過程論視角下健康老齡化與我國老年教育政策變遷研究

○夏現(xiàn)偉 應(yīng) 悅

據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60 周歲及以上人口達(dá)2.64 億，占總?cè)丝诒戎氐?8.7%［1］；預(yù)計(jì)到21 世紀(jì)中葉，我國的老年人口總數(shù)量將增至4.87 億，老齡化水平則由29.1%升至34.1%，成為老齡化形勢最嚴(yán)峻的國家之一。面對“未富先老”“空巢化”等社會問題進(jìn)一步加重，我國在2022 年提出了實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略，并指明老年教育是應(yīng)對人口老齡化問題的有效措施。從歷史發(fā)展來看，中國特色老年教育起源于改革開放，具體來說是干部終身制度的廢除［2］。自改革開放以來，在老年教育領(lǐng)域陸續(xù)出臺了多項(xiàng)政策，以助力實(shí)現(xiàn)健康老齡化。在政策變遷數(shù)十年的研究中，學(xué)者們從政策文本、效果評價、國際比較等不同的角度對該問題進(jìn)行了深入分析，并研究了不同階段的政策是如何有效運(yùn)作的，強(qiáng)調(diào)不同政策階段的連續(xù)性，但基于理論視角對老年教育政策發(fā)展演變過程的系統(tǒng)歸納與總結(jié)還較為缺乏。為了進(jìn)一步探究健康老齡化與老年教育政策的歷史變遷，本文基于過程論視角，對改革開放以來出臺的老年教育相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以期理清發(fā)展脈絡(luò)，把握其歷史發(fā)展走向，為我國老年教育政策體系的完善和落實(shí)提供參考。

一、過程論對于政策變遷研究的適切性

（一）過程論及其闡釋

過程是指物質(zhì)運(yùn)動在時間上的持續(xù)和在空間上的廣延，其包括三個層面：一是過去層面、二是現(xiàn)在層面、三是未來層面。馬克思主義認(rèn)為，任何事物都是過程，自然、思維和思想是過程，矛盾、實(shí)踐和發(fā)展也是過程，整個宇宙也是一個無限變化與發(fā)展的過程，而過程的根源就在于矛盾。另外，過程的實(shí)際內(nèi)容是對立面的統(tǒng)一與斗爭，其形式是螺旋式上升、波浪式前進(jìn)的，總趨勢是由簡單到復(fù)雜、由低級到高級的，這符合辯證法的思維［3］。因此，馬克思主義過程論充分認(rèn)識到過程本質(zhì)，即過程是物質(zhì)、運(yùn)動、空間的辯證統(tǒng)一。恩格斯也指出：“世界是過程的集合體，其中各個似乎穩(wěn)定的事物都處在生成和滅亡的不斷變化中。”［4］可見，過程論思想之一就是運(yùn)動變化與發(fā)展的思想，它強(qiáng)調(diào)任何事物都處于一個不斷運(yùn)動變化的過程中，都有其發(fā)生、發(fā)展和消亡的過程［5］，適應(yīng)新形式，提出、發(fā)現(xiàn)、探討新方法，分析、說明、解決新問題，其實(shí)是一個過程論探究的問題。過程論的核心在于整體性、系統(tǒng)思維的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)對事物發(fā)展的歷史必然性和全部過程的把握，并用發(fā)展的觀點(diǎn)指導(dǎo)實(shí)踐。過程論建立在一般系統(tǒng)論的基礎(chǔ)之上標(biāo)志著人們對世界的普遍聯(lián)系與永恒發(fā)展的認(rèn)識與深化，為我們開展社會問題的研究提供了理論視角。

（二）政策變遷中的過程論

政策變遷是一種政策變革活動，它既是制度變遷的正式形式，也是制度變遷的基本形式。具體而言，任何時代背景或社會條件下的制度變遷，基本上都是以政策及文本形式為載體表現(xiàn)出來的［6］。依據(jù)變遷的內(nèi)在邏輯和表現(xiàn)形態(tài)，政策變遷一般呈現(xiàn)出時滯、博弈和演進(jìn)三個主要特點(diǎn)。小約瑟夫等人認(rèn)為，政策的演變是一個循環(huán)周期，根據(jù)不同階段的目標(biāo)和情境，政策被制定、執(zhí)行、評估和再調(diào)整［7］。從過程論視角來看，政策變遷主要是對外部因素變化的一種政策學(xué)習(xí)過程，相應(yīng)的，政策變遷的過程就表現(xiàn)出政策的失效、創(chuàng)新和均衡三個階段性邏輯［8］。

政策失效是指政策已不能有效地維持和推動某一領(lǐng)域或社會整個領(lǐng)域的發(fā)展，處于非合理或非良性的失衡狀態(tài)，這就是政策變遷的起始階段，表現(xiàn)出僵滯的特點(diǎn)；政策創(chuàng)新指在特定政策領(lǐng)域上制定一項(xiàng)全新的法律或計(jì)劃，以取代舊的法律或計(jì)劃，它其實(shí)是政策變遷過程的一個環(huán)節(jié)，也是新舊政策相互博弈的階段；政策均衡體現(xiàn)一種穩(wěn)定狀態(tài)，它指的是政策供給適應(yīng)政策需求，所有的政策要素、關(guān)系等維持在相對滿足或滿意狀態(tài)［9］，也代表了政策演進(jìn)到了新的階段。從一定程度上講，政策變遷最終就是為了追求政策均衡，任何一項(xiàng)政策的變遷都會經(jīng)過“均衡——失效——創(chuàng)新——均衡”的循環(huán)過程［10］。而“過程”是政策變遷研究的核心范疇，對這一范疇的理解是否準(zhǔn)確和深入，將直接影響研究的科學(xué)性與認(rèn)識層次［11］。在此條件下，馬克思主義豐富的過程論思想，尤其是對過程本質(zhì)及普遍意義的思考，為健康老齡化與我國老年教育政策變遷的研究奠定了基礎(chǔ)，也為將來的政策制定和實(shí)施提供了參考。

二、健康老齡化與我國老年教育政策的變遷過程

健康老齡化是一種生命歷程現(xiàn)象［12］。1987 年5 月，世界衛(wèi)生大會召開，以保障老年人的生命質(zhì)量，延長其生命長度為目標(biāo)，最早提出了“健康老齡化”一詞。1990 年，在世界老齡大會上，世界衛(wèi)生組織提出將“健康老齡化”作為應(yīng)對人口老齡化的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略［13］，老年人的健康問題逐漸成為世界各國共同關(guān)注的社會問題［14］。20 世紀(jì)90 年代初，健康老齡化的概念從西方傳入中國［15］，人口學(xué)與老年學(xué)家鄔滄萍教授首先在全國老年醫(yī)療保健研討會上，對健康老齡化的科學(xué)涵義和社會意義作出了系統(tǒng)的報(bào)告［16］。隨后，我國政府在政策制定和實(shí)施方面對促進(jìn)健康老齡化的總體目標(biāo)、基本路徑、評價指標(biāo)等方面都做出了探索性規(guī)劃和戰(zhàn)略性部署［17］。從健康老齡化內(nèi)涵的發(fā)展看，我國學(xué)者更傾向從結(jié)構(gòu)功能主義的視野，將個體和群體的健康老齡化置于整個社會發(fā)展的脈絡(luò)中，從而搭建了一個邏輯結(jié)構(gòu)相對完整的健康老齡化概念體系。老年教育政策作為政治實(shí)體與老年群體間互動關(guān)系的具體體現(xiàn)［18］，在健康老齡化這一戰(zhàn)略背景下，我國老年教育政策也在不斷演進(jìn)，并呈現(xiàn)出一系列特征。筆者對黨中央、國務(wù)院、全國人大、國家發(fā)改委、全國老齡工作委員會辦公室、教育部等發(fā)布的老年教育相關(guān)政策、法規(guī)、意見等文件進(jìn)行梳理（見圖1、表1），在此基礎(chǔ)上，對政策變遷的過程作了階段性探討。

表1 我國老年教育代表性政策（部分）

圖1 老年教育政策頒布時間序列圖

（一）我國老年教育政策發(fā)展歷程

1.政策失效：老年教育起步與政策的探索準(zhǔn)備階段。教育政策的頒布產(chǎn)生與調(diào)整通常受到多重關(guān)鍵因素的影響，進(jìn)而在更迭與發(fā)展的進(jìn)程中呈現(xiàn)出創(chuàng)新化的特征［19］。自改革開放以來，各項(xiàng)政策制度得以更迭和創(chuàng)新，這一時期的老年教育還處于萌芽起步階段，與老年教育有關(guān)的政策文件十分匱乏。1982 年2 月，黨中央頒布《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，提出全面實(shí)行按年齡強(qiáng)制退休制度［20］。文件明確指出：“老干部離休退休以后，其基本政治待遇不變，生活待遇要略微從優(yōu)，并注意發(fā)揮他們的作用?！痹诖宋募耐苿酉?，山東省建成了我國第一所老年大學(xué)——紅十字會老年大學(xué)，由此拉開了老年教育發(fā)展的序幕。但隨著我國人口老齡化程度的加劇和教育公平思想的傳播，老年人的權(quán)利意識增強(qiáng)，學(xué)習(xí)參與的動機(jī)需求增加，越來越多普通老年人加入老年學(xué)習(xí)的陣營中，使得老年教育為退休干部服務(wù)的特殊福利性功能逐漸被減弱［21］。原先關(guān)于成人教育和老年干部相關(guān)的政策制度，已經(jīng)缺乏對老齡化發(fā)展的推動力和協(xié)調(diào)人們利益的吸引力，且大多數(shù)與老年教育相關(guān)的目標(biāo)、任務(wù)等都是在老齡工作中被提及，對老年教育缺乏明確的規(guī)定和考核標(biāo)準(zhǔn)［22］。老年教育政策法律體系處于“僵滯”的狀態(tài)，社會急需新的政策指引老年教育的實(shí)踐與發(fā)展，老年教育系列政策也在該政治背景下得以產(chǎn)生。1994年，國家出臺《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000 年）》，老年教育首次被寫入了國家層面的發(fā)展規(guī)劃綱要中，綱要提出了要“提高老年人的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)老有所學(xué)，保障老年人受教育的權(quán)利”。1996 年8 月，通過《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（簡稱《老年人法》），規(guī)定了老年人繼續(xù)受教育權(quán)，明確了老年教育相關(guān)制度。隨著《老年人法》的多次修訂，老年教育的內(nèi)涵也逐漸豐富。1999 年，我國正式進(jìn)入老齡化國家行列，全國老齡工作委員會成立，以科學(xué)有效地應(yīng)對老齡化造成的一系列社會問題。同年，《關(guān)于全國老齡工作委員會成員單位職責(zé)的通知》規(guī)定：“由文化部全面負(fù)責(zé)全國老年人非學(xué)歷教育工作?！?000 年8月，我國印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，強(qiáng)調(diào)“各地要重視發(fā)展老年教育事業(yè)”。在這一階段，我國老年教育政策在不斷進(jìn)行探索與準(zhǔn)備，中央政府多次在老齡工作的相關(guān)政策文件中提及老年教育，老年教育的推進(jìn)主要也是與老齡工作的開展結(jié)合在一起。

2.政策創(chuàng)新：將老年教育納入終身教育政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。進(jìn)入21 世紀(jì)之后，終身教育、終身學(xué)習(xí)等理念在我國深入傳播，黨的歷屆代表大會會議報(bào)告不斷重申建設(shè)終身教育體系與學(xué)習(xí)型社會的教育目標(biāo)，老年教育作為學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的重要組成部分，受到了國家層面的進(jìn)一步重視［23］。2001 年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃綱要》，將老年教育與老年人精神文化生活相聯(lián)系。隨后，在2006 年“十一五”、2011 年“十二五”《中國老齡事業(yè)計(jì)劃綱要》里，都將老年教育、老年人力資源開發(fā)等納入終身教育和老年人社會參與保障的內(nèi)容中［24］。不少地方省市也陸續(xù)出臺了老年教育條例，形成了具有地方特色的制度體系。例如，《天津市老年人教育條例》（2003 年）、《湖南省老年教育工作暫行規(guī)定》（2010 年）、《寧波市終身教育促進(jìn)條例》（2015 年）等，進(jìn)一步保障了老年人受教育的權(quán)利，促進(jìn)了老年教育事業(yè)的發(fā)展。與此同時，教育部于2010 年7 月出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，明確指出“國家要重視老年教育，建立繼續(xù)教育體制和終身教育體系”。2014 年9 月，中央文明辦、國家發(fā)展改革委等七部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》，為促進(jìn)老年教育發(fā)展，推進(jìn)終身教育體系與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)提供思路。2015 年10 月26 至29日通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中首次將“發(fā)展老年教育”提高到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。這一時期，伴隨著學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)，老年教育政策的發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型與發(fā)展階段。在一系列政策文本的支持下，老年教育被納入終身教育和繼續(xù)教育中。同時，我國的系列老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對老年教育進(jìn)行系統(tǒng)的安排，老年教育政策得到了有序發(fā)展。

3.政策均衡：出臺老年教育專項(xiàng)政策規(guī)劃的體系完善階段。2012 年以來，我國高度重視老齡工作，對人口老齡化、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等做出了進(jìn)一步要求，老年教育迎來了新的發(fā)展機(jī)遇［25］。在老年群體日益?zhèn)€性化的教育需求的推動下，政府機(jī)構(gòu)必須及時做出回應(yīng)，規(guī)范老年教育的發(fā)展。2016 年10 月，我國出臺了第一部老年教育專項(xiàng)規(guī)劃——《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》。該規(guī)劃明確了“十三五”期間老年教育發(fā)展的總體要求與主要任務(wù)等，并對加快發(fā)展老年教育、創(chuàng)新老年教育體制、擴(kuò)大老年教育資源供給等方面做出了全面部署［26］。這也是當(dāng)前規(guī)范老年教育發(fā)展的最高效力的行政法規(guī)。國務(wù)院在2017 年1 月份印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和2 月份印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，對老年教育的要求進(jìn)行了細(xì)化，并提出要完善老年人學(xué)習(xí)服務(wù)體系。隨后，為了響應(yīng)老年教育專項(xiàng)政策的需求，部分省市也相繼發(fā)布了地方性老年教育行政法規(guī)，如《上海市老年教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《四川省老年教育發(fā)展規(guī)劃（2017—2020 年）》等。2019 年3 月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，11 月印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，對打造高質(zhì)量的老年服務(wù)和產(chǎn)品供給體系做出了進(jìn)一步要求。為了完成“十四五”時期國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系主要指標(biāo)，2021 年11 月和12 月分別發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，明確提出要創(chuàng)新發(fā)展老年教育。2022 年3 月，國家衛(wèi)生健康委等15 部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”健康老齡化規(guī)劃》，系列政策文件都要求健全養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)老年人社會參與，打造老年教育資源和公共服務(wù)平臺。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時代，老年教育逐漸演變成為國家積極發(fā)展的社會事業(yè)，隨著數(shù)量龐大的老年人群的學(xué)習(xí)需求和權(quán)利不斷得到重視，老年教育專項(xiàng)政策法規(guī)日益增多，并逐漸趨于穩(wěn)定狀態(tài)，老年教育政策法規(guī)體系的雛形基本形成。

（二）促進(jìn)健康老齡化：我國老年教育政策的內(nèi)容演進(jìn)

老年教育政策體現(xiàn)了特定歷史時期內(nèi)國家對老年教育的認(rèn)識和要求，老年教育議題就是國家應(yīng)對老齡化問題提出的戰(zhàn)略行為。改革開放后，老年群體的健康問題逐漸得到重視。近年來，我國政府更是明確提出建立健全老年健康服務(wù)體系，以應(yīng)對人口老齡化，實(shí)現(xiàn)健康老齡化［27］。自20 世紀(jì)80 年代后期“健康老齡化”概念產(chǎn)生以來，其理念與內(nèi)涵不斷得到深化與升華。如今，健康老齡化也已成為應(yīng)對人口老齡化的必由之路。通過對相關(guān)政策的梳理發(fā)現(xiàn)，隨著健康老齡化理念的深入，老年教育相關(guān)政策文本在對老年教育的目標(biāo)價值、屬性認(rèn)識和原則闡釋等方面的具體內(nèi)容均發(fā)生了變化。

1.目標(biāo)價值：對老年教育目標(biāo)的描述。老年教育最直接的目標(biāo)就是促進(jìn)老年人的發(fā)展。在早期政策文本中，老年教育的實(shí)踐定位主要是休閑娛樂，對老年教育價值和功能的探究還十分缺乏。自1999 年進(jìn)入老齡化社會，老年人口的高齡化趨勢和失能化問題日漸加劇，如何促進(jìn)他們積極健康老化、提高自身生命質(zhì)量，成為社會各界急需解決的重要問題。越來越多的專家和學(xué)者認(rèn)識到老年健康的核心是保持功能健康，包括了自理能力和認(rèn)知能力，這就對老年人的精神建設(shè)有了更多的關(guān)注，因此，大力發(fā)展老年教育就成為實(shí)現(xiàn)健康老齡化的一個著力點(diǎn)。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，加快老年人精神文明建設(shè)，滿足老年人學(xué)習(xí)需求，豐富老年人精神生活，增強(qiáng)老年人精神力量也成為老年教育重要的發(fā)展目標(biāo)［28］。如《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要（2001—2005 年）》提出，要積極引導(dǎo)老年人從事教育、科研以及社區(qū)服務(wù)等社會公益活動，努力開發(fā)老年人力資源，實(shí)現(xiàn)“老有所為”［29］。隨著老年健康問題凸顯，2016 年10 月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《健康中國2030 規(guī)劃綱要》。該綱要基于我國人口老齡化的基本國情，嘗試從國家戰(zhàn)略層面解決老年人口的健康問題，并針對老年人這一特殊群體，概括性地提出了促進(jìn)其健康老齡化的總體規(guī)劃目標(biāo)和基本實(shí)現(xiàn)路徑。2017 年3月，國家衛(wèi)生健康委等13 個部門聯(lián)合發(fā)布了《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》，圍繞著實(shí)現(xiàn)健康老齡化這一戰(zhàn)略目標(biāo)，做出了建設(shè)以“生命全周期、立足全人群”為特點(diǎn)的整合型老年健康服務(wù)體系工作安排。相關(guān)文件也表明，多維健康反映了人們的生活狀況對生命質(zhì)量的綜合影響，中國應(yīng)該追求“全面健康老齡化”［30］。老年教育在加快實(shí)現(xiàn)健康老齡化目標(biāo)中的重要作用愈發(fā)明顯，近年來，老年教育被提及“擴(kuò)大資源供給”“提供支持服務(wù)”“拓寬發(fā)展路徑”等一系列政策目標(biāo)的描述，體現(xiàn)出我國希望通過老年教育實(shí)現(xiàn)老年人的健康老化，確保其社會參與以及基本權(quán)利得到保障。

2.屬性認(rèn)識：對老年教育功能的概括。在早期頒布的諸多老年教育政策中，都將老年教育定位為非學(xué)歷教育，對老年教育屬性的概括主要有兩類，一是福利式老年教育，二是閑暇式老年教育。第一類老年教育主要服務(wù)對象為退休老干部，目的是豐富老干部的老年生活；第二類老年教育主要服務(wù)普通老年人養(yǎng)老，目的是培養(yǎng)廣大老年群體的興趣愛好［31］。隨著社會的發(fā)展，健康老齡化的理念也由傳統(tǒng)走向創(chuàng)新，相比于傳統(tǒng)的健康老齡化，發(fā)展的健康老齡化更加強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以老年人為中心的綜合性服務(wù)體系，在保證老年人健康狀況的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)他們積極參與社會，進(jìn)而促進(jìn)其能力的發(fā)揮［32］。因而，20 世紀(jì)90 年代后，人們對老年教育促進(jìn)健康老齡化的價值和功能屬性有了進(jìn)一步認(rèn)識，對老年教育的實(shí)踐定位也逐漸從服務(wù)老干部的老年生活轉(zhuǎn)至服務(wù)全體老年人養(yǎng)老生活，并凸顯了其精神文化屬性。如1994 年頒布的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000 年）》指出，要“開展頤養(yǎng)康樂和進(jìn)取有為相結(jié)合的老年教育”［33］。2000 年8 月出臺的《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，要求將發(fā)展老年教育列入發(fā)展老年服務(wù)業(yè)的任務(wù)之中。2017 年10 月，實(shí)施健康中國戰(zhàn)略被正式寫入黨的十九大報(bào)告中，報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)要為人民群眾，尤其是老年群體，提供全方位的健康服務(wù)。黨的十九大后，對老年教育的功能定位與發(fā)展路徑有了更加詳細(xì)的概括，隨后的政策文件更是明確將老年教育看作是提升國家養(yǎng)老服務(wù)能力、實(shí)現(xiàn)健康老齡化的重要工具，并指明了未來的老年教育應(yīng)在心理健康方面下功夫。

3.原則厘定：對老年教育原則的闡釋。政策文本是價值的操作性表達(dá)，老年教育政策在指導(dǎo)辦學(xué)原則上彰顯了其價值［34］。從辦學(xué)原則看，20 世紀(jì)80 年代，普遍將老年教育等同于老年大學(xué)，各地的老年大學(xué)學(xué)員均以離退休老干部為主，但在之后的政策中，無論是1996 年頒布的《老年人法》，還是2016 年頒布的《老年教育發(fā)展規(guī)劃》，都更加體現(xiàn)出老年教育的人本性和公益性原則。如落實(shí)老年人受教育權(quán)利、滿足不同群體老年人的學(xué)習(xí)需求等，關(guān)注不同年齡層次、健康狀況的老年人的發(fā)展機(jī)會等。同時，各級政府以老年群體的精神生活需求為切入點(diǎn)，關(guān)注老年人學(xué)習(xí)、生活、健康等各個方面。2017 年3 月，在政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)了“辦好老年教育”。同年，黨的第十九次全國代表大會上提出“促進(jìn)老齡教育與老年生活的融合”。2021 年重陽節(jié)來臨之際，習(xí)近平總書記對老齡工作做出了重要指示，強(qiáng)調(diào)貫徹落實(shí)積極老齡觀，使健康老齡化理念融入發(fā)展的全過程［35］。黨中央對老年生活和老年教育的關(guān)注，進(jìn)一步明確了健康老齡化的理念及實(shí)施路徑，老年教育的原則導(dǎo)向及頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步得到豐富。近年來，我國頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》等政策文件，都強(qiáng)調(diào)從生命全過程的角度，采取多種有效措施，為老年人提供不同層次的文化產(chǎn)品，營造有利于老年健康的社會支持和發(fā)展環(huán)境。老年教育政策中對老年教育系列原則的闡釋的變化，不僅是老年教育的價值導(dǎo)向性的體現(xiàn)，也是政府執(zhí)政理念的充分體現(xiàn)。

三、我國老年教育政策的未來走向

老年教育持續(xù)發(fā)展離不開健全的老年教育政策法規(guī)的推動。40 多年來，我國老年教育政策體系在老齡事業(yè)發(fā)展和老年教育實(shí)踐中得到發(fā)展和完善［36］。但老年教育政策制定仍滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，這在一定程度上制約了老年教育的改革與進(jìn)步，未來還須繼續(xù)探析政策發(fā)展的新思路。

（一）探索政策創(chuàng)新，推進(jìn)老年教育法制化進(jìn)程

梳理現(xiàn)有的老年教育政策，從歷史節(jié)點(diǎn)來看，政策文件數(shù)量與我國老齡化的進(jìn)程密切相關(guān)。尤其是2000 年以來，中央和地方層面開始密集出臺老年教育各類相關(guān)政策文件。但從質(zhì)量上看，老年教育相關(guān)的政策法規(guī)還不夠完善，大部分老年教育政策鑲嵌于老齡事業(yè)發(fā)展的政策文本中，專題性的政策還十分缺乏，政策和法律法規(guī)的缺位問題，使得老年教育在發(fā)展過程中缺乏強(qiáng)有力的法律保證。按照《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的要求，“中國老年教育的法規(guī)制度要達(dá)到逐步健全”。因此，在老年教育發(fā)展過程中，還須厘清教育政策演進(jìn)的歷史規(guī)律與階段性特征，對老年教育發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性的構(gòu)想和設(shè)計(jì)，制定專門性的法律政策［37］，推進(jìn)老年教育法制化進(jìn)程。在政策制定方面，還應(yīng)強(qiáng)化政策的學(xué)習(xí)機(jī)制和競爭機(jī)制，各級政府在保持政策制定原則一致的基礎(chǔ)上，做到因地制宜，在政策制定傳播和貫徹落實(shí)過程中不斷創(chuàng)新，中央和地方相互學(xué)習(xí)、借鑒，推動老年教育政策體系的完善。

（二）維護(hù)學(xué)習(xí)權(quán)益，深化以人為本的價值觀

通過政策提高老年教育服務(wù)的供給效率，保障老年群體的受教育權(quán)利，擴(kuò)大老年人社會參與，以促進(jìn)老齡化問題解決，成為政策制定者的普遍共識［38］。我國現(xiàn)有的老年教育政策在很大程度上體現(xiàn)了以人為本的價值，但是受制于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展程度的差異，不同地區(qū)對老年教育的重視程度不同，一些老年弱勢群體的教育需求很容易被忽視。在高質(zhì)量發(fā)展的新時代，一方面，國家應(yīng)繼續(xù)貫徹以人為本的原則，以需求為出發(fā)點(diǎn)，關(guān)注老年弱勢群體，不僅要關(guān)注能力上的弱勢群體，還要關(guān)注經(jīng)濟(jì)與地域上的弱勢群體，根據(jù)年齡、地域、需求差異等因素，出臺更有效的老年教育政策，并根據(jù)不同老年群體的內(nèi)生性需求，開展包括科學(xué)文化、健康養(yǎng)生等多樣化的老年教育活動，提高老年人自身素質(zhì)和技能。另一方面，堅(jiān)持老年教育的公益性和普惠性，尊重老年群體的共同利益，確保老年教育供給面向所有的老年人。尤其要關(guān)注老齡化帶來的健康危機(jī)、社會融入困難等問題，制定具有針對性的教育政策，承認(rèn)老年人的發(fā)展?jié)撃?，調(diào)動老年群體的參與力量，讓老年群體實(shí)現(xiàn)真正的賦權(quán)增能，感受自我價值。因此，在未來的發(fā)展中，還需要繼續(xù)通過政策引導(dǎo)積極的老齡觀念，推動老有所為和健康老齡化的實(shí)現(xiàn)［39］。

（三）緊抓關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，精準(zhǔn)定位老年教育發(fā)展方向

不同時期的老年教育政策反映出人們對于老年人及老年教育的看法，反過來，對老年教育認(rèn)知的改變又影響著政策制定的側(cè)重點(diǎn)［40］。根據(jù)過程論觀點(diǎn)，政策的變遷也是一種對現(xiàn)行事物某種程度上的變革活動，表現(xiàn)出歷史否決點(diǎn)與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)相博弈的特點(diǎn)。這就意味著新的老年教育政策要清晰把握老年教育的當(dāng)前現(xiàn)狀與未來走向，對老年教育事業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行精準(zhǔn)定位。雖然我國已出臺了專門的老年教育規(guī)劃和指導(dǎo)意見，但對老年教育的認(rèn)識和定位還是容易產(chǎn)生偏差。因此，在積極老齡化和健康老齡化的戰(zhàn)略目標(biāo)下，須進(jìn)一步明確我國老年教育的發(fā)展理念和發(fā)展目標(biāo)，認(rèn)清老年教育的功能屬性，在老有所養(yǎng)的基礎(chǔ)上，早日實(shí)現(xiàn)老有所樂、老有所為［41］。另外，各地出臺的老年教育政策的區(qū)域差異較大，大多數(shù)地區(qū)在這方面依然留白。在高質(zhì)量發(fā)展的今天，各級政府部門還應(yīng)把握老年教育發(fā)展的基本規(guī)律，了解本地區(qū)老年教育發(fā)展的基本狀況，抓住政策制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，從而科學(xué)、有效地描繪老年教育政策未來圖景。

（四）優(yōu)化管理體制，保障老年教育政策的運(yùn)行

我國的老年教育管理體制，表現(xiàn)出由一般行政即政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，教育等其他行政密切配合的特點(diǎn)，協(xié)同部門的多元體現(xiàn)了老年教育在管理上的特殊性質(zhì)。老年教育政策法規(guī)的不斷完善為我國老年教育管理體制的豐實(shí)鋪下了基石。國家和地方各級部門先后出臺老年教育相關(guān)規(guī)范性和專門性的文件，促進(jìn)了老年教育專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。但在具體實(shí)踐中，由于多部門協(xié)同管理，很容易出現(xiàn)各部門權(quán)責(zé)混亂、利益博弈等問題，影響老年教育辦學(xué)效率。為了保證老年教育工作順利開展，政府部門須進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，優(yōu)化管理體制，確保老年教育政策的有效運(yùn)行。

首先，要明確老年教育政策在老年教育發(fā)展中的重要作用，全面認(rèn)識老年教育法律法規(guī)的目的和功能，理順政策體系中的層級關(guān)系，厘清政策變遷的動力及原因。其次，要完善老年教育系統(tǒng)內(nèi)部的治理機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)，在相關(guān)法律政策中，明確老年教育的責(zé)任主體與分工職責(zé)，規(guī)定老年教育政策的實(shí)施方式及運(yùn)行規(guī)則。再次，要注重政策集成效果，集中統(tǒng)籌優(yōu)勢老年教育政策資源，發(fā)揮政策間的協(xié)同效應(yīng)。此外，還需要進(jìn)一步建立政策評估體系，營造良好的老年教育政策研制與運(yùn)行環(huán)境，加強(qiáng)對老年教育政策體系運(yùn)營的有效管理［42］。

從過程論視角來看，每一次政策創(chuàng)新和變遷都將帶動教育不同層面的發(fā)展，老年教育政策的演變歷程就代表了我國老年教育發(fā)展的過程。健康老齡化旨在保障老年人的生命質(zhì)量和生活質(zhì)量，其與老年教育相互促進(jìn)，無疑是建設(shè)健康中國的基礎(chǔ)性、長期性的國家戰(zhàn)略［43］。在老齡化迅速發(fā)展的今天，還需要進(jìn)一步把握老年教育政策的演變邏輯與發(fā)展方向，促進(jìn)其效果的有效發(fā)揮，加快形成老年教育發(fā)展新格局。