關(guān)于加強(qiáng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)法治保障的實(shí)踐和思考

楊增勝（山東省司法廳黨委書記、廳長）

2022年8月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于支持山東深化新舊動能轉(zhuǎn)換 推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見》，賦予山東建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的光榮使命。圍繞服務(wù)推動全省重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，山東省委依法治省辦、山東省司法廳組織開展了綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)法治保障專題調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)有益做法、分析問題不足，研究加強(qiáng)法治保障的具體措施。

一、深刻理解加強(qiáng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)法治保障的重要意義，緊抓機(jī)遇、乘勢而上

在山東建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，是黨中央提出“三新一高”和“雙碳”兩項(xiàng)重大戰(zhàn)略以來，全國第一個(gè)以綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展為主題的戰(zhàn)略布局。以高水平法治護(hù)航綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)，意義重大、任務(wù)艱巨。一是全面貫徹黨的二十大精神的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”①《習(xí)近平著作選讀》第一卷，人民出版社2023年版，第41頁。，強(qiáng)調(diào)要“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”。②《習(xí)近平著作選讀》第一卷，人民出版社2023年版，第33頁。加強(qiáng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)法治保障，突出發(fā)揮法治在助推綠色化、低碳化、高質(zhì)量發(fā)展中的作用，是黨的二十大精神在高質(zhì)量發(fā)展和法治建設(shè)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。二是全力助推中國式現(xiàn)代化“山東實(shí)踐”的客觀要求。山東省委、省政府高度重視先行區(qū)建設(shè)工作，召開全省深化新舊動能轉(zhuǎn)換、推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展動員大會，印發(fā)《山東省建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)三年行動計(jì)劃（2023-2025年）》等制度文件。建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)各方面各領(lǐng)域，加強(qiáng)法治保障各項(xiàng)工作，有助于推動打造公開透明的政策環(huán)境、規(guī)范有序的市場環(huán)境、公平正義的社會環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境，必將為開創(chuàng)新時(shí)代中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)省建設(shè)新局面貢獻(xiàn)更多法治力量。

二、牢牢把握綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)法治保障的實(shí)踐優(yōu)勢，明確重點(diǎn)、聚勢發(fā)力

山東緊扣高質(zhì)量發(fā)展要求和示范先行重大使命，在立法、執(zhí)法、司法、守法、普法等方面聚焦發(fā)力，為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)積累了法治經(jīng)驗(yàn)、法治優(yōu)勢。

（一）堅(jiān)持立法引領(lǐng)，保障綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的地方法規(guī)制度體系逐步健全完善。聚焦綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，在省級層面，修訂《山東省中小企業(yè)促進(jìn)條例》，出臺《山東省黃河三角洲生態(tài)保護(hù)條例》《山東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》《山東省人工影響天氣管理?xiàng)l例》，制定《關(guān)于優(yōu)化法治營商環(huán)境護(hù)航綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的意見》；在市級層面，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，德州市出臺城市綠化條例，泰安市出臺河湖保護(hù)管理辦法，青島、煙臺、濰坊、威海、日照等沿海城市制定海洋牧場管理?xiàng)l例，省市兩級結(jié)合、重點(diǎn)明確、多類互補(bǔ)的法規(guī)制度體系不斷健全完善。

（二）堅(jiān)持服務(wù)中心，重大項(xiàng)目建設(shè)法治保障更加聚焦。落實(shí)《山東省建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)三年行動計(jì)劃（2023-2025年）》及2023年重點(diǎn)工作任務(wù)清單，山東省發(fā)展和改革委員會牽頭制定《山東省綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目管理暫行辦法》，公安系統(tǒng)、司法行政系統(tǒng)分別出臺《全省公安機(jī)關(guān)服務(wù)保障重大項(xiàng)目十二條措施》《全省司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)保障重大項(xiàng)目若干措施》，生態(tài)環(huán)境部門提出強(qiáng)化環(huán)境要素保障有關(guān)措施；淄博市制定重大項(xiàng)目招引和落地服務(wù)專項(xiàng)行動計(jì)劃，濰坊市制定《關(guān)于加力提速工業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，濱州市制定《關(guān)于成就企業(yè)家夢想行動的實(shí)施意見》等，全力推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)重點(diǎn)突破。

（三）堅(jiān)持依法行政，政務(wù)服務(wù)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。出臺《山東省重大行政決策事項(xiàng)目錄管理辦法》，推動縣級以上政府重大行政決策事項(xiàng)目錄全部公開。加快推進(jìn)“無證明之省”建設(shè)，全面推行證明事項(xiàng)告知承諾制，全省520項(xiàng)證明事項(xiàng)實(shí)行“免交證明、承諾即辦”。在全國率先建立行政復(fù)議通報(bào)、行政復(fù)議決定履行監(jiān)督等制度，建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化機(jī)制，全省涉企行政案件涉案部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率連續(xù)三年保持100%。濰坊市對政府重大決策事項(xiàng)實(shí)行閉環(huán)合法性審核，棗莊市推行“午間不斷檔·全年不打烊”事項(xiàng)清單，東營市創(chuàng)新“政企行”陽光執(zhí)法監(jiān)督平臺，威海市出臺《威海市行政允諾管理辦法》，以優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)。

（四）堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同，執(zhí)法效能不斷提升。立足綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展需要，加大食品藥品、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法力度。出臺《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的若干措施》，加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理。規(guī)范涉企行政檢查行為，實(shí)行涉企行政檢查備案制度，強(qiáng)化對企業(yè)規(guī)范檢查、無事不擾。推行包容審慎監(jiān)管，落實(shí)“首次不罰、首次輕罰”機(jī)制，公布“不罰輕罰”清單，保護(hù)企業(yè)的發(fā)展積極性。全省連續(xù)5年開展“昆侖”系列專項(xiàng)行動，推出一系列嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法舉措，全力維護(hù)安全穩(wěn)定社會秩序。

（五）堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)，司法保護(hù)力度進(jìn)一步加大。推進(jìn)環(huán)境資源案件歸口審理，實(shí)行刑事、民事、行政案件“三合一”審理；常態(tài)化開展偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督，深入開展公益訴訟檢察監(jiān)督；依法對生態(tài)環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域案件快偵快辦、快捕快訴、快審快判，不斷提升辦案質(zhì)效。目前，全省法院歸口環(huán)境資源審判部門審理案件占資源環(huán)境案件總數(shù)的80%以上；日照市法院完善破產(chǎn)案件“繁簡分流”和簡案快辦機(jī)制、威海市檢察院探索海洋公益訴訟案件替代性修復(fù)措施等做法，具有典型示范意義。

（六）堅(jiān)持利企惠民，公共法律服務(wù)供給日益豐富。圍繞完善公共法律服務(wù)體系，推動實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線三大平臺融合發(fā)展，基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的公共法律服務(wù)體系，年均辦理法律服務(wù)事項(xiàng)800余萬件。圍繞實(shí)施精準(zhǔn)化服務(wù)供給，建立律師事務(wù)所商會聯(lián)系合作機(jī)制、律師服務(wù)中小微企業(yè)“法律服務(wù)代理”機(jī)制，引導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)在縣域?qū)用嬖O(shè)立分支機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)站點(diǎn)，積極推行公證“一次辦好”。圍繞推動矛盾糾紛調(diào)處化解，在全省縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部建成“一站式”矛盾糾紛調(diào)解中心，在知識產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)保、金融消費(fèi)、商事、海事等領(lǐng)域建立健全人民調(diào)解組織。全省16市在工業(yè)園區(qū)設(shè)立法治服務(wù)區(qū)（法律服務(wù)中心）30家，濟(jì)南市、青島市、煙臺市3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)設(shè)立國際仲裁院，臨沂市以“公證+調(diào)解”模式助力企業(yè)防范化解風(fēng)險(xiǎn)，泰安市圍繞深化涉企服務(wù)設(shè)立“企業(yè)家驛站”，菏澤市將綠色低碳相關(guān)法治宣傳送到社區(qū)和村臺，積極護(hù)航綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)。

三、準(zhǔn)確認(rèn)識法治保障工作中存在的問題不足，深入研究、靶向解決

在加強(qiáng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)法治保障方面，目前仍存在一些問題，亟待研究和解決。

（一）立法統(tǒng)籌需要進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，山東省尚未出臺綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)專門的地方性法規(guī)和政府規(guī)章?！半p碳”保障領(lǐng)域法規(guī)體系不完善，減壓煤耗、“兩高項(xiàng)目”管理主要靠行政手段推動，缺乏地方立法予以規(guī)范和保障。生態(tài)環(huán)境保護(hù)新業(yè)態(tài)發(fā)展立法需加大力度，如綠色建筑管理方面，已有部分省份出臺了相關(guān)地方性法規(guī)，山東需加大研究推進(jìn)力度，盡快填補(bǔ)立法空白。

（二）行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)需要深入推進(jìn)。行政執(zhí)法體制機(jī)制運(yùn)行不夠順暢，比如生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，市縣兩級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)部分無行政強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)法工作開展受到影響制約。市縣行政執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱，全省執(zhí)法人員共21萬余人，每年行政執(zhí)法案件達(dá)6000余萬件，執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍不足300人。執(zhí)法程序不嚴(yán)格、法律適用不準(zhǔn)確、裁量權(quán)基準(zhǔn)不具體等問題仍不同程度存在。涉企行政檢查規(guī)范力度不夠，有的領(lǐng)域和行業(yè)依然有多頭檢查、隨意檢查、重復(fù)檢查的情況。

（三）公共法律服務(wù)需要持續(xù)跟進(jìn)。對標(biāo)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展要求，涉外及商事領(lǐng)域中專利保護(hù)、商事保護(hù)等專業(yè)性領(lǐng)域公共法律服務(wù)不足。新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新增長帶來諸多新矛盾新問題，對行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)提出新要求。為形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式，普法宣傳的針對性、實(shí)效性需進(jìn)一步加強(qiáng)。部分企業(yè)法治文化建設(shè)滯后，依法經(jīng)營、依法管理、依法維權(quán)能力尚有欠缺。

四、更加明晰加強(qiáng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)法治保障的前進(jìn)方向，錨定目標(biāo)、推動發(fā)展

持續(xù)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記對山東工作的重要指示要求，聚焦綠色化、低碳化、高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，推動開創(chuàng)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)、更為安全的新發(fā)展格局。

（一）堅(jiān)持法規(guī)制度先行，提升法治引領(lǐng)力。緊扣綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展立法需求，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法。在省級層面，著力推進(jìn)《山東省黃河保護(hù)條例》《山東省生物多樣性保護(hù)條例》《山東省農(nóng)村供水條例》《山東省食品安全條例》等項(xiàng)目，并加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源開發(fā)利用、能源保障、碳排放管理、營商環(huán)境建設(shè)、依法行政等立法研究力度。在市級層面，以“小快靈”方式，加快經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明、民生保障、社會治理、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、數(shù)字化建設(shè)等方面的地方性立法。同時(shí)，積極推進(jìn)專門立法，參照有關(guān)立法實(shí)踐，研究論證出臺綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)促進(jìn)條例的必要性和可行性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用。

（二）堅(jiān)持執(zhí)法司法協(xié)同，提升法治助推力。一是嚴(yán)厲打擊違法犯罪活動。建立公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文旅、衛(wèi)健等部門執(zhí)法聯(lián)動、案件聯(lián)查、問題聯(lián)治等工作機(jī)制，組織開展聯(lián)合執(zhí)法行動，對重大案件集中力量、專案專辦。二是依法嚴(yán)格規(guī)范涉企行政執(zhí)法。完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，組織行政執(zhí)法單位編制公布行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，開展涉企執(zhí)法陽光監(jiān)督改革試點(diǎn)，對涉企執(zhí)法行為全過程監(jiān)督。三是充分發(fā)揮審判和檢察監(jiān)督效能。完善環(huán)境資源案件審判職能“三合一”歸口機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)中級和基層人民法院集中審理全覆蓋。深化公益訴訟檢察監(jiān)督，積極開展恢復(fù)性司法實(shí)踐，推進(jìn)適用刑事制裁、民事賠償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷嘣?zé)任承擔(dān)方式。

（三）堅(jiān)持優(yōu)化保障供給，提升法治服務(wù)力。一是加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。圍繞新舊動能轉(zhuǎn)換、降碳減污擴(kuò)綠增長、工業(yè)化數(shù)字化深度融合、促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)等，集成實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺資源，建設(shè)更高水平的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。二是擴(kuò)大公共法律服務(wù)廣度、深度。鼓勵(lì)各地在有條件的工業(yè)園區(qū)設(shè)立綜合法治服務(wù)區(qū)或法律服務(wù)中心，引導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)在商協(xié)會、企業(yè)等設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，為企業(yè)解決民商事爭議提供專業(yè)化、便利化服務(wù)。完善山東沿黃流域環(huán)境損害司法鑒定合作機(jī)制，用好山東知識產(chǎn)權(quán)公證服務(wù)平臺，為服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供智力支持。三是發(fā)揮律師專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢。推動企業(yè)法律顧問和公司律師有效覆蓋，加強(qiáng)黃河重大國家戰(zhàn)略山東律師服務(wù)團(tuán)力量，針對涉黃河項(xiàng)目和案件開展惠企利民行動。制定律師開展企業(yè)合規(guī)法律服務(wù)業(yè)務(wù)指引，建立律師參與企業(yè)合規(guī)聯(lián)動工作機(jī)制。四是有效防范和化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)。完善行政爭議調(diào)解和解機(jī)制，推進(jìn)“一站式”矛盾糾紛調(diào)解中心規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，開展省內(nèi)沿黃流域生態(tài)保護(hù)調(diào)解一體化行動，推進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”，推動矛盾糾紛多元化解。

（四）堅(jiān)持營造濃厚氛圍，提升法治支撐力。一是大力實(shí)施“八五”普法規(guī)劃。嚴(yán)格落實(shí)普法責(zé)任制，持續(xù)開展全民普法行動，廣泛開展“服務(wù)大局普法行”“沿著黃河去普法”、民法典宣傳月、國家憲法日、憲法宣傳周和全省法治宣傳教育月等活動，不斷增強(qiáng)全民法治意識和提升全民法治素養(yǎng)。二是大力開展綠色低碳主題法治宣傳教育。圍繞推動形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式，統(tǒng)籌運(yùn)用“報(bào)、網(wǎng)、端、微、屏”等資源，廣泛宣傳與綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的生產(chǎn)、環(huán)保、質(zhì)量、安全、科技創(chuàng)新等法律法規(guī)和典型案例，引領(lǐng)形成良好社會風(fēng)尚。三是大力推進(jìn)企業(yè)法治文化建設(shè)。弘揚(yáng)企業(yè)法治文化，開展“法治宣傳教育示范基地”“法治文化示范單位評選”活動，提升企業(yè)依法經(jīng)營、依法管理等能力。

（五）堅(jiān)持整體協(xié)調(diào)聯(lián)動，提升法治統(tǒng)籌力。一是完善協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。各級黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)發(fā)揮牽頭抓總作用，用好優(yōu)化法治環(huán)境工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)中涉及的立法、執(zhí)法、司法、守法、普法等領(lǐng)域重大問題進(jìn)行研究分析和協(xié)調(diào)處理。二是完善聯(lián)絡(luò)服務(wù)企業(yè)機(jī)制。加強(qiáng)與市場主體、行業(yè)協(xié)會的常態(tài)化溝通，部門單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員選取重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，通過定點(diǎn)聯(lián)系、“一對一”服務(wù)，及時(shí)了解企業(yè)訴求，幫助解決法治問題。三是完善信息共享機(jī)制。建設(shè)山東全面依法治省信息平臺，匯集法治領(lǐng)域的工作數(shù)據(jù)和重要信息，促進(jìn)信息互通與工作聯(lián)動。四是完善督察機(jī)制。將法治保障相關(guān)工作納入法治督察，完善綜合評估和動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系，開展綜合督察和專門督察，對重大法治事件及時(shí)啟動督察，回應(yīng)好人民群眾的法治關(guān)切和期盼。