水土保持空間管控制度研究

朱黨生，王治國，王永勝,2，李小芳,2，張 超

（1.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京；2.江河水利水電咨詢中心有限公司，100120，北京）

一、水土保持空間管控制度背景

2015年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求“構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”。2017年，國家啟動省級空間規(guī)劃試點，探索建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和國土空間用途管制制度。2019年5月發(fā)布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確指出：到2025年，形成以國土空間規(guī)劃為基礎，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。黨的十九屆五中全會提出要構建國土空間開發(fā)保護新格局，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2022年中共中央、國務院印發(fā)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，明確國土空間管控就是以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強新時代水土保持工作的意見》提出“按照國土空間規(guī)劃和用途管控要求，建立水土保持空間管控制度，落實差別化保護治理措施”。貫徹落實國土空間規(guī)劃和用途管制要求，強化水土保持監(jiān)督管理和推進水土保持生態(tài)建設，亟須開展水土保持空間管控研究。

二、水土保持空間管控的意義

1.對落實國土空間用途管控具有重要意義

水土保持空間管控是國土空間管控的重要內(nèi)容，加快推進水土保持空間管控工作，有利于構建水土保持開發(fā)保護格局，推動建立“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系。水土保持工作要貫徹落實中共中央、國務院關于國土空間用途管制的決策部署，落實細化相關要求，建立水土保持空間管控制度。

2.對全面提升水土保持功能具有重要意義

水土保持是江河保護治理的根本措施，是生態(tài)文明建設的要求?！蛾P于加強新時代水土保持工作的意見》中將“全面提升水土保持功能”作為指導思想的重要內(nèi)容，將“生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能顯著增強”作為2035年主要目標，將“提升生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能”作為重要舉措并提出重點要求。落實這些目標及要求，要全面強化預防保護，從源頭上控制水土流失，實施小流域綜合治理、淤地壩建設等水土保持工程，明確各類措施實施區(qū)域與“三區(qū)三線”空間的關系，為水土保持功能提升留出空間。通過建立水土保持空間管控制度，可以落實不同區(qū)域差別化保護治理措施，有針對性地提升水土保持功能。

3.對解決當前水土保持關鍵問題具有重要意義

隨著國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，交通、能源、城市建設等基礎設施建設規(guī)模將保持在較高水平，人為水土流失防治的任務越來越重。然而，與新階段國土空間規(guī)劃和用途管控的要求相比，水土保持工作還存在一些差距。例如，水土保持空間范圍尚未劃定，國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)雖明確了涉及的縣域，但尚未落地；省級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃分情況不一，大多未落地；水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)域的劃定工作尚未開展。同時，這些區(qū)域與生態(tài)保護紅線中明確的水土保持生態(tài)功能重要區(qū)域和水土流失敏感脆弱區(qū)域的關系還不明晰，差別化保護治理管理要求尚不明確。為此，亟須開展水土保持空間管控制度研究和建立工作。

三、水土保持空間管控的內(nèi)涵和原則

1.水土保持空間管控的內(nèi)涵

一是實施水土保持空間管控要符合國土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”有關要求，水土保持空間管控是在國土空間規(guī)劃基礎上開展的水土保持工作相關管控，要遵循國土空間規(guī)劃的基礎性作用及約束指導作用。二是實施水土保持空間管控要貫徹落實水土保持法律法規(guī)的具體要求，要符合全國水土保持區(qū)劃三級區(qū)水土保持功能導向，滿足全國水土保持規(guī)劃確定的國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)管理需求。三是水土保持空間管控的目標是保護與合理利用水土資源，提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。四是水土保持空間管控的技術內(nèi)容，在時間維度上，既要立足現(xiàn)狀實際又要適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求；在空間維度上，既要兼顧全域水土保持功能的維護與提升，又要突出水土保持重點空間的分類分區(qū)管控；在業(yè)務維度上，要在強化人為水土流失全面管控、突出重點區(qū)域預防保護和綜合治理的基礎上，構建水土保持全業(yè)務的綜合管控體系。

2.水土保持空間管控的原則

（1）堅持系統(tǒng)觀念，注重提質(zhì)增效

堅持系統(tǒng)觀念，把全國水土保持工作作為一個有機整體，統(tǒng)籌全域與重點、近期與遠期、預防保護與綜合治理，注重水土保持空間管控的系統(tǒng)性與整體性。水土保持空間管控要注重水土保持質(zhì)量和效益提升，要以提高水土保持管理能力和水平、提升區(qū)域水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力、促進人與自然和諧共生為目標。

（2）堅持因地施策，體現(xiàn)區(qū)類差異

牢固樹立“尊重自然、順應自然”的理念，水土保持空間管控制度的制定既要充分考慮不同區(qū)域自然稟賦及其水土保持需求，又要突出不同水土保持空間類型管控制度和政策的差異性，要因地施策、分區(qū)分類施策，落實差別化保護治理和管理措施。

（3）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出重點管控

立足全局，以國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”為基礎，與相關部門、重大戰(zhàn)略相關規(guī)劃相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌國家和地方，在協(xié)同推進全面管控基礎上，突出重點區(qū)域、重要水土保持空間、重點水土保持業(yè)務的管控。

（4）堅持依法依規(guī)，強化考核評估

水土保持空間的分類與劃定、空間管控制度體系的建立、保護治理和管理措施制定等均應符合水土保持相關法律法規(guī)要求。將水土保持空間管控制度建立及實施情況納入水土保持目標責任考核，定期開展監(jiān)測評估。

四、水土保持空間管控體系構建

1.以提升水土保持功能為導向的全面管控

《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》明確了全國水土保持區(qū)劃及三級區(qū)水土保持功能，其中各三級區(qū)的水土保持基礎功能包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、蓄水保水、防風固沙、生態(tài)維護、農(nóng)田防護、水質(zhì)維護、防災減災、攔沙減沙、人居環(huán)境維護。水土保持空間管控體系構建，在全域管控層面要依據(jù)全國水土保持區(qū)劃三級區(qū)確定的水土保持基礎功能，以國土空間規(guī)劃為基礎，銜接耕地保護、生態(tài)保護修復、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求等。農(nóng)業(yè)空間以提升土壤保持、蓄水保水、農(nóng)田防護、防災減災等功能為導向；生態(tài)空間以提升水源涵養(yǎng)、生態(tài)維護、水質(zhì)維護、攔沙減沙、防風固沙等功能為導向；城鎮(zhèn)空間以提升人居環(huán)境維護、防災減災等功能為導向，推進人為水土流失全面管控，落實預防保護與綜合治理措施。

2.以落實法律要求為導向的水土保持重點區(qū)域管控

水土保持法明確了水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)，崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)等區(qū)域的限制或禁止要求；長江保護法、黃河保護法規(guī)定了水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)域的禁止性條款；《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》提出了國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)涉及縣域，以上均為建立水土保持重點區(qū)域空間管控奠定了基礎。在重點區(qū)域管控層面，要在與“三區(qū)三線”相關成果及管控要求銜接基礎上，依法劃定水土流失重點預防區(qū)、重點治理區(qū)和水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)域等水土保持重點空間，按照相關法律法規(guī)要求，制定不同水土保持重點空間水土保持相關正負面清單，提出差別化保護治理與管理措施。

五、水土保持空間管控重點工作

1.劃定水土保持重點區(qū)域

水土流失重點預防區(qū)、重點治理區(qū)和水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定是開展水土保持重點區(qū)域管控的基礎。國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃定，應在全國水土保持規(guī)劃確定的23個國家級水土流失重點預防區(qū)和17個國家級水土流失重點治理區(qū)基礎上，進一步細化落地原則和指標體系，將國家級水土流失重點預防面積和重點治理面積落實到圖斑地塊。省級、市縣級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃定，應在國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)范圍外開展。水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)域劃定，應在國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)范圍內(nèi)，綜合考慮生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線劃定成果，體現(xiàn)水土流失相對嚴重，分別確定劃定指標、方法和流程。

2.制定水土保持空間管控正負面清單

根據(jù)水土保持法律法規(guī)要求，制定不同水土保持空間管控正負面清單。水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，制定生態(tài)清潔小流域建設、封育保護與生態(tài)修復、小流域綜合治理、坡耕地綜合治理、淤地壩建設、崩崗治理、石漠化治理、侵蝕溝綜合治理、塬面保護、風蝕防治建設及運行管理等正面清單；制定生產(chǎn)建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，禁止鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等負面清單。江河源區(qū)、飲用水水源保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，制定生態(tài)清潔小流域建設、封育保護與生態(tài)修復等水土流失綜合防治的正面清單。禁止開墾的陡坡地范圍，制定禁止開墾種植農(nóng)作物負面清單。崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，制定禁止取土、挖砂、采石等負面清單。水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，制定限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設活動負面清單，以及嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等正面清單。制定禁止開墾、開發(fā)植物保護帶，禁止毀林、毀草開墾或采集發(fā)菜的負面清單。對涉及三條控制線的水土保持空間，正負面清單制定還應與“三區(qū)三線”劃定及有關管控措施相銜接。

3.提出差異化管控措施