水土保持率目標實現(xiàn)路徑探討

曹文洪，秦 偉

（1.中國水利水電科學研究院，100048，北京；2.水利部水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，100048，北京）

作為各類生態(tài)退化的集中反映，水土流失給經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。防治水土流失是流域生態(tài)保護修復和河湖生態(tài)環(huán)境復蘇的重要途徑，是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。為此，黨和國家歷來高度重視水土保持工作，將其作為長期堅持的基本國策。經(jīng)過70 多年不懈治理，全國水土流失面積由20 世紀80年代中期的367萬km2減少為2021年的267萬km2，累計減幅達1/4以上，其中侵蝕強度中度及以上的水土流失面積比例由49.32%降至35.58%，水土流失持續(xù)呈現(xiàn)面積和強度“雙下降”態(tài)勢。但需看到，我國依舊是世界上水土流失最嚴重的國家之一，水土流失面積仍占國土面積的1/4以上，量大面廣、局部地區(qū)嚴重的狀況沒有改變；現(xiàn)存水土保持措施的規(guī)模、質(zhì)量和功能均待提升，經(jīng)濟發(fā)展導致人為水土流失壓力突出的階段性特征沒有改變，水土流失的減量、降級成效并不穩(wěn)固，防治任務(wù)依然繁重。黨的十九大提出“到2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標基本實現(xiàn)；到2050 年生態(tài)文明全面提升”的發(fā)展愿景，黨的二十大再次強調(diào)“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，對水土保持工作提出了新的更高要求。

為加快推動新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展，2022年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），為新時代水土保持工作擘畫了宏偉藍圖、明確了重點任務(wù)，在水土保持事業(yè)發(fā)展中具有劃時代的重要意義。其中，水土保持率作為衡量區(qū)域水土保持綜合狀況、評價水土保持工作成效的首要宏觀指標，成為《意見》中加強新時代水土保持工作的核心量化指標，明確提出到2025 年和2035 年全國水土保持率分別達到73%和75%，這為全國各項水土保持工作提供了根本遵循。為深入貫徹落實《意見》精神，本文闡釋了水土保持率的內(nèi)涵意義，并重點分析討論其目標實現(xiàn)路徑。

一、水土保持率目標的內(nèi)涵意義

1.內(nèi)涵與定義

長期的水土流失理論研究和防治實踐表明，作為自然營力與人為活動共同作用下的地表過程，一定區(qū)域與時期內(nèi)的水土流失，受到水分承載、土地利用、治理條件等因素綜合影響，通常呈現(xiàn)動態(tài)消長變化，既非通過治理就只減不增的靜態(tài)存量，也不可能或不適宜徹底消除，應(yīng)當存在科學治理的“天花板”與綜合權(quán)衡的“適宜度”。另一方面，作為生態(tài)文明建設(shè)的有機組成部分，水土保持工作干到什么程度才算“行”與“好”、才能滿足國家2035年和2050年的美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)目標，成為亟待回答的行業(yè)重大問題。針對上述需求與背景，2019年水利部首次提出“水土保持率”概念，用于正向表征區(qū)域水土保持綜合狀況，作為衡量區(qū)域水土流失防治目標與成效的宏觀指標，將其閾值定義為符合自然規(guī)律并滿足經(jīng)濟社會發(fā)展要求的水土流失防治適宜程度。

按照“水土保持率”的內(nèi)涵與作用，理論上應(yīng)當綜合反映減量（減少水土流失面積數(shù)量）、降級（降低水土流失強度等級）、增效（增強水土保持功能成效）3個方面的實際狀況與適宜程度，形式上相應(yīng)設(shè)定3 個維度的表征指標體系，以發(fā)揮狀態(tài)量化與目標導向的功能。但鑒于我國當前依然存在占國土空間1/4 以上的水土流失面積，較長時期內(nèi)多數(shù)地區(qū)的水土保持首要任務(wù)仍將是“去存量、控增量”，同時要兼顧全國應(yīng)用時的“可獲取、可分解、可衡量、可操作”原則，最終從衡量水土流失減量（面積減少）適宜目標及其成效的維度定義“水土保持率”指標，即水土保持率是指區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好面積（非水土流失面積）占國土面積的比例，是水土流失預(yù)防治理效果和自然稟賦水土保持功能在空間尺度的綜合體現(xiàn)。據(jù)此定義的水土保持率指標，主要包含現(xiàn)狀值和閾值兩個狀態(tài)。其中，現(xiàn)狀值表示當前或基準期區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好面積的占比；閾值表示通過預(yù)防和治理，區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好面積占比的遠期上限，對應(yīng)區(qū)域減少水土流失面積的遠期適宜程度（結(jié)合生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)要求，閾值水平年暫定為2050 年）?，F(xiàn)狀值較閾值的差距即為相應(yīng)區(qū)域一定時期內(nèi)的水土保持工作任務(wù)。

2. 閾值和階段目標值

為科學確定不同區(qū)域水土保持率閾值，2020—2022年，水利部專門組織中國水利水電科學研究院等水利行業(yè)和中國科學院系統(tǒng)的10 家科研機構(gòu)，開展“新時代水土保持目標和對策研究”（以下簡稱專項研究），建立了區(qū)域水土保持率閾值確定方法，并基于全國水土流失等多源地理數(shù)據(jù)的綜合空間分析，提出全國、8個一級區(qū)和31個省份的水土保持率閾值。在此基礎(chǔ)上，水利部采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，組織各省在復核確認其水土保持率閾值的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)、部署與需求，確定了2025年、2030年和2035年的省級水土保持率階段目標值。最后，通過對各省水土保持率閾值與階段目標值的綜合分析，得到2025年、2030年和2035年的全國水土保持率階段目標值分別為73.00%、74.36%和75.26%，遠期閾值可達77.5%以上。

全國水土保持率閾值的確定，首次在國家尺度上明確了現(xiàn)存水土流失“哪些需要治理、哪些不需或不易治理”的重大問題，能夠科學指導生態(tài)建設(shè)分區(qū)劃定和工程布局等，從而促進水土保持高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)專項研究的水土保持率閾值結(jié)果，全國現(xiàn)存水土流失中（2021 年），共約144 萬km2需進行分區(qū)施策、因地制宜的綜合治理，其中約52 萬km2治理后應(yīng)且能夠?qū)⑼寥狼治g強度降至微度，從而實現(xiàn)對應(yīng)的水土流失面積減量；其余約92 萬km2治理后土壤侵蝕強度通常仍在輕度及以上，可實現(xiàn)不同程度的水土流失強度降級，但將長期計入水土流失面積。這些治理后難以減量的水土流失主要包括西北地區(qū)固定沙地和綠洲—荒漠過渡帶的風力侵蝕，華北、東南、西南等山丘區(qū)和東北漫川漫崗區(qū)部分坡耕（園）地、陡坡林草地的水力侵蝕，黃土高原溝壑陡坡的水力、重力混合侵蝕，以及必要生產(chǎn)建設(shè)擾動造成的階段性人為水土流失。除上述需要治理的水土流失外，其余分布在西北沙漠、戈壁和流動沙地腹地的風力侵蝕，以及青藏高原、橫斷山地等高寒高海拔人口稀疏區(qū)的水力侵蝕，綜合自然與社會因素，劃定為不需或不宜治理，共約123萬km2。

依據(jù)遠期閾值所確定的全國水土保持率階段目標，首次突破傳統(tǒng)規(guī)劃方式，在考慮各地水土流失防治適宜程度的基礎(chǔ)上，明確了不同時期全國水土流失面積減量“該到什么程度”的根本問題，能夠有力支撐水土保持規(guī)劃制定（修訂）與考核評估等，從而保障水土保持高質(zhì)量發(fā)展。按照《意見》中2025 年和2035 年全國水土保持率階段目標值，意味著相較2021 年，在“十四五”和未來15 年間，全國需分別消減水土流失面積9.2 萬和30.8 萬km2，相應(yīng)年均提升水土保持率0.2%以上、消減水土流失面積2 萬 km2左右。一方面，明確了滿足美麗中國建設(shè)要求的全國水土流失面積減量適宜目標，為今后15 年的各項水土保持工作提供了根本遵循；另一方面，與全國近10 年水土流失治理實踐相比，該治理規(guī)模和速度總體可行，也頗具挑戰(zhàn)，是需要攻堅克難、付出艱苦努力才能實現(xiàn)的目標，充分彰顯了黨和政府加快推進水土流失防治和生態(tài)文明建設(shè)的決心。

二、水土保持率目標的實現(xiàn)路徑

實現(xiàn)水土保持率目標是加強新時代水土保持工作的重要任務(wù)，同時水土保持率也被列為美麗中國建設(shè)評估指標、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展約束性指標，成為衡量區(qū)域水土保持綜合狀況、評價水土保持工作成效的首要依據(jù)。需要在各級黨委、政府高度重視的基礎(chǔ)上，從分解落實、分區(qū)施策、體制創(chuàng)新等方面多策并舉，確保各階段水土保持率目標實現(xiàn)。

1.黨政重視，強化運用

加強新時代水土保持工作是以習近平同志為核心的黨中央作出的重要決策部署，《意見》是推動新時代水土保持事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。為確?！兑庖姟诽岢龅乃帘３致誓繕藢崿F(xiàn)，各級黨委、政府應(yīng)將水土保持率目標作為水土保持目標責任與獎懲的重要約束性指標，統(tǒng)籌各部門協(xié)同推進水土流失系統(tǒng)防治，逐級考核、壓實責任。目前，水土保持率目標已在全國水土保持規(guī)劃實施情況考核評估以及部分省、市的水土保持目標責任考核中得到應(yīng)用，成為促進各級政府水土保持工作的有效抓手。今后還可依據(jù)水土保持率目標所對應(yīng)的區(qū)域內(nèi)不同土地利用的水土流失面積減量、強度降級規(guī)模，結(jié)合國土空間的事權(quán)分工，為不同行業(yè)協(xié)同開展水土保持綜合防治和山水林田湖草沙系統(tǒng)治理提供科學依據(jù)。

2.逐級分解，空間落地

我國水土流失類型多、分布廣，區(qū)域、流域水土流失存量、特點及其防治基礎(chǔ)各不相同，為明確各地水土保持工作任務(wù)，強化各級地方政府在實現(xiàn)全國水土保持率目標中的責任，水利部已組織各省依據(jù)當?shù)鼗A(chǔ)與實際，專項開展既定省級水土保持率目標值的市縣行政區(qū)分解工作，目前總體建立了覆蓋國家、省、市、縣，包含2025 年、2030 年、2035 年階段目標和遠期閾值的水土保持率4 級4 期系列目標體系。今后依據(jù)需要和條件，建議全面或在重點地區(qū)逐步將水土保持率目標向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域細化分解，并結(jié)合水土流失圖斑落地，在更小空間尺度診斷需要治理、不需治理、可以完全治理（治理后土壤侵蝕強度可降至輕度以下，實現(xiàn)水土流失面積減量）、不可完全治理（治理后土壤侵蝕強度仍在輕度及以上，實現(xiàn)水土流失強度降級）的水土流失類別，進一步提高精準化水平，更加直接指導坡耕地、侵蝕溝和小流域等水土流失防治實踐并及時反映其成效。

3.分區(qū)施策，精準防治

各地自然稟賦條件、經(jīng)濟社會發(fā)展和水土流失特點不同，水土保持率不可也不宜橫向比較，不按大小論高低。需圍繞各自目標及對應(yīng)任務(wù)，分區(qū)施策。

從不同地類看，山丘區(qū)坡度較大或地塊破碎的耕地、園地水土流失，以及山丘區(qū)陡坡或溝谷地形下的部分中、低覆蓋林草地水土流失，因受地形條件、耕作擾動或工程實施等因素制約，主要以強度降級為主；坡度較緩或集中連片的耕地、園地水土流失，以及氣候適宜地區(qū)的林草地水土流失，則應(yīng)積極爭取面積減量。

從不同區(qū)域看，應(yīng)圍繞黑土地保護、長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略，以水土流失減量降級任務(wù)大的黃河中游、長江上游、東北黑土區(qū)、西南巖溶區(qū)為重點，分類實施重點治理工程。同時，科學開展北方風沙區(qū)和青藏高原區(qū)生態(tài)保護與人為水土流失管控，促進南方紅壤區(qū)等地水土保持成效鞏固與提升。

從不同省份看，未來15 年間，上海、天津等水土保持率提升比例低（<1%）或北京、河北等水土流失減量規(guī)模較小（<1 萬km2）的地方，應(yīng)突出水土流失“控增量”提質(zhì)增效；陜西、山西等水土保持率提升比例高（≥10%）或河南、廣西等水土流失減量規(guī)模較大（≥1 萬km2）的地方，要促進水土流失“去存量”提速升級；其余水土保持率提升比例居中的省份，則需穩(wěn)步推進水土流失降級減量目標。目前，水利部正在組織編制流域水土保持規(guī)劃，未來還應(yīng)圍繞水土保持率目標實現(xiàn)，制定或修訂各級水土保持規(guī)劃，科學布局并將治理措施落地上圖，確保各地水土保持率目標實現(xiàn)。

4.科技支撐，機制創(chuàng)新

治理技術(shù)和監(jiān)測能力是水土保持率目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)保障，要加大土壤侵蝕機理、模型及其防治新技術(shù)與新材料等研發(fā)力度，構(gòu)建以站點監(jiān)測為基礎(chǔ)、以常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測為主體、以定期調(diào)查為補充的水土保持監(jiān)測體系，提升監(jiān)測評價和預(yù)報預(yù)警水平，不斷增強水土保持率目標實現(xiàn)、評估與考核的科技支撐。此外，按照水土保持率內(nèi)涵，遠期應(yīng)包含減量、降級、增效等多維度的閾值體系，今后還需在降級、增效方面深入研究，不斷豐富其理論與方法，并圍繞流域系統(tǒng)治理要求，關(guān)注梯田、林草、淤地壩、侵蝕溝等主要治理措施或重點對象的適宜規(guī)模與合理布局、水土保持碳匯等生態(tài)服務(wù)功能的作用機制與定量評估等問題。同時，要將水土保持率目標作為各級水土保持工作協(xié)調(diào)機制的重要事項，強化部門協(xié)同、行業(yè)協(xié)作，建立健全行業(yè)上下、部門之間協(xié)力實現(xiàn)水土保持率目標的工作機制，并通過創(chuàng)新政策機制，充分發(fā)揮政府和市場的作用，綜合運用產(chǎn)權(quán)激勵和金融扶持等政策，支持引導社會資本和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入水土保持，多渠道加大投入。

三、結(jié) 語