 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《意見》要求全面實施水土保持信用評價。建立水土保持信用評價制度，是黨中央、國務院的重大決策部署，必須認真學習領會，結合實際切實抓好貫徹落實。

2.建立水土保持信用評價制度是創(chuàng)新和完善水土流失監(jiān)管方式的重要要求

《意見》提出，要創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式，建立以遙感監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補充、信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制，全面實施水土保持信用評價。近年水利行業(yè)先后印發(fā)《關于加快水利建設市場信用體系建設的實施意見》《水利建設市場主體信用評價管理辦法》《水利部辦公廳關于實施生產建設項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》等政策文件。但目前，水土保持領域信用評價制度建設還存在重懲戒少激勵、頂層信用評價制度缺失等問題。為此，在水土保持信用監(jiān)管的基礎上，開展全國水土保持信用評價，對提升水土保持監(jiān)督管理效能、促進水土保持高質量發(fā)展具有重要意義。

3.建立水土保持信用評價制度是進一步完善水土保持領域市場機制的重要基石

《意見》提出，要堅持政府和市場兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。市場經濟本質上是信用經濟，市場經濟越發(fā)展，越要求誠實守信。作為水土保持領域市場的細胞和主體，生產建設項目水土保持市場主體的信用狀況直接關系著整個水土保持市場經濟的發(fā)展。建立水土保持信用評價制度，營造良好的市場信用環(huán)境，是完善水土保持領域市場機制、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、規(guī)范水土保持領域市場秩序、降低交易成本、激發(fā)水土保持市場活力和創(chuàng)新動力的前提，對于形成健康發(fā)展的水土保持領域市場具有重要意義。

二、加快明確水土保持信用評價的關鍵環(huán)節(jié)

水土保持信用評價是水行政主管部門根據企事業(yè)單位水土保持信用信息，按照規(guī)定的指標、方法和程序，對其水土保持行為進行信用評價，確定信用等級，并向社會公開，供公眾監(jiān)督和有關部門、機構及組織應用的水土保持監(jiān)督管理手段，主要包括評價主客體明確、評價標準制定、評價程序設計等關鍵環(huán)節(jié)。

1.明確水土保持信用評價主體

水土保持信用評價工作的開展首先需要明確誰來開展評價，通過對環(huán)保等其他行業(yè)的實踐梳理和經驗分析，信用評價（管理）主體主要分為兩種：一是以部委或者省級行業(yè)主管部門作為唯一主體開展統(tǒng)一評價，如原國家環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委等部委聯合印發(fā)的《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》規(guī)定信用評價主體為省級環(huán)保部門；交通運輸部印發(fā)的《公路建設市場信用信息管理辦法（試行）》規(guī)定信息管理主體為交通運輸部、省級交通運輸部門；住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《建筑市場信用管理暫行辦法》規(guī)定信用管理主體為省級住房和城鄉(xiāng)建設部門；浙江、甘肅等省份規(guī)定水利建設市場信用評價主體為省級水行政主管部門。以部委或省級行業(yè)主管部門作為信用評價主體，優(yōu)點是評價標準統(tǒng)一、權威性高，缺點是信用信息收集難度較大、評價工作量大。二是以地方各級行業(yè)主管部門進行分級信用評價和信用信息管理，如湖南、河北、山西、內蒙古等省份的水利建設市場主體信用評價和信用信息管理主體為地方各級水行政主管部門。該模式的優(yōu)點是信用信息易獲取、工作量較小，缺點是標準難以統(tǒng)一、權威性不足。綜合分析上述模式優(yōu)缺點，考慮水土保持信用評價尚處于準備階段，建議水土保持信用評價由水利部或者省級水行政主管部門統(tǒng)一開展。

2.明確水土保持信用評價客體

水土保持信用評價是由水行政主管部門主動開展的推進人為水土流失監(jiān)管的一種方式。因此，劃定水土保持信用評價的范圍對于準確開展人為水土流失監(jiān)管尤為重要。根據《關于實施生產建設項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》規(guī)定，將生產建設項目水土保持市場主體確定為生產建設單位、水土保持方案編制單位、方案技術評審單位、驗收報告編制單位、監(jiān)測單位、監(jiān)理單位、設計單位、施工單位等?？紤]水土保持信用評價制度的功能和目的，建議將前述企事業(yè)單位都納入評價對象范圍，以充分發(fā)揮該制度的信用監(jiān)管作用，促進社會治理。

3.建立水土保持信用評價標準

科學的信用評價標準是開展水土保持信用評價的前提。信用評價標準一般依靠參評單位的信用信息建立指標，并確定評分方法，以此形成評價標準，計算信用得分?？紤]水土保持信用信息獲取的難度，同時為加強水土保持信用評價的統(tǒng)一性和權威性，建議參評單位的信用信息以各級水行政主管部門在履行水土保持監(jiān)管過程中掌握的行政許可、監(jiān)督檢查、驗收核查、行政處罰等信息為依據。在此基礎上，水利部等研究制定全國水土保持信用評價標準。各省級水行政主管部門可會同當地社會信用體系建設牽頭部門根據各地特點和工作要求，在全國水土保持信用評價標準的基礎上制定更為具體的省級評價標準。已經開展水土保持信用評價的地方，應當做好與全國水土保持信用評價標準的銜接。

4.規(guī)范水土保持信用評價程序

規(guī)范的信用評價程序是保證水土保持信用評價機制良好運轉的基礎。信用評價程序一般包括評價時間、評價周期、結果公示、異議申訴與受理和信用修復等。一是明確信用評價的時間和周期，在水土保持信用評價制度建立初期，評價周期可設置為1 年，水利部或者各省根據實施細則，確定日期開展水土保持信用評價工作。二是探索建立評價結果動態(tài)調整機制，鼓勵各級水行政主管部門及時更新企事業(yè)單位的信用信息，并依據更新的信用信息動態(tài)調整評價結果，調整周期為至少每年一次，條件允許的地區(qū)可開展評價結果實時更新。三是建立水土保持評價結果公示和異議申訴機制，評價主體應通過官方網站、公眾號等渠道進行結果公示，同時通過電話等形式將評價結果告知參評單位，參評單位若對評價結果有異議，可在一定期限內提供相關材料并向評價主體申請復核。四是建立信用修復機制，國務院和國家發(fā)展改革委都曾發(fā)文強調探索建立信用修復機制，信用修復是有前提、有程序、有限度的失信整改，按照“誰評價、誰修復”的原則，評價主體應在失信主體徹底糾正失信行為并履行和承擔相應法律責任后按照程序開展信用修復，通過開展信用修復既普及政策法規(guī)和誠信知識，又激勵有輕微失信的市場主體改過自新、誠信經營，這對于提高全社會的誠信水平有非常重要的意義。

三、切實加強水土保持信用評價的結果運用

水土保持信用評價的目的是創(chuàng)新和完善人為水土流失監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能，這就要求在完善信用評價程序的基礎上，加強水土保持信用評價結果運用，以信用促監(jiān)管。

1.科學劃分評價結果等級

水土保持信用評價結果等級的劃分是進行人為水土流失分級分類監(jiān)管和激勵懲戒的基礎。監(jiān)管機構需要根據充足的市場信用信息來設定信用評價結果等級，進而合理劃分合規(guī)風險，分配資源。一是建立水土保持信用評價計分制，評價主體依據水土保持信用評價標準對參評單位計算得出信用評價得分。二是建立水土保持信用評價結果等級制，依據得分結果劃分相應信用等級，劃分等級可相對細致，從高到低設置4~6 個級別，加強評價客體之間的區(qū)分度，得分結果有一定差距的評價客體，應當歸屬不同的信用級別。三是評價結果要能充分反映出評價客體的企業(yè)素質、信用情況、償債能力、經營狀況、盈利能力等，對于不遵守相關法律法規(guī)等的評價客體要從嚴從重扣分，危害嚴重或影響惡劣的可探索使用“一票否決”制，直接評定為“水土保持信用不良單位”。

2.實行分級分類監(jiān)管

分級分類監(jiān)管是信用監(jiān)管最突出的特點，根據不同企業(yè)的不同信用狀況實施差別化監(jiān)管措施，有利于提升監(jiān)管的精準性和有效性，合理分配監(jiān)管資源，提升監(jiān)管效率?！秶鴦赵宏P于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》提出“推進信用分級分類監(jiān)管，依照企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施”。為此，各級水行政主管部門可依據信用評價結果等級，在“雙隨機、一公開”監(jiān)管中實施分級分類監(jiān)管。對于水土保持信用評價等級較高的參評單位，可采用較為寬松的監(jiān)管方式，降低檢查比例和頻次；反之，對于水土保持信用評價等級較低的參評單位，可采用較為嚴格的監(jiān)管方式，列入重點信用監(jiān)管范圍,加大日常監(jiān)管力度，提高抽查比例和頻次等。分級分類監(jiān)管一方面降低了守信單位的受監(jiān)管成本，另一方面提高了失信單位的失信代價。從企業(yè)的角度看，企業(yè)依法依規(guī)改善自己的信用狀況，既帶來了信譽的提升，同時又降低自己的監(jiān)管成本。從管理部門的角度看，建立分級分類監(jiān)管機制，從源頭篩選出不同信用級別的單位，有利于降低監(jiān)管行政成本、提升監(jiān)管效能。

3.完善激勵懲戒機制

守信激勵和失信懲戒機制是社會信用體系運行的核心機制。通過建立激勵懲戒機制，正面利用激勵措施鼓勵參評單位守法誠信，反面利用懲戒措施鞭策參評單位遠離失信，做到讓守信者一路綠燈、失信者處處受限，促進市場主體優(yōu)勝劣汰，從而形成引導社會成員誠實守信的正確導向。在實踐中，激勵懲戒措施應當與水土保持信用評價等級、水土保持信用信息所記載的企事業(yè)單位行為的性質、情節(jié)和社會影響程度相適應。一是健全褒揚和激勵誠信行為機制，根據實際情況實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務，在實施財政性資金項目安排、招商引資配套優(yōu)惠政策等各類政府優(yōu)惠政策中優(yōu)先考慮誠信市場主體，引導金融機構和商業(yè)銷售機構等市場服務機構參考使用市場主體信用評價結果對誠信市場主體給予優(yōu)惠和便利，及時在政府網站等渠道推介宣傳誠信市場主體。二是健全約束和懲戒失信行為機制，加強公開，重點是依法依規(guī)加強對水土保持領域失信主體的行政性約束和懲戒，從嚴審核水土保持行政許可審批項目，嚴格限制申請財政性資金項目等；加強對失信主體的市場性約束和懲戒，及時公開披露失信主體失信信息，并通過統(tǒng)一社會信用代碼等方式進行標識，以便于市場辨別失信主體和行為，防范因此帶來信用風險；加強對失信主體的行業(yè)性約束和懲戒，依法依規(guī)實施行業(yè)進入。三是構建激勵懲戒聯動機制，對于典型誠信主體和嚴重失信主體，通過信息共享推動跨部門、跨區(qū)域依法依規(guī)對其采取相應的聯合激勵和懲戒措施。

4.建立信用評價結果共享運用機制

水土保持信用評價結果共享運用是連接區(qū)域間、行業(yè)間信用信息互通，構建社會信用體系的重要一環(huán)。強化信用評價結果共享運用，能夠對企事業(yè)單位的信用信息進行有效整合，實現政府部門數據共享，全方面了解企事業(yè)單位的信用狀況，增強管理的科學性和效率，降低制度性交易成本。一是要廣泛公開水土保持信用信息和評價結果，依托各級水行政主管部門官方網站和公眾號等渠道及時公布水土保持信用評價客體的信用信息以及信用評價結果。二是加快水土保持部門系統(tǒng)內部信用信息互聯互通，研究建立水土保持信用評價支撐平臺，各評價主體要及時將參評單位信用信息上傳至水土保持信用評價支撐平臺，通過平臺實現全國、流域和區(qū)域水土保持部門之間的水土保持信用信息互聯互通、開放共享。三是推進水土保持信用信息同其他部門聯合共享，建議其他相關領域應用水土保持信用評價結果。

四、結 語