公民提起行政公益訴訟之我見

摘要：公民提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)是訴權(quán)理論和公共信托理論?，F(xiàn)行法定的行政公益訴訟主體是檢察機(jī)關(guān)，其在司法實(shí)踐中存在的問題是案件線索來源有限，受案范圍偏窄，訴前程序復(fù)雜，監(jiān)督力度不足。就公民提起行政公益訴訟的可行性而言，國(guó)外行政公益訴訟原告資格是參考，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)是基礎(chǔ)，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督是現(xiàn)實(shí)需要，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展是重要職能，賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；公民；公共利益

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2023）07-0080-04

我國(guó)2017年6月修改的《行政訴訟法》中確立了行政公益訴訟制度，2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確提出了行政公益訴訟的主體，即檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)能夠提起行政公益訴訟的唯一主體。作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)具有較高的法律權(quán)威性和較強(qiáng)的司法獨(dú)立性，在組織體制、訴訟程序、法律監(jiān)督等方面具有特有的職權(quán)優(yōu)勢(shì)，能夠有效地組織和動(dòng)員人民的力量，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的目的。

但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，公共利益的范圍在逐步擴(kuò)大，一定程度上增加了行政公益訴訟的難度，在司法實(shí)踐中僅依靠檢察機(jī)關(guān)的力量很難做到對(duì)公共利益的全面保護(hù)。隨著我國(guó)公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，現(xiàn)行的行政公益訴訟原告資格制度出現(xiàn)爭(zhēng)議，亟須進(jìn)行優(yōu)化和改善。有學(xué)者提出對(duì)原告資格的限制可能會(huì)阻礙行政公益訴訟機(jī)能的發(fā)揮，對(duì)于國(guó)家的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定、人民的需求等都有不利影響，這就為公民個(gè)體等私力介入行政公益訴訟提供了可能。

一、公民提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）訴權(quán)理論

我國(guó)《憲法》第二條明確指出，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。《憲法》第四十一條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。結(jié)合以上法律條文可知，公民具有為維護(hù)公共利益而提起訴訟的權(quán)利。保護(hù)公民的最后一道防線是司法保障，當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，任何受侵害者都應(yīng)當(dāng)有通過訴訟等方式申請(qǐng)救濟(jì)的資格，可訴性是行政公益訴訟存在的法理基礎(chǔ)之一，如果不能體現(xiàn)對(duì)社會(huì)的救濟(jì)，則權(quán)利就沒有保障。

公民的政治權(quán)利和自由主要表現(xiàn)在依法參與國(guó)家政治生活，積極融入國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理中。如果行為人的行為嚴(yán)重危害到國(guó)家利益、觸犯法律法規(guī)、影響社會(huì)治理，侵害公共利益或?qū)λ说暮戏?quán)益造成損害，國(guó)家機(jī)關(guān)、法人、公民都有權(quán)通過采取起訴等有效措施懲戒違法行為，減少違法行為的影響力，降低危害程度，從而保護(hù)國(guó)家利益，維護(hù)社會(huì)公共秩序。在涉及公共利益的時(shí)候，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的利益具有一致性，屬于同一整體。公共利益受到侵害，必然會(huì)影響到不特定的多數(shù)人的利益。在民主法治的社會(huì)背景下，作為一國(guó)公民有義務(wù)也有權(quán)利積極維護(hù)社會(huì)公共利益。因此，公民通過行政公益訴訟向法院起訴侵害公共利益的行為，是國(guó)民法律意識(shí)的提高，充分利用訴訟權(quán)利的體現(xiàn)［1］。

（二）公共信托理論

公共信托理論的來源是羅馬法，其含義是指：政府機(jī)關(guān)接受全體人民的委托，以受托人的名義對(duì)海洋、濕地、湖泊、河流等公共自然資源進(jìn)行有序管理、配置以及保護(hù)，政府機(jī)關(guān)在行使行政行為的過程中，不能任意處置和利用受托的公共自然資源，更不能為己所用，損害相應(yīng)委托人的公共利益。如果政府機(jī)關(guān)存在不正確履行信托義務(wù)的情況，公民作為受益人，有權(quán)向人民法院提起訴訟，以強(qiáng)制要求政府機(jī)關(guān)按照規(guī)定履行自己的義務(wù)，從而維護(hù)社會(huì)公共利益。

公共信托理論的第一次充分運(yùn)用是在美國(guó)的公共自然資源保護(hù)問題上，美國(guó)學(xué)者薩克斯教授1970年發(fā)表的《自然資源法中的公共信言托理論：有效的司法干預(yù)》一文標(biāo)志著公共信托理論的全面復(fù)興。在薩克斯教授看來，公共信托理論的適用有如下條件：一是某些利益對(duì)每個(gè)公民來說天生就是如此重要，以致每個(gè)公民對(duì)它們的自由利用往往表明這個(gè)社會(huì)是公民社會(huì)而非奴隸社會(huì)；二是某些利益完全是因自然的慷慨而賜予人類的禮物，因而它們應(yīng)當(dāng)屬于全體人民；三是某些資源具有其特別的公共性因而不適宜用作私人用途。在這里，薩克斯教授意在指出公共資源是人民共有的，任何組織都無權(quán)用自然資源獲得私利或者影響公眾的利益。同時(shí)他認(rèn)為司法的合理介入是實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主化的重要媒介，在賦予一般公眾基本法律權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過法院對(duì)行政機(jī)關(guān)非民主行為給予司法關(guān)注，防止存在不同勢(shì)力之間的利益聯(lián)盟，減少造成不可逆的公益損失，這是公益信托理論存在的現(xiàn)實(shí)意義［2］。通過學(xué)者們對(duì)公共信托理論的研究，我們可以了解到，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)起對(duì)自然資源管理、控制、利用和保護(hù)的義務(wù)，而公民作為私人主體有對(duì)政府機(jī)關(guān)因違反公共信托原則而提起訴訟的權(quán)利，公共信托理論明確指出私人為維護(hù)公共利益起訴政府機(jī)關(guān)是具有合理性的，這為我國(guó)賦予公民提起行政公益訴訟的權(quán)利提供了理論基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前行政公益訴訟司法實(shí)踐存在的問題

（一）案件線索來源有限

在行政公益訴訟司法實(shí)踐過程中，檢察機(jī)關(guān)的立案來源主要是公民、法人和其他社會(huì)組織的舉報(bào)和投訴。與公民相比，除了“兩法銜接”（行政執(zhí)法與刑事司法銜接。編者注）信息共享平臺(tái)以外，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案源的渠道較為狹窄，部分領(lǐng)域較為隱蔽的線索很容易被忽視。案件線索來源有限，案件線索的發(fā)現(xiàn)缺乏穩(wěn)定機(jī)制，不利于國(guó)家和社會(huì)公益的廣泛保護(hù)，使得檢察機(jī)關(guān)處于被動(dòng)狀態(tài)，導(dǎo)致對(duì)公共利益的保護(hù)存在滯后性，不能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益侵害的預(yù)防功能，不利于國(guó)家和社會(huì)公益的廣泛保護(hù)。

（二）受案范圍偏窄

我國(guó)2017年修訂的《行政訴訟法》對(duì)行政公益訴訟的案件范圍采用了“列舉+等”的方式，對(duì)涉及人民切身利益和國(guó)家及社會(huì)根本利益的重點(diǎn)領(lǐng)域做出了列舉，并以“等”字兜底。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界均認(rèn)為“等”字具有不確定性，模糊了檢察機(jī)關(guān)的可訴范圍。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，行政訴訟和司法實(shí)踐的需要日益多元化，因受案范圍偏窄使得檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)存在傾向性選擇等問題，過于局限的受案范圍是不利于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的，受案范圍不能僅限于上述四類領(lǐng)域。近期國(guó)家提出要拓展公益訴訟受案范圍，政策上支持有助于公益訴訟受案范圍的拓展和探索，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)可訴訟的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍，這將是行政公益訴訟制度建設(shè)的重要突破。

（三）訴前程序復(fù)雜

我國(guó)行政公益訴訟中訴前程序的設(shè)計(jì)是為了維護(hù)行政權(quán)與司法權(quán)的平衡。訴前程序包括訴前調(diào)查、協(xié)商、取證、聽證和提出檢察建議等，其在合理利用和節(jié)約法律資源中發(fā)揮著督促和過濾的作用，是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要程序。但在行政公益訴訟司法實(shí)踐中，訴前程序?qū)嵺`面臨著案件線索獲取困難、行使權(quán)力缺乏保障、舉證責(zé)任不明確、檢察建議不規(guī)范等問題，同時(shí)存在內(nèi)容寬泛和程序形式化等問題，這在很大程度上影響著國(guó)家對(duì)公共利益的切實(shí)保護(hù)。對(duì)訴前程序的探索、優(yōu)化和思考，明確訴前程序中檢察建議是否具有可行性，期限設(shè)置是否合理等問題，有助于推進(jìn)我國(guó)行政公益訴訟制度的規(guī)范化建設(shè)。

（四）監(jiān)督力度不夠

根據(jù)我國(guó)行政公益訴訟的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)受案范圍限定在部分具體領(lǐng)域，但由于行政公益訴訟案件種類繁雜，需要受理的案件數(shù)量較多，專業(yè)人員工作繁忙、精力有限，不可能做到處處兼顧。有的公益訴訟檢察人員專業(yè)能力不足，容易導(dǎo)致公共利益被侵害后不能得到及時(shí)、有效的保護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)允許廣大公民、法人和其他組織積極檢舉與報(bào)告，賦予公民原告資格，使其與檢察機(jī)關(guān)并肩前行，更加高效地保護(hù)公共利益。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟還缺乏科學(xué)有效的鑒定機(jī)制，判斷公共利益侵害程度的專業(yè)機(jī)構(gòu)較少，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟缺乏與其他行政機(jī)關(guān)的溝通和銜接，存在履行判決的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容不明確等問題。

三、公民提起行政公益訴訟的可行性

（一）國(guó)外行政公益訴訟原告資格是參考

相較于國(guó)內(nèi)而言，國(guó)外關(guān)于行政公益訴訟制度的研究歷史更為久遠(yuǎn)，因此其制度更為成熟，體現(xiàn)在行政公益訴訟中原告范圍的逐步擴(kuò)大，公民在相關(guān)制度中發(fā)揮著重要的作用，正如學(xué)者施瓦茨指出的“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了”。

1940年美國(guó)法院在審理桑德斯兄弟案件中，承認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)者的起訴資格，擴(kuò)大了原有的訴訟原告資格的范圍，有無直接利害關(guān)系不再作為提起訴訟的要求，只要公民利益受到事實(shí)上的損害，就可以享有訴訟資格［3］。1948年日本頒布的《行政案件訴訟法》將此類訴訟稱之為民眾訴訟，其具有鮮明的客觀訴訟的屬性，權(quán)益受到普遍影響的人，不論是誰都具有向法院提起民眾訴訟的資格［4］。1950年法國(guó)最高行政法院審判會(huì)提出了越權(quán)之訴，該制度明確了行政公益訴訟的原告資格是較為寬泛、直接并且包含道義的利益標(biāo)準(zhǔn)，越權(quán)之訴規(guī)定，原告資格主要包括公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)［5］。1960年《德國(guó)法院法》提出了世界上第一個(gè)以制定法方式確定的公益代表人之訴制度，該訴訟制度中，原告請(qǐng)求法律救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，由起先的法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)演變?yōu)槭聦?shí)上的利益標(biāo)準(zhǔn)，原告資格明顯拓展。1977年英國(guó)進(jìn)行了司法改革，原告資格具有了比較彈性的標(biāo)準(zhǔn)，即基于足夠的利益成為公法與私法救濟(jì)手段的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，放寬了對(duì)原告資格的認(rèn)定不局限于損害個(gè)人化的要求，凸顯出對(duì)公共利益保護(hù)的更多關(guān)注，這使得司法審查放寬了對(duì)原告資格的要求，私人維護(hù)公共利益得到了制度保障。盡管各國(guó)對(duì)公民、法人或者是社會(huì)組織提起行政訴訟設(shè)置了很多限制，但對(duì)于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益來說，不斷擴(kuò)大原告范圍的趨勢(shì)是毋庸置疑的。

（二）公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)是基礎(chǔ)

隨著我國(guó)法律制度的發(fā)展和完善，公民的維權(quán)意識(shí)在逐漸覺醒，在司法實(shí)踐過程中，對(duì)于監(jiān)督政府維護(hù)公益的積極性也在提高。建設(shè)和諧社會(huì)需要國(guó)家和人民共同參與，構(gòu)建科學(xué)、完善的治理體系?，F(xiàn)實(shí)生活中存在因國(guó)家機(jī)關(guān)不作為或亂作為造成公共利益受損的情況，法律意識(shí)較強(qiáng)的公民清楚地認(rèn)識(shí)到對(duì)公共利益保護(hù)的重要性，公益與私益二者相輔相成、相互影響，是具有一致性的，公共利益問題涉及生活的方方面面，公共利益保護(hù)主體的單一性是存在局限的。有關(guān)學(xué)者的研究表明，我國(guó)公民對(duì)公共權(quán)益受損的救濟(jì)愿望是迫切的，人們逐漸從義務(wù)本位的觀念中跳脫出來，所以如果能夠賦予公民行政公益訴訟原告資格，那么公民提起訴訟的積極性是非常值得期待的，這有助于營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（三）對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督是現(xiàn)實(shí)需要

行政公益訴訟的目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止不法或不作為行政行為對(duì)公共利益造成的侵害。如果公民擁有行政公益訴訟原告的資格，就能夠在較大范圍內(nèi)及時(shí)、迅速地發(fā)現(xiàn)侵害公益的行政行為，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。我國(guó)憲法和法律規(guī)定，除了檢察院以外，公民和社會(huì)組織等主體可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為以及違法行為進(jìn)行監(jiān)督，因公民分布比較廣泛，在很大程度上能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)不法行政行為對(duì)公益的侵害，且通過輿論的影響力，使得公權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作更加審慎。讓公民可以提起行政公益訴訟，不僅可以體現(xiàn)公民的政治參與度，而且有助于打破長(zhǎng)期由國(guó)家機(jī)關(guān)處理公共利益問題的格局，能夠克服行政主體相互包庇的問題，故應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公民積極地提起行政公益訴訟，有效監(jiān)督行政權(quán)力。

（四）保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展是重要職能

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公益訴訟制度逐漸成為為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的有效措施。從公益訴訟現(xiàn)實(shí)案例中可以看出，公益訴訟原告主體的局限性會(huì)在一定程度上影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，使得市場(chǎng)面臨不同程度的侵害消費(fèi)者權(quán)益、壟斷區(qū)域經(jīng)濟(jì)、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序造成經(jīng)濟(jì)糾紛等問題，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益、私人利益、公共利益都會(huì)產(chǎn)生影響。公益訴訟制度的完善，特別是對(duì)原告主體資格的放寬，會(huì)成為穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。通過賦予公民行政公益訴訟的原告資格，拓寬公益訴訟經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體范圍，為其提供法律保障，會(huì)激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與主體的積極性，增加市場(chǎng)活力，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展起到重要作用。

（五）賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提

關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的思考，主要體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)存局限的彌補(bǔ)。當(dāng)前因主體缺失而產(chǎn)生的影響有哪些，如何完善和規(guī)范這些限制，是賦予公民原告資格和配套措施制度探索的重要環(huán)節(jié)，通過提出合理的制度和方法，能夠充分說明公民提起行政公益訴訟是具有可行性的。

當(dāng)前我國(guó)法律規(guī)定之所以沒有給予公民提起行政公益訴訟的資格，是考慮到公民在法律訴訟方面的專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)，訴訟成本較高，可能會(huì)出現(xiàn)濫訴等問題，而這些問題是可以通過有效的法律制度及政策措施得到解決的。想要給予公民原告資格，則要考慮以下幾個(gè)問題：第一，該如何明確公民在行政公益訴訟中的起訴主體地位，是通過適度開放原告資格還是規(guī)定特定的訴訟范圍，是依靠理論基礎(chǔ)還是借鑒域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這就是公益訴訟制度探索的重要突破口。第二，如何規(guī)避訴權(quán)濫用的問題，所有的法律問題在進(jìn)入訴訟前，都具備相對(duì)完備的訴前程序，當(dāng)所涉及的公益問題并不能通過訴前程序解決，則必定會(huì)進(jìn)入到訴訟環(huán)節(jié)，而如何強(qiáng)化訴前程序防止濫訴也是賦予公民原告資格的重要探索。第三，如何激發(fā)公民的用法積極性，是賦予公民原告資格中配套措施要考慮的重要問題之一。我國(guó)公民的社會(huì)責(zé)任感和家國(guó)情懷是非常濃厚的，公民對(duì)于社會(huì)熱點(diǎn)問題有很多獨(dú)到的認(rèn)識(shí)和見解，了解和借鑒公民的意見對(duì)于社會(huì)全面發(fā)展具有不可忽視的作用。在行政公益訴訟過程中，通過設(shè)定訴訟費(fèi)用的合理收取和有效的激勵(lì)措施，可以提高公民參與行政公益訴訟的積極性。

四、結(jié)語

我國(guó)行政公益訴訟制度建設(shè)起步較晚，目前正處于探索和完善的階段。原告主體范圍的局限性影響著我國(guó)行政公益訴訟制度的進(jìn)步和發(fā)展，因此，對(duì)賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格進(jìn)行分析，以及相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容的擴(kuò)展，變成了法治建設(shè)不可忽視的突出問題。參考國(guó)外對(duì)公民原告資格的設(shè)定，以及有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以得出以公民權(quán)利來監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使，是法治國(guó)家的重要發(fā)展趨勢(shì)。這不僅能夠促進(jìn)和培養(yǎng)公民的法律素養(yǎng)，也可以有效監(jiān)督行政行為，能夠及時(shí)、全方位地保障社會(huì)公共利益不受行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的侵害。

參考文獻(xiàn)：

［1］葛君.行政公益訴訟原告資格研究［J］.東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020（S2）.

［2］約瑟夫·L.薩克斯.保衛(wèi)環(huán)境：公民訴訟戰(zhàn)略［M］.王小鋼，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011：160-182.

［3］張文華.我國(guó)行政公益訴訟制度存在問題及完善［J］.河北農(nóng)機(jī)，2021（2）.

［4］薛志遠(yuǎn).行政公益訴訟的制度建構(gòu)及完善建議［J］.行政與法，2016（9）.

［5］黃學(xué)賢.行政公益訴訟：多維的功能? 未來的方向［J］.中國(guó)環(huán)境法治，2014（1）.

作者簡(jiǎn)介：吾力旁·奴爾夏提（1993—），女，哈薩克族，新疆霍城人，單位為伊犁師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）