基層立法聯(lián)系點的全過程人民民主分析

佟德志 林錦濤

摘要：基層立法聯(lián)系點是實踐全過程人民民主的重要途徑?；趯ι虾Ｊ谢鶎恿⒎?lián)系點的分析發(fā)現(xiàn)，基層立法聯(lián)系點形成了民主主體全方位的主體結構，以人民為中心，建立了多元主體復合的體系；形成了民主程序全鏈條的實踐路徑，由民主立法的平臺拓展出民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等形式，建立了多重程序復合的體系；發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實踐效能，實現(xiàn)了民主議題和層次的全覆蓋?；鶎恿⒎?lián)系點彰顯了全過程人民民主的內(nèi)在邏輯性和理論超越性，使全過程人民民主的理論結構更加完整?；鶎恿⒎?lián)系點還建立起民主治理結構，賦予全過程人民民主更多的治理內(nèi)涵，推動全過程人民民主走向“全過程民主治理”，形成了中國特色民主治理模式。

關鍵詞：基層立法聯(lián)系點；全過程人民民主；民主立法

中圖分類號：Ｄ６２１? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2023）02-00２２-00８

一、基層立法聯(lián)系點及其分析框架

基層立法聯(lián)系點是全國或地方人大常委會在基層設立的用以征集與立法決策工作相關意見和建議的聯(lián)絡平臺，是基層群眾和社會組織參與立法的重要載體，民主立法的重要渠道。我國基層立法聯(lián)系點建設最早可以追溯到2002年，這一年，甘肅省人大常委會法工委率先在臨洮縣人大建立“地方立法聯(lián)系點”。隨后，湖北、四川等省分別建立“立法基層聯(lián)系點”“法制工作聯(lián)系會”，但此時尚未形成“基層立法聯(lián)系點”概念，也未形成統(tǒng)一的工作模式。2014年，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調“建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化”［1］，正式提出“基層立法聯(lián)系點”概念。2015年，全國人大常委會法工委設立全國首批基層立法聯(lián)系點。目前，法工委在在全國31個?。▍^(qū)、市）共設立32個基層立法聯(lián)系點，輻射帶動全國各地設立5500多個基層立法聯(lián)系點，形成了國家級、省級、市級聯(lián)系點三級聯(lián)動的格局。［2］

如今，基層立法聯(lián)系點已經(jīng)成為踐行全過程人民民主的重要途徑，極大地豐富了全過程人民民主的實踐與內(nèi)涵。截至2022年1月，全國人大基層立法聯(lián)系點先后就132部法律草案等征求基層群眾意見，獲得建議11360余條，其中2300余條意見被不同程度采納。［3］在黨的二十大報告中，習近平總書記將建設基層立法聯(lián)系點與發(fā)展全過程人民民主相聯(lián)系，強調“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯(lián)系點”［4］。

上海市基層立法聯(lián)系點設立較早，發(fā)展較為完善，具有典型性。無論是工作制度的出臺、組織架構的設計、法規(guī)政策的完善，還是擴點提質、功能拓展，上海市基層立法聯(lián)系點都處于領先地位，在全國形成了示范效應。2019年，習近平總書記在上海考察時充分肯定虹橋街道立法聯(lián)系點的工作，并提出全過程人民民主概念。此后，上海市加快推進聯(lián)系點“擴點提質”和功能拓展，促使聯(lián)系點結構更完善、分布更合理、類型更多樣?；诖耍疚囊陨虾Ｊ袨槔M行研究。

在學術界，越來越多的學者開始關注基層立法聯(lián)系點。就已有文獻來看，有的關注聯(lián)系點的民主立法功能［5］，強調擴大聯(lián)系點民主立法的空間［6］，將參與立法的程序從立法時擴展到立法前和立法后［7］。僅有少量文獻關注聯(lián)系點的功能拓展問題，主張將功能從民主立法向民主協(xié)商、民主管理拓展。［8］也有一些文獻關注聯(lián)系點的組織架構、工作流程等問題。［9］還有學者對聯(lián)系點的發(fā)展提出建議。［10］這些研究成果大多切口小、主題專，具有很好的學術價值和實踐意義，然而，還缺少對基層立法聯(lián)系點推進全過程人民民主的系統(tǒng)性思考，關注的民主立法多是全過程人民民主鏈條上的一個環(huán)節(jié)。因此，本文以“主體—程序—客體”為分析框架，圍繞基層立法聯(lián)系點展開系統(tǒng)性研究。

2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上指出：“我國全過程人民民主……是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！保?1］全鏈條、全方位、全覆蓋分別對應全過程人民民主的程序、主體和客體，是全過程人民民主的核心要素和檢驗標準?，F(xiàn)如今，學術界已有多位學者將“主體—程序—客體”作為全過程人民民主的分析框架。［12－１５］有鑒于此，本文從主體全方位、程序全鏈條和客體全覆蓋三個方面入手，對基層立法聯(lián)系點進行全過程人民民主分析。

二、主體全方位：基層立法聯(lián)系點的主體結構

基層立法聯(lián)系點以人民為中心，吸納各種形式的國家機構和社會組織，形成了全方位的主體結構。黨委、人大、政府、政協(xié)四套體系構成了民主主體，建立起多元主體復合的體系。在這套復合體系中，人民群眾是最核心的主體。因此，民主政治的要義就是發(fā)揮人民群眾的主體地位?；鶎恿⒎?lián)系點遵循該要義，以人民為中心，為人民主體打造了廣泛參與的平臺。聯(lián)系點豐富了人民主體的內(nèi)涵，既堅持多樣性，將不同行業(yè)、不同年齡段的普通民眾納入人民主體，又堅持專業(yè)性，聘請智庫機構、專家學者參與其中。

基層立法聯(lián)系點的工作人員在上海基本實現(xiàn)了全覆蓋，借此，社區(qū)居民的意見可以通過信息員和聯(lián)絡員匯集到聯(lián)系點，進而直接反映到人大立法工作中。涉及特定群體的立法，聯(lián)系點特別吸納了利益相關方。在《中華人民共和國公司法》修訂過程中，虹橋街道立法聯(lián)系點邀請內(nèi)資、外資、港資、臺資企業(yè)代表、律師代表、學界代表協(xié)商討論、共同發(fā)聲。［1６］專家學者不僅直接參與立法征集活動，還加入聯(lián)系點成立的智囊團，提供咨詢服務。

在這套復合體系中，黨委、人大、政府、政協(xié)等主體被吸納進來。它們分別對應全過程人民民主的“四梁”，即“黨委領導、人大決定、政府執(zhí)行、政協(xié)協(xié)商”，并在“八柱”中起到作用，最終實現(xiàn)“人民有所呼、人大有所應、黨委有所引、政協(xié)有所商、法律有所定、政府有所為、兩院有所司、監(jiān)委有所督”。［1７］

黨的領導為基層立法聯(lián)系點提供政治保障。人民通過黨的領導凝聚為有機整體，黨的領導確保代表、實現(xiàn)、維護好人民利益的最大公約數(shù)。［1８］中國共產(chǎn)黨不僅為聯(lián)系點提供理論指導，還指揮人大和政協(xié)投入聯(lián)系點建設。全國或地方人大為基層立法聯(lián)系點提供規(guī)范、引導和支持。上海市基層立法聯(lián)系點的工作是在全國和地方人大出臺的政策和規(guī)則指導下進行的，人大常委會還會對聯(lián)系點給予資金或人才支持，全國和地方人大也通過聯(lián)系點實現(xiàn)了立法決策的科學化和民主化。政府可以與基層立法聯(lián)系點展開合作，實現(xiàn)政策執(zhí)行和社會治理功能。基層立法聯(lián)系點可以保障公民的知情權、表達權、監(jiān)督權和問責權，這些權利分別保障公民在議程、規(guī)劃、管理和評估方面的參與［1９］，使民主貫穿政府工作的始終。為了使政府決策更好地反映民意，地方政府可以成為基層立法聯(lián)系點的設置單位。上海市以這樣的方式，增加了群眾直接參與行政立法的渠道，擴大了公民有序政治參與的范圍。［２０］人民政協(xié)為基層立法聯(lián)系點提供民主協(xié)商和民主監(jiān)督職能。在全面建設社會主義現(xiàn)代化的新時期，政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效融合已成趨勢。浦東新區(qū)工商聯(lián)立法聯(lián)系點將各級政協(xié)委員納入專家人才庫。［２１］政協(xié)委員不僅可以直接在聯(lián)系點提出建議，還可以加入聯(lián)系點的專項監(jiān)督工作。

總之，基層立法聯(lián)系點建立了全方位的主體結構，形成了多元主體復合的體系，極大地豐富了全過程人民民主的主體內(nèi)涵。通過構建多元主體復合的體系，基層立法聯(lián)系點賦予全過程人民民主更多的治理內(nèi)涵。實際上，多元主體復合的體系既是治理現(xiàn)代化的基本要求［2２］，也是治理理論與實踐發(fā)展的趨勢［2３］。在現(xiàn)代社會，隨著社會知識日益專業(yè)化和分散化，社會事務日益復雜，單一主體治理已幾乎不可能。［2４］因此，社會治理需要建立多元主體協(xié)同的體系。［2５通過打造多元主體復合的體系，基層立法聯(lián)系點為治理現(xiàn)代化的推進提供思路，實現(xiàn)全過程人民民主與社會治理現(xiàn)代化的有效銜接。

基層立法聯(lián)系點在主體參與方面存在不足。就人民主體而言，由于聯(lián)系點經(jīng)常采取一對一、面對面的交流，群眾覆蓋面有限，參與者的典型性、代表性難以保障，這在一定程度上會造成聯(lián)系點的工作浮于表面。參與主體影響力的不平等會導致議程由更有發(fā)言權的主體主導，聯(lián)系點可以依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，采取多種形式，擴大聯(lián)系對象，使更多的立法意見得到反映。聯(lián)系點要不斷提高工作透明度，建立信息反饋機制，無論群眾意見是否被采納，都要作出回應。聯(lián)系點還要不斷創(chuàng)新正向激勵機制，強化對基層群眾的獎勵和表彰，并確保其及時性和公開性。就專家學者而言，不僅可以發(fā)揮民意表達、專業(yè)培訓的作用，還可以就聯(lián)系點的發(fā)展貢獻智慧。聯(lián)系點的建設單位，如人大、政府、企事業(yè)單位等可以委托科研機構展開實地調研，總結聯(lián)系點工作的經(jīng)驗與不足，促進理論界和社會的交流，既為社會實踐的發(fā)展提供理論指導，也為理論界的理論創(chuàng)新提供實踐土壤，圍繞全過程人民民主形成合力。

基層立法聯(lián)系點的隊伍建設面臨挑戰(zhàn)。伴隨聯(lián)系點擴點提質，越來越多的基層群眾能夠參與立法，這對聯(lián)系點工作人員的工作能力和責任意識提出了越來越高的要求。在立法民意征集過程中，信息員和聯(lián)絡員的工作尤為重要，甚至直接決定了民主立法的實現(xiàn)。因此，聯(lián)系點需要不斷加強工作隊伍建設，建立涵蓋人員選拔、工作培訓、績效考核和正向激勵等環(huán)節(jié)在內(nèi)的機制。同時，還要加強經(jīng)費投入，提高工作人員待遇，引進人才并定期對工作人員進行考核，對工作態(tài)度和能力不足的人員予以清退。此外，聯(lián)系點還要吸收社會組織、人民團體等非政府組織、非營利組織，形成良好的組織體系，有效地補充解決聯(lián)系點隊伍建設問題。

三、程序全鏈條：基層立法聯(lián)系點的實踐路徑

基層立法聯(lián)系點拓展了民主實踐路徑，體現(xiàn)了全鏈條的民主程序。民主程序是溝通民主主體和客體的橋梁和紐帶，是民主主體作用于客體的方法和途徑。在民主程序層面，全鏈條是指建立涵蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的復合程序。作為全過程人民民主的重要實踐，基層立法聯(lián)系點創(chuàng)新了民主實現(xiàn)形式，構建起多重程序復合的體系，將民主從選舉擴展到立法、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

在這套復合體系中，基層立法聯(lián)系點創(chuàng)新了民主立法的形式，突破了西方代議制民主體制下議會立法的模式，使人民群眾能直接參與立法工作。現(xiàn)如今，上海市基層立法聯(lián)系點的民主立法工作已經(jīng)涵蓋了立法前、立法中和立法后：立法前，聯(lián)系點會組織征求群眾對立法規(guī)劃、立法計劃的意見，協(xié)助開展立法調研；立法中，國家各類法律草案可以征求聯(lián)系點意見，通過設立立法座談會、聽證會，直接聽取基層群眾意見；立法后，聯(lián)系點會跟蹤了解法律的實施情況，收集完善法律的建議，為法律修訂做準備。由此，基層立法聯(lián)系點建立起一整套環(huán)環(huán)相扣、井然有序的全鏈條民主立法程序。

基層立法聯(lián)系點創(chuàng)新了民主協(xié)商的實現(xiàn)形式。在民主決策、民主管理過程中貫徹民主協(xié)商原則，會使決策和管理主體更好地了解情況，作出充分尊重民意、體現(xiàn)更強共識的決策。［2６］聯(lián)系點堅持協(xié)商民主理念，將民主協(xié)商貫穿于工作始終。協(xié)商民主通過協(xié)商、談判、對話達成社會意愿和需求的最大公約數(shù)，不受選舉和換屆周期影響，是我國人民民主的獨特形式和顯著優(yōu)勢。［2７］如果說民主選舉僅在“選舉時”發(fā)揮作用，那么民主協(xié)商真正將民主擴展到“選舉前”和“選舉后”，并融入民主立法、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)中。聯(lián)系點依托的平臺是多元化的，既包括基層黨政機關、人民政協(xié)，還包括各式各樣的行業(yè)組織。因此，聯(lián)系點根據(jù)不同的屬性建立了人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、社會組織協(xié)商等不同類型的民主協(xié)商渠道，在推進民主協(xié)商中匯聚了主體合力。

基層立法聯(lián)系點豐富了民主決策的實現(xiàn)形式，在政府和人民群眾之間架起了直通車。2021年4月，在《上海市地方糧食儲備安全管理辦法》制定過程中，青村鎮(zhèn)基層立法聯(lián)系點提出，草案中提到的鼓勵家庭農(nóng)場建設倉儲設施容易引發(fā)鄰里糾紛，最終這條意見被采納，相關表述被刪除。［2８］《上海市公共法律服務管理辦法》的制定也吸收了青村鎮(zhèn)政府基層立法聯(lián)系點提出的許多建議，如管理辦法中基層村居的職責描述太過籠統(tǒng)，律師公益法律服務時間應進一步優(yōu)化等。［２９］

基層立法聯(lián)系點為民主管理的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。全過程人民民主的實現(xiàn)，不僅要看重大立法和行政決策是否吸納了民意，更要看人民群眾能否在社會治理中發(fā)揮主體作用，以民主的方式解決社會問題。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”［3０］與民主立法、民主決策不同，民主管理側重于具體問題的解決，如舊樓改造、“僵尸車”治理等。聯(lián)系點不同于政府和街道辦事處，不承擔政府管理職能，也不同于居委會、村委會，并非基層群眾性自治組織。但是，它為人民群眾提供了參與渠道，為民主管理創(chuàng)造了條件。尤其在與人大代表“家站點”、人民意見征集點、小區(qū)議事廳等合并建站后，聯(lián)系點直接與黨政部門溝通，使上海居民可以參與管理社區(qū)事務。從這個意義上講，基層立法聯(lián)系點拓展了群眾參與基層社區(qū)治理的制度化渠道，融合了各種治理資源，讓群眾為身邊事當家作主。［3１］

基層立法聯(lián)系點拓展出民主監(jiān)督的功能。人民監(jiān)督權力是全過程人民民主的內(nèi)在價值與保障機制。［３２］如果權力失去人民的監(jiān)督，民主的過程和結果就會失去保障。近年來，上海市人大常委會致力于促進聯(lián)系點擴點提質，并拓展出民主監(jiān)督的功能，這為全過程監(jiān)督的深層次推進提供了實踐經(jīng)驗。全過程監(jiān)督是我國民主監(jiān)督的新樣態(tài)，具體體現(xiàn)為全鏈條、全方位、全覆蓋的民主監(jiān)督模式。［3３］在主體層面，在黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督的基礎上，聯(lián)系點創(chuàng)新了社會監(jiān)督的形式，提高了社會監(jiān)督的效力，尤其是定期開展的普法宣傳不僅尊重了公民的監(jiān)督權利，更提高了公民的監(jiān)督能力，推動民主監(jiān)督走向全方位；在客體層面，聯(lián)系點的監(jiān)督對象涉及國計民生的各個方面，實現(xiàn)了民主監(jiān)督的全覆蓋；在程序層面，聯(lián)系點豐富了協(xié)商監(jiān)督、信訪監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等形式，推動民主監(jiān)督走向全鏈條。

總之，基層立法聯(lián)系點將民主程序的全鏈條作為實踐路徑，構建了多重程序復合的體系。程序是民主政治的具體體現(xiàn)。西方民主更多地傾向于程序民主，達爾的多頭政體就是一例。［3４］全過程人民民主也非常重視程序，但它是將過程民主與成果民主、程序民主與實質民主、直接民主與間接民主統(tǒng)一起來的民主形式。即使在程序層面，全過程人民民主也超越了選舉和投票，主張建立多重程序復合的體系。習近平總書記指出：“民主選舉僅僅是民主政治的第一步?！保?５］發(fā)展全過程人民民主，就要“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”［3６］?；鶎恿⒎?lián)系點豐富了民主程序的內(nèi)涵，使民主不局限于選舉，打造出了能夠體現(xiàn)實踐連續(xù)性的全過程人民民主。

通過構建多重程序復合的體系，基層立法聯(lián)系點賦予全過程人民民主更多的治理內(nèi)涵。民主只有突破選舉和投票，建立復合的程序體系，才能切實解決現(xiàn)實問題，達到善治的效果。西方民主強調單一的程序，極大地限制了民主發(fā)揮作用的空間。實際上，選舉和投票只能確保選舉期間的民主，一旦選舉結束，民主就進入休眠期，公民對政策失去影響力。因此，純粹的民主選舉程序不能起到治理的效果。基層立法聯(lián)系點極大地拓展了民主程序，使之涵蓋立法、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督全鏈條，推動民主與治理走向融合，使全過程人民民主真正具備治理的內(nèi)涵和功能。

在程序層面，基層立法聯(lián)系點建設面臨困境?；鶎恿⒎?lián)系點屬于人大系統(tǒng)，如何與黨委、政府、政協(xié)等系統(tǒng)協(xié)調，如何處理好政府機關和自治組織的關系，都需要在實踐中不斷調整。通過基層立法聯(lián)系點全面擴展全過程人民民主的努力是一種非常好的方式，如果能形成政府決策聯(lián)系點、政協(xié)協(xié)商聯(lián)系點等各種類型的聯(lián)系點，則更能釋放出國家治理效能。功能拓展也會加重聯(lián)系點的工作負擔，使其無法專注于民主立法功能，降低其工作效率和質量，甚至造成工作混亂。與其讓立法聯(lián)系點承擔民主立法、民主決策等全部職能，不如建立形式多樣的聯(lián)系點機構，如政府決策聯(lián)系點、政協(xié)協(xié)商聯(lián)系點、人民監(jiān)督聯(lián)系點等，確保聯(lián)系點工作的專業(yè)性和專注性，推動聯(lián)系點精細化發(fā)展。對于立法聯(lián)系點而言，它最為迫切的任務或許不是功能拓展，而是聚焦民主立法職能，突破行業(yè)或地域局限，增強民主代表性。

在民主程序的各個環(huán)節(jié)，基層立法聯(lián)系點應當充分利用新媒體技術，建立線上信息交流平臺，允許基層群眾公開發(fā)表意見，對群眾意見及時反饋。聯(lián)系點工作人員和專家學者可以在線上平臺進行知識普及和輿情引導，培育積極健康的民主風尚?，F(xiàn)如今，數(shù)字技術有了許多新的發(fā)展，聯(lián)系點可以運用特定算法對群眾交流互動的信息數(shù)據(jù)展開分析，高效地把握群眾的情感和訴求。新媒體技術也為聯(lián)系點的宣傳提供了技術支撐，接下來應當進一步強化群眾對聯(lián)系點作用的認知，提高群眾的參與度。

基層立法聯(lián)系點的設定可以繼續(xù)優(yōu)化。可以建立動態(tài)調整機制，也可以分別建立常設基層立法聯(lián)系點和特設基層立法聯(lián)系點。其中，常設聯(lián)系點是由人大設立的相對固定的聯(lián)系點，為重大立法決策提供穩(wěn)定的民意參考，由人大帶頭進行制度創(chuàng)新，為各地區(qū)聯(lián)系點發(fā)展提供一般性經(jīng)驗。特設聯(lián)系點可以具有較高的自主性，自主地進行制度創(chuàng)新，發(fā)揮基層的創(chuàng)造力。針對特設聯(lián)系點，應當建立準入和退出機制，允許基層社區(qū)、企事業(yè)單位，尤其是具有區(qū)域特色、行業(yè)特色的單位自主申請建設聯(lián)系點，由地方人大進行審批，并定期考察進行調整或取締。

四、客體全覆蓋：基層立法聯(lián)系點的實踐效能

基層立法聯(lián)系點發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實踐效能。民主客體是民主政治要處理的社會事務、解決的社會問題。民主客體全覆蓋有多方面內(nèi)涵。一是以民主的方式處理的議題，即“人民民主所關注和應對的問題并不局限于某個單一領域，經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、老百姓急難愁盼問題等都可以納入民主議事日程”；二是“在民主各個實現(xiàn)層次上的全覆蓋”，即國家政治和社會生活。［3７］基層立法聯(lián)系點將全過程人民民主擴展到政治、經(jīng)濟、文化、社會與生態(tài)等方面，覆蓋國家和社會各領域、各層次、各方面，使人民群眾能夠依法參與國家事務和社會事務管理。聯(lián)系點還將建設全過程人民民主與依法治國有效結合，將各項社會事務的治理引到法治的軌道上來。

基層立法聯(lián)系點實現(xiàn)了議題的全覆蓋。全過程人民民主是以問題為導向的民主模式，基層立法聯(lián)系點以問題為導向，無論這個問題是政治、經(jīng)濟層面的，還是文化、社會、生態(tài)層面的，只要能夠以民主的方式更好地解決，就能夠進入聯(lián)系點的議事日程。

在政治方面，基層立法聯(lián)系點圍繞法律法規(guī)和立法規(guī)劃的制定征集意見。2019年，在《行政處罰法》修訂期間，虹橋街道立法聯(lián)系點開辦座談會，讓人民群眾的意見和建議得以充分討論。［3８］在經(jīng)濟方面，上海市在多個產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建立立法聯(lián)系點，包括海通證券股份有限公司、崇明區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等，占上海市聯(lián)系點總數(shù)的約四分之一。它們在群眾參與管理經(jīng)濟事務方面作出重要貢獻。在文化方面，上海市通過淮海中路街道立法聯(lián)系點首創(chuàng)了聯(lián)席會議機制、名錄制度，鼓勵市場主體利用紅色資源開發(fā)文化創(chuàng)意產(chǎn)品，實現(xiàn)了文化資源的共建、共治與共享。在社會方面，上海市許多聯(lián)系點都依托地方立法、行政和自治單位建立，為人民群眾和有關部門提供了溝通平臺，實現(xiàn)了社會問題的協(xié)同共治。在生態(tài)方面，淮海中路街道立法聯(lián)系點以民主與法治相結合的方式，積極推動環(huán)境立法，并且?guī)踊鶎尤罕妳⑴c立法、監(jiān)督執(zhí)法、促進守法。

基層立法聯(lián)系點實現(xiàn)了國家和社會層次的全覆蓋，反映出全過程人民民主內(nèi)含權力和權利兩條基本線索：“人民群眾既可以在政治生活中參與行使國家權力，也能夠在基層社會事務中實現(xiàn)充分的自我管理?！边@兩條線索對應兩個過程，即人大制度發(fā)揮民主功能和公共政策過程實現(xiàn)民主化。［３９］

基層立法聯(lián)系點是群眾參與立法的平臺，能夠實現(xiàn)人民群眾對國家事務的治理。無論是《行政處罰法》《民法總則》等國家層面的法律，還是《上海市生活垃圾管理條例》《上海市道路交通管理條例》等地方層面的法規(guī)，都可以通過聯(lián)系點以民主的方式制定。在上海市基層立法聯(lián)系點成立的５年里，它們參與了20件國家法律和64件地方性法規(guī)的征求意見工作，提交立法建議6500多條，獲得采納530多條。［4０］基層立法聯(lián)系點也為人民群眾參與基層治理提供了有效渠道。盡管聯(lián)系點不是立法、行政機構，也不是自治單位，無法直接行使立法或行政權力，也無法直接管理社會事務，但它可以主動征集社情民意，將搜集的意見傳遞給立法聯(lián)系單位或街道辦事處，并督促其落實整改。比如，上海市基層群眾曾將“僵尸車”、吸煙點設置、小區(qū)遛狗等社會民生問題反映到聯(lián)系點，要求有關部門做出處理和反饋。

總之，基層立法聯(lián)系點發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實踐效能，實現(xiàn)了民主議題和層次的全覆蓋。這與西方民主形成了鮮明對比。近年來，西方政治越來越將權力限制在有限范圍內(nèi)，尤其在自由主義長期占主流地位的情況下，自由放任、有限國家、有限政府等理念在客觀上限制了民主的覆蓋范圍，民主不但被限制在政治領域，而且即使在該領域，民主發(fā)揮作用的空間也非常有限。［4１］與此相較，在基層立法聯(lián)系點的推動下，中國民主政治向經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領域擴展。

在實現(xiàn)民主客體全覆蓋的過程中，基層立法聯(lián)系點賦予全過程人民民主更多的治理內(nèi)涵。由于西方民主將主體限定為選民和代表，將程序局限為選舉和投票，它發(fā)揮的作用被限制在政治領域的立法層面，公民難以在社會生活的具體議題方面產(chǎn)生影響。這樣的民主很難形成治理功能。治理強調多元主體通過特定程序共同處理社會事務、解決社會問題?；鶎恿⒎?lián)系點遵循該邏輯，既構建了多元主體復合的體系，也建立了多重程序復合的體系，使民主不再局限于選舉和投票，為民主議題和層次的全覆蓋創(chuàng)造了條件?；鶎恿⒎?lián)系點不僅在國家立法領域發(fā)揮作用，也將經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、老百姓緊迫的民生發(fā)展問題納入工作范圍，促成了民主與治理的有效融合，推動全過程人民民主走向“全過程民主治理”。

然而，民主客體的擴展應當有限度。在聯(lián)系點的建設過程中，應當擺脫對民主的錯誤認知，不能過分夸大民主的功能和適用領域。［4２］民主本質上屬于政治領域，一旦涉及經(jīng)濟、文化等不屬于民主范疇的事務，則會帶來一系列困境，比如經(jīng)濟領域的核心價值是效率，這與民主強調的平等存在矛盾；文化領域強調多元和包容，但民主強調少數(shù)服從多數(shù)，會對文化多樣性造成威脅。［4３］

即使在政治領域，立法、決策層面的民主參與也應當有限度，要具體問題具體分析。如果議題的專業(yè)性較強，基層群眾會受到專業(yè)知識的限制，無法提出建設性的意見。因此，聯(lián)系點不能一味地強調參與數(shù)量而忽視參與質量，否則不僅不會給議題解決帶來實質性幫助，還會增加人力、物力和時間成本，造成資源浪費?？傊?，民主實踐是長期的過程，不能一蹴而就，我們需要在保障參與質量的同時，不斷嘗試擴大群眾的參與空間，不斷提高公民的參與意識和參與能力，推動民主政治良性發(fā)展。

五、基層立法聯(lián)系點的民主治理結構

上海市基層立法聯(lián)系點已經(jīng)建立起全方位主體、全鏈條程序和全覆蓋客體的結構，形成了主體、程序、客體的復合體系。在主體層面，上海市基層立法聯(lián)系點建構了民主主體全方位的主體結構，以人民為中心，有效吸納黨委、人大、政府、政協(xié)等組織機構，形成了多元主體復合的體系。在程序層面，上海市基層立法聯(lián)系點打造出民主程序全鏈條的實踐路徑，由民主立法的平臺拓展出民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等形式，建立了多重程序復合的體系。同時，上海市基層立法聯(lián)系點的多元主體通過多重程序發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實踐效能，形成了客體復合的體系。

基層立法聯(lián)系點彰顯了全過程人民民主的內(nèi)在邏輯性和理論超越性，使全過程人民民主的理論結構更加完整?；诨鶎恿⒎?lián)系點的民主實踐，全過程人民民主形成了主體、程序、客體的完整體系，并且在各個層面都實現(xiàn)了對西方“單過程選民民主”的超越。在基層立法聯(lián)系點的推動下，全過程人民民主的主體不局限于選民，而是將國家機關和社會組織吸納進來，以合作和一致取代制衡和競爭，確保多元主體相得益彰、共存共榮；程序不局限于選舉，而是向立法、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督的全鏈條拓展，進而打造出能夠體現(xiàn)實踐連續(xù)性的人民民主，突破了西方間歇性、階段性的民主模式；客體不局限于政治領域的立法，而是將適合以民主方式解決的經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等議題都吸納進來，極大地增強了人民民主的適用范圍，超越了西方民主的客體有限性。

基層立法聯(lián)系點還賦予全過程人民民主更多的治理內(nèi)涵，實現(xiàn)了全過程人民民主與社會治理現(xiàn)代化的有效銜接，推動全過程人民民主走向“全過程民主治理”。西方民主理論認為，民主實質上是一種程序，公民主要通過選舉和投票行使政治權利。然而，這種選舉民主、一人一票式的民主只能保障選舉期間的民主，選舉結束后，民主進入休眠期，公民對政策失去影響力。因此，這種民主模式缺少治理效能，無法有效處理社會事務、解決社會問題?；鶎恿⒎?lián)系點建立起民主治理的復合結構，使全過程人民民主不僅擁有正式的程序，而且能夠發(fā)揮治理的效能?；诿裰髋c治理的有效融合，基層立法聯(lián)系點不僅保障了人民的民主權利，更是為人民參與治理進程、管理社會事務提供了機會。這使全過程人民民主更具理論和實踐優(yōu)勢：不是把民主束之高閣，不是讓民主流于形式，而是能夠實現(xiàn)社會善治，解決人民群眾切身利益的問題。具體來看，基層立法聯(lián)系點主要從三個方面建立民主治理結構，形成中國特色的民主治理模式。

其一，主體復合結構的形成拓展了民主主體的范疇，實現(xiàn)了民主主體和治理主體的統(tǒng)一。一般認為，民主的主體是公民，符合條件的公民經(jīng)過登記程序成為選民，有權進行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。全過程人民民主的主體基于基層立法聯(lián)系點的實踐，突破了民主主體的經(jīng)典理論，不僅將更多類型的公民容納進來，還將作為治理主體的政黨、人大、政府、政協(xié)容納進來。在聯(lián)系點的實踐中，企事業(yè)單位也有效參與進來，更有意義的是，聯(lián)系點還將沒有公民權的外國人納入民主主體，這是傳統(tǒng)民主理論無法涵蓋的主體。這些主體的加入，使原本單一的民主主體更豐富，更具有治理的能力，也更滿足社會善治的需要。從這個意義上講，基層立法聯(lián)系點不僅是民主模式，更是治理模式，體現(xiàn)了中國民主治理的主體復合體系。

其二，程序復合結構的形成拓展了民主程序的范圍，實現(xiàn)了民主程序和治理程序的統(tǒng)一。西方民主的程序局限于民主選舉，尤其是代議制政體中，民主程序是非常嚴格的，立法、決策、管理等事務，都由民選產(chǎn)生的議員、政治家完成。但在以基層立法聯(lián)系點為代表的全過程人民民主中，公民可以直接參與各式各樣的民主程序，有效拓展了民主的實現(xiàn)路徑，也有效對接了治理的復合機制。現(xiàn)如今，公民不僅可以通過選舉行使民主權利，還可以通過立法、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各種程序參與社會治理，與國家機關、社會組織形成治理合力。

其三，客體復合結構的形成拓展了民主客體的范圍，實現(xiàn)了民主客體和治理客體的統(tǒng)一。民主的客體更多局限于政治領域，尤其在以英美為代表的國家中，民主在經(jīng)濟領域的運用受到強烈質疑。與之不同，基層立法聯(lián)系點將民主客體拓展到了政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)五位一體的總體布局中，實現(xiàn)了客體的全覆蓋，增強了全過程人民民主的適用范圍。基層立法聯(lián)系點還促進了全過程人民民主與基層治理的有效銜接，打破了傳統(tǒng)民主的各種束縛，以更為實用的態(tài)度發(fā)展民主，使基層群眾可以在社會生活的具體議題方面產(chǎn)生影響，共同處理經(jīng)濟發(fā)展、社會治理以及急難愁盼的問題，最終形成了“全過程基層民主治理”的模式。

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（責任編輯 焦德武）