文書檔案規(guī)范化管理研究

摘 要：文書檔案規(guī)范化管理是實現(xiàn)文書檔案管理標準化的重要體現(xiàn)，也是提升文書檔案管理質(zhì)量和水平的內(nèi)在要求。文書檔案規(guī)范化管理，體現(xiàn)在組織、流程及制度的規(guī)范化方面，也展現(xiàn)了文書檔案管理的統(tǒng)一性、效率性和高質(zhì)量。本文在探討了文書檔案管理意義和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分析了文書檔案不規(guī)范的原因，并提出了文書檔案規(guī)范管理的具體舉措，在提升文書檔案管理規(guī)范性方面進行了有益探索，具有積極的現(xiàn)實借鑒意義和價值。

關(guān)鍵詞：規(guī)范化；文書檔案；檔案管理

“規(guī)范化”是指明文規(guī)定或約定俗成的標準，并按照既定標準、規(guī)范的要求進行操作，使某一行為或活動達到或超越規(guī)定。具體到文書檔案規(guī)范化管理而言，就是指文書檔案管理活動按照既定的標準、規(guī)范要求，使其符合或超越既定規(guī)定[1]。近年來，國家檔案局陸續(xù)頒布和出臺一系列標準和規(guī)范，如《文書類電子檔案檢測一般要求》《縮微膠片數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》《歸檔文件整理規(guī)則》《紙質(zhì)歸檔文件裝訂規(guī)范》，為文書檔案規(guī)范化管理提供可靠保障，也進一步提升文書檔案規(guī)范化管理水平。

1 文書檔案規(guī)范化管理意義

文書檔案管理從其文書形成到檔案收集、鑒定、整理、保管、檢索、編研、利用和統(tǒng)計，既要遵照文書規(guī)律和要求，也要執(zhí)行國家檔案管理方面的法律法規(guī)。遵循行業(yè)管理規(guī)范，使其每一個環(huán)節(jié)都能做到規(guī)范管理，實現(xiàn)文書檔案管理水平和質(zhì)量的整體提升[2]。

1.1 實現(xiàn)文書檔案管理統(tǒng)一

規(guī)范化與標準化相生相伴，二者互為一體，規(guī)范化離不開標準，標準是規(guī)范化實現(xiàn)的重要保障。推動文書檔案規(guī)范化管理，一方面，需要建立健全文書檔案管理法規(guī)、標準和規(guī)范；另一方面，健全的標準制度的建立，又會促使文書檔案管理更加規(guī)范，讓文書檔案收集、整理、鑒定等每一個環(huán)節(jié)之間協(xié)同更加順暢，管理更加規(guī)范，也使得文書檔案管理更趨統(tǒng)一。文書檔案案卷需要嚴格執(zhí)行《文書檔案案卷格式》，包括案卷卷皮格式、卷內(nèi)文件目錄格式、卷內(nèi)備考表格式、案卷各部分排列格式，均做出了統(tǒng)一規(guī)定和要求[3]。

1.2 提升文書檔案管理效率

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，辦公OA系統(tǒng)的應用，電子文書檔案越來越多，信息軟件系統(tǒng)廣泛應用于文書檔案管理，極大地提升了文書檔案管理的信息化水平。通過電子文書檔案的規(guī)范管理，使檔案管理過程中的各環(huán)節(jié)協(xié)同工作，進一步提升檔案管理信息系統(tǒng)運行效率。《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》統(tǒng)一了電子文件及其元數(shù)據(jù)的歸檔范圍，明確電子文件歸檔程序及要求，歸檔的時間與歸檔方式，以及電子檔案元數(shù)據(jù)的維護、處置、轉(zhuǎn)移及遷移等等，通過文書檔案的系列規(guī)范化管理，顯著提升檔案管理效率。

1.3 保障文書檔案管理質(zhì)量

文書檔案規(guī)范化管理的結(jié)果是其標準化，標準化也進一步促進檔案管理的標準化。文書檔案規(guī)范管理，要求文書檔案管理各環(huán)節(jié)遵守統(tǒng)一的標準，按照統(tǒng)一的標準和要求進行管理和操作，形成同一質(zhì)量標準。顯然，有利于保障文書檔案管理質(zhì)量。根據(jù)《紙質(zhì)歸檔文件裝訂規(guī)范》，紙質(zhì)文書檔案規(guī)范裝訂需要堅持穩(wěn)定性、最小影響性、一致性、安全簡便的原則，明確類型A、B、C、D、E五類的裝訂方式，并對棉紗線、不銹鋼釘、書釘、不銹鋼夾、漿糊、封套等裝訂材料均做出統(tǒng)一的規(guī)定和要求。據(jù)此規(guī)范進行裝訂，確保了紙質(zhì)文書檔案裝訂整體質(zhì)量[5]。

2 文書檔案規(guī)范化管理內(nèi)容

2.1 組織規(guī)范化

文書檔案具有較強的行業(yè)性、專業(yè)性特點，因此，文書檔案規(guī)范化管理，首先應確保由專門的機構(gòu)及人員負責。文書檔案管理主體應是機關(guān)、單位、企事業(yè)單位行政主管部門、檔案管理部門及人員具體負擔。還需要厘清主體責任范圍。具體來說，就是要求文書檔案管理組織建立規(guī)范的組織架構(gòu)、設(shè)立職責明確的文書檔案管理崗位，規(guī)定規(guī)范文書檔案管理具體由誰來落實。

2.2 流程規(guī)范化

所謂流程規(guī)范化，就是指文書檔案管理的流程范式要統(tǒng)一和規(guī)范。確定規(guī)范的文書檔案管理流程，以及每一流程的具體步驟和內(nèi)容。以文書檔案歸檔為例，包括文件材料的收集、判斷文件材料是否歸檔、歸檔文件的分類和歸檔文件的排列等四個流程，每一流程又包括相應的內(nèi)容和要求。歸檔文件的分類，首先需要確定分類方法，確定分類方案，并要做到文檔分類的科學、適用，保持相對穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上制定本單位《文書檔案保管期限表》。

2.3 制度規(guī)范化

制度規(guī)范化是關(guān)于文書檔案規(guī)范化管理過程中各崗位具體工作的操作程序、步驟、規(guī)程、指南的標準化，規(guī)定文書檔案管理具體怎么做。目前，關(guān)于文書檔案管理方面的法規(guī)和辦法，包括《檔案法》《檔案法實施辦法》《機關(guān)檔案工作條例》《黨政機關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》《文書檔案案卷格式》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》《紙質(zhì)歸檔文件裝訂規(guī)范》《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《歸檔文件整理規(guī)則》，以及機關(guān)企事業(yè)單位結(jié)合自身實際出臺的相應的檔案管理規(guī)章制度，這些規(guī)范的規(guī)章制度是文書檔案規(guī)范化管理的重要保障[6]。

3 文書檔案規(guī)范化管理影響因素

3.1 認識上差異

從事檔案管理、一線檔案工作，以及文書處理等工作的人員，在思想上對相關(guān)的規(guī)章制度和要求認識不統(tǒng)一、不一致是導致文書檔案管理不規(guī)范的重要因素。文書檔案的顯著特點便是前端的文書處理與末端的文書檔案之間存在著緊密聯(lián)系且相互制約的關(guān)系。由于文書工作者缺少檔案意識，每月從文件規(guī)范化和后期檔案管理的質(zhì)量考慮，重視前端的文件擬稿、運轉(zhuǎn)，后端的檔案要求未有效落實落地，在歸檔整理時單純按照文書檔案的文號進行排序，而沒有按照檔案及文件內(nèi)在價值等，導致文書檔案管理不規(guī)范。

3.2 體制上局限

現(xiàn)行文書運行過程中，文件處理與檔案管理分屬兩個不同的工作范疇，在要求、標準等方面完全不同卻又緊密聯(lián)系。在公文管理與檔案管理的相關(guān)體制機制上存在相應的聯(lián)系性規(guī)定和要求，以及規(guī)范性標準，使得文書檔案管理出現(xiàn)不規(guī)范問題。公文處理主要依據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，明確了公文種類、公文格式、行文規(guī)則、公文辦理等流程步驟，而以文書檔案管理則主要根據(jù)《檔案法》等規(guī)定。以電子文書檔案管理為例，其主要依據(jù)《黨政機關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》《檔案分類標引規(guī)則》等，管理過程包括文件收集、文件整理、文件移交、檔案接收四個環(huán)節(jié)，以及捕獲、錄入、轉(zhuǎn)換、組件、編號、封裝、移交檢測等十二個步驟。公文處理與文書檔案管理之間缺少標準化銜接，存在工作體制上的限制。因此，突破公文與文書檔案管理工作體制上的限制，根據(jù)文件運行整體過程的必然聯(lián)系而形成比較統(tǒng)一的操作規(guī)范，應是公文工作部門與文書檔案管理部門共同的要求[7]。

3.3 制度上不足

文書處理滲透于不同部門不同職能活動中，涉及部門工作的各個方面，既有縱向的上下級間的聯(lián)系，也有橫向的部門之間的聯(lián)系，在文書處理過程中由于個體素質(zhì)的差異性，這些因素的存在都需要在實際執(zhí)行過程中制定出臺一套規(guī)范性、可操作性強的標準和規(guī)范，使其融合于機關(guān)、部門的崗位之中。但在文書及其檔案處理過程中主要依靠《國家行政機關(guān)公文處理辦法》這一標準和規(guī)定，但對于其他部門或行業(yè)的文書約束性較弱，影響了文書處理的質(zhì)量和水平，進而影響到文書檔案規(guī)范處理。從部門內(nèi)部規(guī)章制度的制定來看，崗位職責不清、工作流程不規(guī)范，都會影響到文書檔案規(guī)范化管理。

4 文書檔案規(guī)范化管理措施

4.1 提高文書檔案規(guī)范化管理的認識

機關(guān)企事業(yè)單位行政管理部門及其從事文書工作、文書檔案管理工作者要在思想上高度重視文書檔案規(guī)范化管理，堅持文書檔案“全生命”周期管理理念，把文書檔案規(guī)范化管理納入各項工作考核的重要內(nèi)容，將文書檔案規(guī)范化管理水平作為評價文書檔案工作成果的重要指標。此外，管理人員還要加強文書檔案規(guī)范化管理重要性宣傳，引導從事文書及文書檔案管理工作者進一步增強規(guī)范性認識，自覺學習文書檔案規(guī)范化管理的相關(guān)標準、要求等方面的知識，自覺按照《檔案法》《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》《紙質(zhì)歸檔文件裝訂規(guī)范》要求，作為做好文書檔案管理工作的自覺行動。

4.2 健全文書檔案規(guī)范化管理組織制度

根據(jù)現(xiàn)有檔案法、檔案管理條例對文書檔案規(guī)范化管理的相關(guān)規(guī)定和要求，以及機關(guān)、企事業(yè)單位的實際，建立健全符合自身管理實際的文書檔案規(guī)范化管理制度。重點需要關(guān)注兩點：一是細化文書檔案規(guī)范化管理內(nèi)容。根據(jù)單位自身實際，詳細規(guī)定文書檔案收集、整理的范疇，明確文書檔案管理的具體要求，確定每一個環(huán)節(jié)步驟的程序內(nèi)容和要求。二是要健全文書檔案規(guī)范化管理制度。根據(jù)國家檔案局發(fā)布的相關(guān)文書檔案規(guī)范管理的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，結(jié)合自身實際，立足崗位特色，進一步健全本單位的文書檔案規(guī)范化管理的具體細則、標準。如，文書檔案規(guī)范化分類、保管期限的規(guī)范化劃分等[8]。

4.2 完善文書檔案規(guī)范化管理業(yè)務(wù)規(guī)范

根據(jù)機關(guān)、企事業(yè)單位實際，制定如下業(yè)務(wù)規(guī)范：首先是要制定文書業(yè)務(wù)工作規(guī)范。從文書歸檔工作流程規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)歸檔工作流程規(guī)范等方面，詳細制定立檔單位的文書檔案工作規(guī)范。其次是要制定文書檔案業(yè)務(wù)管理規(guī)范。從文書檔案歸檔流程到借閱/歸還文書檔案管理規(guī)范等。再次是建立預立卷制度。隨著辦公自動化在行政管理領(lǐng)域的深度應用，電子檔案的數(shù)量和規(guī)模越來越大，單軌制管理模式下，需要做好電子文書檔案的規(guī)范化管理。建立預立卷制度，可使電子文書檔案及時規(guī)范歸檔。最后是要建立規(guī)范臺賬。為切實有效提升文書檔案規(guī)范化管理水平，立足單位實際，建立單位文書檔案工作規(guī)范量化檢查表、交接文書檔案登記表、入庫登記表、文書檔案銷毀登記表等等，通過相應臺賬的建立，及時發(fā)現(xiàn)文書檔案規(guī)范化管理存在的短板不足，并進行相應的補缺補差，做到發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

4.3 構(gòu)建文書檔案規(guī)范化管理信息基礎(chǔ)

新時代背景下，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息技術(shù)手段的運用，機關(guān)、企事業(yè)文書檔案電子文書檔案越來越多。為此，要不斷提升文書檔案管理信息化整體水平。利用檔案信息化來保障和提升文書檔案規(guī)范化管理水平。提升文書檔案規(guī)范化管理信息化技術(shù)基礎(chǔ)工作，將信息技術(shù)融入到文書檔案管理中。借助現(xiàn)代信息技術(shù)對文書檔案資料進行分類存儲、分類管理，提升文書檔案檢索效率。此外，還要利用數(shù)字技術(shù)，將館藏紙質(zhì)文書檔案數(shù)字化，構(gòu)建文書檔案公共服務(wù)層、核心業(yè)務(wù)層和后臺數(shù)據(jù)層三層管理體系。其中，公共服務(wù)層包括文書檔案前臺應用、后臺規(guī)范管理和整理；核心業(yè)務(wù)層包括文書檔案統(tǒng)一組織結(jié)構(gòu)、分析結(jié)構(gòu)和編碼結(jié)構(gòu)等內(nèi)容；后臺數(shù)據(jù)層則包括文書檔案綜合數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)引擎服務(wù)等，并利用現(xiàn)代信息技術(shù)將文書檔案管理與單位其他行政管理業(yè)務(wù)聯(lián)系起來，實現(xiàn)任務(wù)對接，規(guī)范化管理[9]。

4.4 提升文書檔案規(guī)范化管理能力水平

文書檔案管理規(guī)范化需要一支高素質(zhì)的管理隊伍。除了思想上要高度重視文書檔案規(guī)范化管理外，還需要具體從事文書檔案管理人員具備過硬的文書檔案規(guī)范化管理素能、職業(yè)素養(yǎng)、道德品質(zhì)。需要對從事文書檔案管理人員進行規(guī)范化業(yè)務(wù)培訓，將文書工作者與檔案工作者進行同堂培訓，充分認識文書與檔案之間的關(guān)系，從源頭提升文書檔案規(guī)范化管理質(zhì)量和水平。一方面，要加強文書業(yè)務(wù)及檔案專業(yè)知識的培訓，不斷提升文書檔案整理能力和水平。另一方面，要加強信息技術(shù)的學習，提升文書檔案從業(yè)者信息技術(shù)水平，鍛造一支復合型人才隊伍。根據(jù)單位的實際需要，組織文書檔案管理者赴先進地區(qū)參觀學習，汲取先進經(jīng)驗。也可通過邀請業(yè)務(wù)專家來單位授課、舉辦業(yè)務(wù)知識競賽，開展崗位練兵，切實增強文書檔案管理人員的綜合業(yè)務(wù)能力，不斷提升其規(guī)范化管理的能力和水平。

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作者簡介：張霞，大學學歷，內(nèi)江東興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會館員，主要從事檔案管理與研究。