人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代積極應(yīng)對(duì)老齡化的政策體系

張熠

一、問(wèn)題的提出

人口負(fù)增長(zhǎng)和老齡社會(huì)即將成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新的常態(tài)。自2000年我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)以來(lái),政府、民眾和學(xué)界對(duì)此一直保持高度關(guān)注。截至2021年末,全國(guó)65周歲及以上老年人口占比首次超過(guò)14%,我國(guó)正式跨入“深度老齡化”社會(huì)。到2022年則更進(jìn)一步,該占比繼續(xù)提升0.70個(gè)百分點(diǎn)。如何“積極”應(yīng)對(duì)人口老齡化,成為我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間必須面對(duì)的一大課題。

人口再生產(chǎn)模式從“高出生率-高死亡率”向“低出生率-低死亡率”轉(zhuǎn)變是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果[1]。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)人口數(shù)量2020年比上年末增加204萬(wàn),到2021年只凈增48萬(wàn)。到2022年,我國(guó)人口形勢(shì)出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折,呈現(xiàn)生育主導(dǎo)型的人口負(fù)增長(zhǎng),即低死亡率條件下出生率更低。2022年末比上年末減少85萬(wàn)人,人口自然增長(zhǎng)率為-0.60‰,是改革開(kāi)放以來(lái)全國(guó)總?cè)丝谑状芜M(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)區(qū)間。這標(biāo)志著,從2023年開(kāi)始,我國(guó)正式進(jìn)入一個(gè)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代[2],考慮長(zhǎng)期積累的低生育慣性,這意味著老齡化已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的人口態(tài)勢(shì)。

辯證地看,老齡化并非只是挑戰(zhàn),也是社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果,甚至是顯著成就之一。所謂的老齡化“問(wèn)題”或“挑戰(zhàn)”不完全來(lái)自于老齡化本身,更多源于變化了的人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)架構(gòu)之間不匹配所產(chǎn)生的矛盾,因而需要治理模式和公共政策調(diào)整使之適應(yīng)[3]。20世紀(jì)60年代到21世紀(jì)初,西方學(xué)者先后提出成功老齡化、健康老齡化以及積極老齡化的理論,其發(fā)展歷程體現(xiàn)了人們對(duì)人口老齡化認(rèn)識(shí)論上的更新和轉(zhuǎn)變。黨中央提出了“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”,將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升到“國(guó)家戰(zhàn)略”層面。這一戰(zhàn)略可以說(shuō)是“積極老齡化”的中國(guó)化的創(chuàng)新版和升級(jí)版。很多學(xué)者對(duì)“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”的理論和內(nèi)容進(jìn)行了闡釋[4][5]。

既往研究,對(duì)于“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”的闡釋多集中于“應(yīng)對(duì)人口老齡化”,事實(shí)上,闡釋我國(guó)這一戰(zhàn)略的關(guān)鍵恰恰是“積極”二字。部分學(xué)者認(rèn)為“積極”是作為修飾詞、形容詞,還有部分學(xué)者認(rèn)為“積極”是為了強(qiáng)調(diào)老年人身體功能、老年勞動(dòng)參與或老有所為[4][6]。上述理解雖是“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”的應(yīng)有之義,但都未能全面涵蓋積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的理念、內(nèi)涵和政策目標(biāo)。另外,“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”雖然上升到“國(guó)家戰(zhàn)略”層面,但現(xiàn)有關(guān)于老齡化治理模式及制度安排的研究缺少立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)的方案和全局性的對(duì)策框架。因此,本文的工作主要有兩個(gè):一是,基于“積極老齡化”的理論重新思考和闡釋“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”中的“積極”二字;二是,把握長(zhǎng)期人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代老齡社會(huì)的形勢(shì),抓住“中國(guó)特征和中國(guó)優(yōu)勢(shì)”,為中國(guó)特色應(yīng)對(duì)老齡化的道路提供參考。

二、應(yīng)對(duì)人口老齡化的新挑戰(zhàn)、新趨勢(shì)和新因素

中國(guó)的人口增長(zhǎng)迎來(lái)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2022年末,我國(guó)人口總量首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。人口負(fù)增長(zhǎng)出現(xiàn)之前往往已經(jīng)積累了較長(zhǎng)的負(fù)增長(zhǎng)慣性,而且一旦發(fā)生,將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間,要回歸正增長(zhǎng)域的難度很大,回歸人口正增長(zhǎng)的可持續(xù)性也較差[7]。迄今為止,尚沒(méi)有亞洲國(guó)家陷入“低生育率陷阱”后僅依靠生育鼓勵(lì)政策就能大幅恢復(fù)生育率的先例。進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代,兩個(gè)新“常態(tài)”需要成為共識(shí):一是“少子老齡化成為常態(tài)”,人口老齡化趨勢(shì)將無(wú)法逆轉(zhuǎn);二是應(yīng)以“制度適應(yīng)人口趨勢(shì)”,而不是“人口變動(dòng)適應(yīng)制度”?；诖吮尘?我們應(yīng)當(dāng)廓清事實(shí),從微觀、中觀和宏觀全局性的視角前瞻性地考察、應(yīng)對(duì)人口老齡化進(jìn)程中的新挑戰(zhàn)、新趨勢(shì)和新因素,為人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代應(yīng)對(duì)人口老齡化提供整體性的戰(zhàn)略布局和政策研究方向。

(一)微觀層面新挑戰(zhàn)

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化應(yīng)當(dāng)借鑒世界衛(wèi)生組織提出的“健康”“參與”“保障”三大積極老齡化理念[8],促進(jìn)身體和心理健康年齡提升,鼓勵(lì)支持老年人價(jià)值創(chuàng)造生涯延長(zhǎng)。

首先,隨著我國(guó)人口預(yù)期壽命延長(zhǎng),居民身心健康年齡卻未同步提升。盡管2020年我國(guó)人口預(yù)期壽命達(dá)到77.1歲,但我國(guó)居民健康年齡卻未能同步提升,大約為68.7歲,失能人口比例上升速度快。老年人心理健康問(wèn)題也非常突出。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù),70歲以上老年人口自殺率是50～69歲人口自殺率的3.28倍,是30～49歲人口自殺率的10倍[9]。與此同時(shí),我國(guó)老年病管理中存在明顯的“輕預(yù)防、重治療”的傾向,亟須通過(guò)更富有前瞻性的政策來(lái)提高健康投入的成本收益比。

其次,人口負(fù)增長(zhǎng)和老齡化社會(huì)的交匯,也必將帶來(lái)年輕勞動(dòng)力數(shù)量縮減和社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重。大量研究表明,中國(guó)在過(guò)去40年時(shí)間里經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)在很大程度上取決于勞動(dòng)力的充分供給。這一推力的減弱影響較為深遠(yuǎn)。特別是,我國(guó)預(yù)期壽命的提高伴隨著起始工作年齡提升,但卻未能帶動(dòng)實(shí)際退休年齡增加,導(dǎo)致我國(guó)勞動(dòng)者退休年限與工作年限比值持續(xù)上升[10]。研究發(fā)現(xiàn),2010年我國(guó)城市55歲到65歲人口中僅有29%處于就業(yè)狀態(tài),這一數(shù)字較1990年反而下降了2%[11]。1982年以來(lái),我國(guó)勞動(dòng)者退休年限與工作年限之比從0.33一直增長(zhǎng)到0.55[12]。因此,亟須鼓勵(lì)和支持老年人價(jià)值創(chuàng)造生涯延長(zhǎng),提高老年勞動(dòng)參與率和實(shí)際退休年齡,維持社會(huì)保障體系的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

最后,人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代,為繼續(xù)保持“人口紅利”,必然需要依賴(lài)中國(guó)大量潛在的老年勞動(dòng)資源。然而,我國(guó)養(yǎng)老金和退休制度一方面對(duì)老年人參與社會(huì)和家庭生產(chǎn)激勵(lì)功能不足[13],另一方面也缺乏與之配套的勞動(dòng)保障和反就業(yè)歧視制度[14]。在養(yǎng)老服務(wù)、老年健康、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等領(lǐng)域也存在這種激勵(lì)性和支持性政策均不足的問(wèn)題,如目前養(yǎng)老服務(wù)的人員數(shù)量和素質(zhì)偏低,也限制了老年健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[15][16]。因此,亟須設(shè)計(jì)更具激勵(lì)性、精準(zhǔn)性的安全老齡化體系。

與我國(guó)不同,世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”更側(cè)重微觀,而我國(guó)在中觀和宏觀層面上面臨的挑戰(zhàn)也同樣十分嚴(yán)峻,因此在內(nèi)容上,我國(guó)提出的“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”不完全等同于世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”。

(二)中觀層面新趨勢(shì)

本文注意到,我國(guó)的老齡化在地區(qū)間表現(xiàn)出明顯的空間異質(zhì)性,而且差距不斷擴(kuò)大。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù),2019年廣東省約7名參保人中僅有1名退休者。與此相對(duì),東北和一些中西部地區(qū)則贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重,社會(huì)保險(xiǎn)基金失衡嚴(yán)重,還面臨年輕人口流失、產(chǎn)業(yè)資本流出和經(jīng)濟(jì)增速下降等問(wèn)題,與南方沿海地區(qū)的差距不斷拉大。從圖1可以看出,收入越低的地區(qū),其制度內(nèi)贍養(yǎng)率越高[17]。

圖1 工資水平與制度內(nèi)贍養(yǎng)率①(1)① 圖1橫軸為工資水平,縱軸為制度內(nèi)贍養(yǎng)率,變量經(jīng)過(guò)去截距處理。其中,回歸結(jié)果是采用2000—2019年的數(shù)據(jù),并在剔除地區(qū)固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)后取殘差得到的。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。② 圖2橫軸為工資水平,指各地區(qū)工資相對(duì)地區(qū)平均工資的差異;縱軸為實(shí)際繳費(fèi)率,指各地區(qū)實(shí)際繳費(fèi)率相對(duì)地區(qū)平均實(shí)際繳費(fèi)率的差異。其中,實(shí)際繳費(fèi)率=養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入/(參保人數(shù)×平均工資)?；貧w數(shù)據(jù)采用2002—2017年。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》以及《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告》。

同時(shí),各個(gè)地區(qū)在繳費(fèi)和待遇上的差異也較大。越是工資水平較低的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),勞動(dòng)力流出越多,贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)越重,實(shí)際繳費(fèi)率反而越高,如圖2所示;反之,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口流入的地區(qū),實(shí)際繳費(fèi)率越低,形成所謂的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”[18]。在養(yǎng)老金待遇和其他相關(guān)養(yǎng)老公共服務(wù)方面,不同地區(qū)也存在較大差異[19]。

圖2 工資水平與實(shí)際繳費(fèi)率②

2023年1月3日,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《人口與勞動(dòng)綠皮書(shū)》指出,中國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代、老齡化時(shí)代即將到來(lái)。未來(lái),城市間不僅“人才”競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越白熱化,“人口”爭(zhēng)奪必定也將愈演愈烈,依據(jù)這一態(tài)勢(shì),區(qū)域老齡化不均衡將成為影響全國(guó)層面實(shí)現(xiàn)共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問(wèn)題,因此,亟待攻克區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和積極應(yīng)對(duì)老齡化兩大戰(zhàn)略體系的協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題。

(三)宏觀層面新因素

人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代,人口數(shù)量紅利優(yōu)勢(shì)迅速減退,我們可能要用更少的勞動(dòng)力支撐起更加龐大的老齡社會(huì),但是,這絕不意味著我國(guó)就從“人口紅利”變成“人口負(fù)債”的國(guó)家。宏觀層面,中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化存在很多有待挖掘的獨(dú)特的積極因素。譬如,我國(guó)人口結(jié)構(gòu)并不是僅僅存在老齡化,而是越往后的年輕世代人力資本和收入水平越高,在生育率下降的過(guò)程中形成所謂的“后浪現(xiàn)象”。1990年美國(guó)高中文化程度以上居民的人數(shù)約是中國(guó)的1.65倍,而2000年已降至1.17倍。同時(shí),中國(guó)不同年齡組別受教育程度存在巨大差異,2000年中國(guó)65歲以上人口中超過(guò)一半學(xué)歷低于初中,而在20～29歲人群中這一比例則僅為2.06%[20][21],這意味著,不同于其他國(guó)家,中國(guó)可以發(fā)揮年輕人“質(zhì)量”優(yōu)勢(shì),以彌補(bǔ)年輕人“數(shù)量”下降帶來(lái)的系列問(wèn)題。

此外,我國(guó)儲(chǔ)蓄、國(guó)有資產(chǎn)和外匯儲(chǔ)備規(guī)模龐大,是我國(guó)在應(yīng)對(duì)老齡化中不同于其他國(guó)家的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù),1990—2021年,世界各國(guó)平均總儲(chǔ)蓄占GDP的比重大約是23%～28%,而中國(guó)這一數(shù)據(jù)的波動(dòng)范圍在36%～51%,遠(yuǎn)超世界其他國(guó)家的水平③(2)③ 數(shù)據(jù)來(lái)源:World Development Indicators,https://databank.worldbank.org/reports.aspx?dsid=2&series=NY.ADJ.ICTR.GN.ZS#.。另外,我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率一直處于高位狀態(tài),而且近幾年居民儲(chǔ)蓄率和居民存款也一直處于快速上升趨勢(shì)。由索洛模型可知,高儲(chǔ)蓄率有助于提高人均資本水平,這為我們?cè)趹?yīng)對(duì)人口老齡化的同時(shí),保證了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。但同時(shí),積極因素的背后存在許多挑戰(zhàn)和問(wèn)題。例如,高速代際人力資本進(jìn)步可能會(huì)導(dǎo)致大齡勞動(dòng)者被過(guò)早淘汰,給就業(yè)和社會(huì)保障體系帶來(lái)負(fù)擔(dān)[21];未來(lái)中國(guó)高速人力資本進(jìn)步是否會(huì)減緩乃至停止,這又是否會(huì)與老齡化形成疊加沖擊,即“人口紅利”和“人力資本紅利”雙消失。這些問(wèn)題也十分重要。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化必須一方面充分保持和利用中國(guó)代際人力資本進(jìn)步等有利因素,避免這些有利因素的不利影響,另一方面要前瞻性地關(guān)注這些新因素的長(zhǎng)期變化趨勢(shì)。

積極老齡化應(yīng)該與“中國(guó)特征”和“中國(guó)優(yōu)勢(shì)”結(jié)合起來(lái)。在我國(guó),另一些非典型因素和特征,如起始工作年齡持續(xù)增加[10]、大規(guī)模人口流動(dòng)[22]、居民高儲(chǔ)蓄率[23];一些特殊的優(yōu)勢(shì),如高速人力資本進(jìn)步[21][24]、大量潛在的老年勞動(dòng)資源[21]、“家”文化以及“一核多元”的治理模式[5]。這些“中國(guó)特征”也是我國(guó)在應(yīng)對(duì)老齡化中要重點(diǎn)研究的。特別是一些“中國(guó)優(yōu)勢(shì)”恰恰對(duì)闡釋和應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化至關(guān)重要。學(xué)者在探討積極應(yīng)對(duì)老齡化時(shí)還應(yīng)該結(jié)合和發(fā)揮我國(guó)的精神文化優(yōu)勢(shì),如:民眾通過(guò)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)、未雨綢繆和勤勞奉獻(xiàn)、家庭成員團(tuán)結(jié)互助的優(yōu)秀品格,可以增加養(yǎng)老儲(chǔ)備,保持人力資本投資;通過(guò)健康預(yù)防來(lái)提高價(jià)值創(chuàng)造的參與率,通過(guò)區(qū)域調(diào)劑實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展,等等。

三、更為“積極”地應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策體系設(shè)計(jì)框架

人口的年齡結(jié)構(gòu)是社會(huì)結(jié)構(gòu)中最基本的結(jié)構(gòu)形式,更是其他社會(huì)結(jié)構(gòu)(包括家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)等)的基礎(chǔ)[1]。當(dāng)年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變的時(shí)候,必然要求基于這種結(jié)構(gòu)的各種政策和體制做出及時(shí)的、適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[25]。恰如上文提到的,老齡社會(huì)和人口負(fù)增長(zhǎng)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)也許不能簡(jiǎn)單看作老年人口或生育年齡人口問(wèn)題,甚至認(rèn)為少子化的老齡社會(huì)是一種不正常的、畸形的人口形態(tài);相反,它們僅僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)現(xiàn)象和規(guī)律結(jié)果。問(wèn)題的產(chǎn)生,更多的源于我們對(duì)這種變化缺少必要的、積極的應(yīng)對(duì)策略。因此,政策和制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)、適當(dāng)做出反應(yīng)。

從現(xiàn)有的關(guān)于積極應(yīng)對(duì)老齡化政策的研究來(lái)看,對(duì)“積極”理念未能達(dá)成一個(gè)共識(shí),由此導(dǎo)致:一方面針對(duì)人口老齡化或者它的某一視角進(jìn)行論證和建議的研究取向相當(dāng)普遍,忽略與之相關(guān)的其他問(wèn)題以及問(wèn)題的其他視角;另一方面照搬西方國(guó)家的政策和理念而忽視了基于整體性的中國(guó)思考。因此,在人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的新背景下,我們應(yīng)該更新觀念,提出一個(gè)更為“積極”地應(yīng)對(duì)老齡化的政策框架和理念設(shè)計(jì)。具體而言,更為“積極”地應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策體系設(shè)計(jì)如下所述(圖3)。

圖3 更為“積極”地應(yīng)對(duì)人口老齡化的理念和整體性框架

(一)“一個(gè)核心”思想

實(shí)施更為“積極”地應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞“一個(gè)核心”思想。所謂“一個(gè)核心”,即積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略中的“積極”二字。

這里的“積極”包括三個(gè)鮮明的特征,“更為‘積極’地應(yīng)對(duì)老齡化的政策”指的就是能夠最好地體現(xiàn)如下三個(gè)重要屬性的政策。第一,理念上的“前瞻預(yù)見(jiàn)性”。由此能夠更早識(shí)別未來(lái)個(gè)人、社會(huì)和政府在老齡化過(guò)程中面臨的各種微觀、中觀、宏觀風(fēng)險(xiǎn),做到未雨綢繆;第二,方法上的“引導(dǎo)激勵(lì)性”。由此能夠引導(dǎo)個(gè)人參與到健康預(yù)防、社會(huì)和家庭建設(shè)中來(lái),能夠調(diào)動(dòng)地方政府承擔(dān)民生責(zé)任的積極性,能夠抓住我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化中的有利因素,做到揚(yáng)長(zhǎng)避短;第三,結(jié)果上的“倍增高效性”。由此在人口老齡化中能夠以較低的成本同時(shí)促進(jìn)社會(huì)資源供給的提升和社會(huì)資源消耗的減少,做到轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C(jī)”。

緊扣“積極”二字,使我們積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策目標(biāo)變得“更為”清晰。它要求我們?cè)谘芯恐斜仨毦C合公共管理和公共經(jīng)濟(jì)學(xué),抓住身體和心理健康年齡、實(shí)際退休年齡、跨區(qū)域人口合理流動(dòng)、人力資本紅利等杠桿點(diǎn)、發(fā)力點(diǎn),增加應(yīng)對(duì)老齡化的資源供給,優(yōu)化資源配置,提高資源利用效率。

(二)三個(gè)整體視角

誠(chéng)如上文提到的,應(yīng)對(duì)老齡化不只關(guān)乎微觀層面的老年人群體,它對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響是全方位的,如宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[26]、資本市場(chǎng)發(fā)展[27],中觀區(qū)域?qū)用娴酿B(yǎng)老金制度和基金收支平衡[28],區(qū)域財(cái)政支出[29]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[30]等都面臨新挑戰(zhàn)。正因如此,應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的多重挑戰(zhàn),必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。

要試圖找到應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策體系,應(yīng)當(dāng)全方位地從微觀、中觀和宏觀“三個(gè)視角”加以分析。既要關(guān)注微觀層面的個(gè)體和家庭行為,也要重視中觀層面的區(qū)域老齡化現(xiàn)象,還要警惕和發(fā)現(xiàn)宏觀層面的“未富先老”“邊富邊老”現(xiàn)象。其中,微觀研究是中觀、宏觀研究的基礎(chǔ)。老齡化社會(huì)面臨的問(wèn)題是復(fù)核型的,需要多視角、全方位考察,才可以找到解決辦法,這樣積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策考量才更為全面。

(三)三個(gè)支柱領(lǐng)域

2002年在馬德里召開(kāi)了“第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)”,大會(huì)提出并通過(guò)的“積極老齡化”在改變?nèi)祟?lèi)20世紀(jì)以來(lái)對(duì)老齡化消極悲觀思維和提供人類(lèi)解決老齡化的理論和政策具有深遠(yuǎn)的意義?！胺e極老齡化”得以實(shí)現(xiàn)必須依靠健康、保障和參與三大支柱。中國(guó)的積極應(yīng)對(duì)人口老齡化也應(yīng)當(dāng)重視和參考“健康”“參與”和“保障”這三大支柱。其中,健康老齡化問(wèn)題強(qiáng)調(diào)晚年保障身心健康,是積極老齡化的前提;生產(chǎn)老齡化問(wèn)題側(cè)重老年社會(huì)參與積極人生,是積極老齡化的核心;安全老齡化問(wèn)題關(guān)注老年生命和生活質(zhì)量的保障,是積極老齡化的托底。但是,本文認(rèn)為中國(guó)“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”時(shí),其中的“健康”、“參與”和“保障”與西方學(xué)者在對(duì)其內(nèi)涵和范疇上的定義應(yīng)有所不同。由于國(guó)情的差別,后者在三大領(lǐng)域更多側(cè)重于微觀層面,而本文認(rèn)為中觀層面的區(qū)域老齡化以及宏觀層面的老齡化問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)囊括在“保障”范疇中;同時(shí)考慮中觀區(qū)域協(xié)調(diào)模式和宏觀戰(zhàn)略保障,使積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策內(nèi)容更為豐富。

(四)五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

綜合上述討論并聯(lián)系當(dāng)前實(shí)際,我們認(rèn)為以下五個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略部署中不可回避的政策主題,厘清這些問(wèn)題可以使得積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策靶向更為精準(zhǔn)。

第一,針對(duì)健康老齡化方面的新挑戰(zhàn),怎樣的健康干預(yù)能夠更具前瞻性地、更高效地撬動(dòng)健康年齡的提高和醫(yī)療資源的節(jié)約?這些干預(yù)政策是如何發(fā)揮作用的?又該如何引導(dǎo)、激勵(lì)人們積極參與到這些政策中來(lái)?第二,針對(duì)生產(chǎn)老齡化方面的新挑戰(zhàn),何種政策能夠有效地推動(dòng)老年人積極地參與社會(huì)和家庭建設(shè),從而延長(zhǎng)價(jià)值創(chuàng)造生涯?第三,針對(duì)安全老齡化方面的新挑戰(zhàn),何種社會(huì)保障政策體系能夠在保障性功能的基礎(chǔ)上具有更強(qiáng)的激勵(lì)性,從而能夠使得有限的養(yǎng)老資源得到最大程度的利用?第四,針對(duì)區(qū)域老齡化方面的新趨勢(shì),解決區(qū)域老齡化問(wèn)題的關(guān)鍵是什么?哪些制度會(huì)帶來(lái)區(qū)域老齡化失衡?何種區(qū)域協(xié)調(diào)模式和老年公共服務(wù)提供模式能夠在公平和效率的權(quán)衡中達(dá)到最優(yōu)的社會(huì)福利效果?第五,針對(duì)宏觀老齡化方面的新因素,如何充分利用高速人力資本進(jìn)步、高儲(chǔ)蓄率這些我國(guó)獨(dú)有的優(yōu)勢(shì),同時(shí)避免它們帶來(lái)的負(fù)面影響?

從研究領(lǐng)域來(lái)看,第一個(gè)問(wèn)題體現(xiàn)了積極老齡化中的“健康”理念,即所謂的“健康老齡化”(3)本文提到的“健康老齡化”不同于世界衛(wèi)生組織于1990年提出的“健康老齡化”,指的是內(nèi)涵更為豐富的積極老齡化下的“健康”理念。;第二個(gè)問(wèn)題體現(xiàn)了積極老齡化中的“參與”理念,即所謂的“生產(chǎn)老齡化”(4)這里的“生產(chǎn)老齡化”與積極老齡化中的“參與”內(nèi)涵是一致的,它不僅包括有形的物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn),也包括無(wú)形的社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)。;第三個(gè)問(wèn)題體現(xiàn)了積極老齡化中的“保障”理念,即所謂的“安全老齡化”。積極老齡化框架下的“健康老齡化”“生產(chǎn)老齡化”和“安全老齡化”均從微觀社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)出發(fā)。本文結(jié)合中國(guó)獨(dú)特的背景和因素,在積極老齡化的框架下進(jìn)一步提出從中觀區(qū)域協(xié)調(diào)模式和宏觀戰(zhàn)略保障兩個(gè)維度分析“區(qū)域老齡化”和“宏觀老齡化”的問(wèn)題。

第一、第二、第三個(gè)問(wèn)題都屬于微觀視角,側(cè)重討論政策如何影響個(gè)體和家庭的行為決策,內(nèi)容可能包括健康預(yù)防行為、勞動(dòng)參與行為、家庭分工行為、人口流動(dòng)行為、人力資本投資行為等;第四個(gè)問(wèn)題屬于中觀視角,側(cè)重于探討政策如何影響地方政府間的行為,例如政府間的社會(huì)保障調(diào)劑或財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付等;第五個(gè)問(wèn)題屬于宏觀視角,側(cè)重分析宏觀層面戰(zhàn)略,主要是如何利用和避免代際人力資本進(jìn)步及其變化趨勢(shì)應(yīng)對(duì)人口老齡化方面的有利和不利影響。

四、更為“積極”應(yīng)對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代老齡社會(huì)的具體應(yīng)對(duì)方案

目前,國(guó)家為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的養(yǎng)老壓力已經(jīng)出臺(tái)了一系列相對(duì)應(yīng)的政策措施,這無(wú)疑非常必要。但考慮人口負(fù)增長(zhǎng)和老齡社會(huì)成為我國(guó)的常態(tài),不僅要考慮短期的應(yīng)急策略,更需要為長(zhǎng)期戰(zhàn)略做準(zhǔn)備;不僅要考慮政策的制定,更需要考慮政策的實(shí)施;不僅要考慮政策的收益,更需要考慮政策的成本。因此,作為可能要長(zhǎng)期面臨的國(guó)情,思考怎樣更為“積極”應(yīng)對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的老齡社會(huì),十分有必要。在表1中,本文將傳統(tǒng)的政策與更為“積極”的政策方案做了對(duì)比,兩者在理念、方法或過(guò)程以及預(yù)期結(jié)果上出現(xiàn)諸多差異,具體如下文五個(gè)議題和方案。

表1 更為“積極”的政策與傳統(tǒng)政策的對(duì)比

(一)健全面向健康老齡化的預(yù)防性干預(yù)政策體系

正所謂“上醫(yī)治未病”。在健康老齡化中,傳統(tǒng)政策如事后的照料補(bǔ)貼,雖然家庭和老年人會(huì)加大照料的使用,在一定程度上降低了家庭在照料方面的壓力和負(fù)擔(dān),但是事后照料對(duì)健康的促進(jìn)作用極其有限。而且,由于處于一個(gè)缺少有價(jià)值認(rèn)可和有尊嚴(yán)的生活狀態(tài),事后照料老年人仍然會(huì)感到其是家庭和社會(huì)負(fù)擔(dān)。尤其是,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代少子化成為常態(tài),老年健康和照料問(wèn)題對(duì)小型化的家庭和社會(huì)將形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而預(yù)防性干預(yù)政策則可以很好防止這些問(wèn)題。

但是,健康可能產(chǎn)生很多不同的陷阱,有些健康收益本是非?！昂谜墓印?但常常容易被忽視。比如,政府和民眾往往愿意把錢(qián)花在昂貴的治療上,而不是廉價(jià)的預(yù)防上。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者巴納吉和迪芙洛在非洲、印度等地通過(guò)大量研究發(fā)現(xiàn),諸如疫苗、蚊帳這樣低成本的預(yù)防性措施就可以挽救很多生命,卻很少被人采用,“好摘的果子”卻比看上去難摘多了[31]。太多這樣的“果子”都未被摘下,在健康問(wèn)題上政府和民眾都走向了一個(gè)誤區(qū)——短視,導(dǎo)致重治療輕預(yù)防。據(jù)測(cè)算,目前我國(guó)60歲以上老年人年醫(yī)療支出已超過(guò)5000億元。同時(shí),老年人患病后對(duì)其家庭連帶造成看護(hù)負(fù)擔(dān),產(chǎn)生的間接經(jīng)濟(jì)損失更是難以估量。2020年,我國(guó)慢性病衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重為70%,許多老人的多種病癥是可以由諸如疫苗等干預(yù)手段來(lái)預(yù)防的(5)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2020年12月23日發(fā)布的《中國(guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2020年)》。。一項(xiàng)對(duì)老年人慢阻肺疫苗接種的研究表明,針對(duì)慢阻肺的疫苗可以達(dá)到14倍的成本收益比,并且可以有效地延緩老年人失能年齡,降低照料需求,特別是高成本的社會(huì)照料需求[32]。

預(yù)防為主,是我國(guó)的衛(wèi)生工作方針。未來(lái),健全完善我國(guó)老年慢性病預(yù)防體系、提高老年人口的健康年齡十分必要。為實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),需要政府、醫(yī)院和社會(huì)通力合作。

首先,大型公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以共建居民無(wú)縫化的健康管理體系。大型公立醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以通過(guò)雙向轉(zhuǎn)診的方式,建立一個(gè)規(guī)范管理、緊密協(xié)作、上下貫通、數(shù)據(jù)共享的無(wú)縫化對(duì)接健康管理,并且從單純的治療疾病為主,轉(zhuǎn)向預(yù)防與治療并重,將“末端治理”變?yōu)椤霸搭^治理”。其次,政府可以建立預(yù)防慢性病管理的績(jī)效考核體系。對(duì)政府而言,應(yīng)當(dāng)將預(yù)防慢性病管理納入政府考核指標(biāo),讓其規(guī)范化、常態(tài)化。更新政府治理老年慢性病的理念,從以往的向醫(yī)院“買(mǎi)疾病服務(wù)”變?yōu)椤百I(mǎi)健康管理服務(wù)”。最后,社會(huì)組織應(yīng)積極參與社區(qū)治理,助力構(gòu)建多維慢性病宣傳體系。重視民眾預(yù)防性干預(yù)的引導(dǎo),通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、影音和傳統(tǒng)紙質(zhì)平臺(tái)等多渠道向社會(huì)公眾進(jìn)行慢性病防治知識(shí)科普;摸清社群現(xiàn)狀,引導(dǎo)重點(diǎn)人群接受相應(yīng)預(yù)防性干預(yù)。

(二)構(gòu)建支持生產(chǎn)老齡化的勞動(dòng)政策體系

在生產(chǎn)老齡化中,傳統(tǒng)政策相對(duì)消極地看待老年人的生產(chǎn)力、創(chuàng)造力,認(rèn)為老年人退出各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)和工作有助于保障老年人,同時(shí)促進(jìn)年輕人的發(fā)展,但這忽視了老年人仍然有許多可以發(fā)揮余熱的空間和領(lǐng)域。

我國(guó)有著大量潛在的老年勞動(dòng)力資源。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000—2018年,OECD國(guó)家65歲及以上老年勞動(dòng)參與率從5%提高到15%。美國(guó)雖然有大量的年輕勞動(dòng)力移民流入,但老年勞動(dòng)參與率依然在2018年達(dá)到20%。老齡化嚴(yán)重的日本和韓國(guó)則分別達(dá)到25%和30%[33]。而對(duì)比中國(guó),根據(jù)2016年城市勞動(dòng)力住戶(hù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),我國(guó)退休人口勞動(dòng)參與率只有4.2%。2002—2009年城鎮(zhèn)住戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)估算表明,僅有7%的城鎮(zhèn)職工在辦理退休手續(xù)后重新就業(yè)。因此,在人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代,為應(yīng)對(duì)未來(lái)勞動(dòng)年齡減少,可以圍繞以下三個(gè)方面前瞻性地搭建支持生產(chǎn)老齡化的勞動(dòng)與退休政策體系。

第一,設(shè)計(jì)引導(dǎo)延長(zhǎng)職業(yè)生涯的政策體系。延長(zhǎng)職業(yè)生涯一方面可以延長(zhǎng)個(gè)體生命周期中的勞動(dòng)工作年限,增加人生中價(jià)值創(chuàng)造生涯;另一方面縮短個(gè)體生命周期中領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間和退休后的閑暇時(shí)間,緩解并適度抵消人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力。設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)恼唧w系并引導(dǎo)老年人內(nèi)生延遲實(shí)際退休年齡,從而一方面提升老年人價(jià)值創(chuàng)造生涯,另一方面縮短資源需求時(shí)間,發(fā)揮“倍增效應(yīng)”。

第二,建立老年參與家庭建設(shè)的支持體系。我國(guó)特有的文化和家庭結(jié)構(gòu)使得老年人在家庭生產(chǎn)中扮演著比較重要的角色,參與家庭生產(chǎn)的程度比較高,尤以家務(wù)勞動(dòng)和照看第三代以及高齡老人最為典型。這些活動(dòng)都具有非常高的社會(huì)價(jià)值,但是目前支持政策體系尚不健全。以“一老一小”為重點(diǎn)完善人口服務(wù)體系,鼓勵(lì)地方采取積極措施,支持隔代照料、家庭互助等照護(hù)模式,促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

第三,制定靈活的老年第二生涯配套政策。與參與家庭建設(shè)相比,我國(guó)老年人參與第二生涯或“安可”生涯(encore career)的程度很低。老年人之間自發(fā)形成的民間組織以?shī)蕵?lè)文體活動(dòng)為主,但實(shí)際上不少老年人有發(fā)揮余熱的需求,需要政策措施引導(dǎo),使老年人第二生涯的需求轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)。制定靈活的老年第二生涯配套政策,促進(jìn)老年人從事教育、護(hù)理、環(huán)保、社區(qū)管理等第二生涯,這對(duì)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化,對(duì)于“老有所為”“老有所樂(lè)”是大有裨益的。另外,可以搭建老年人人才信息服務(wù)平臺(tái),為老年人提供人才政策、招聘信息、志愿公益、老年教育等重要信息。

(三)打造更具激勵(lì)性和保障性的安全老齡化體系

在安全老齡化中,傳統(tǒng)老年保障性的政策將老年人單純視為需要保護(hù)的對(duì)象,大量關(guān)于老年群體的政策更多的是福利性質(zhì)的,幾乎沒(méi)有考慮政策的引導(dǎo)性和激勵(lì)性,但實(shí)際上,老年人是愿意在擁有充分保障的前提下參與社會(huì)和家庭建設(shè)的。

社會(huì)保障制度中存在大量信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象,最典型的就是道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。一些研究就運(yùn)用數(shù)量干預(yù)、價(jià)格干預(yù)理論對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和退休行為中的道德問(wèn)題進(jìn)行分析,并提出了一個(gè)保障性和激勵(lì)性權(quán)衡的理論[34]。但是,道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并不僅僅存在于養(yǎng)老保險(xiǎn)和退休制度中,也不僅僅只有數(shù)量和價(jià)格兩種干預(yù)手段,還包括產(chǎn)權(quán)干預(yù)和行為干預(yù)。因此,在打造安全老齡化的體系時(shí),要充分兼顧政策的激勵(lì)性和保障性,采用多種手段使應(yīng)對(duì)老齡化的資源得到更大程度上的有效利用、精準(zhǔn)實(shí)施。事實(shí)上,打造安全老齡化體系可以從以下三個(gè)方面為應(yīng)對(duì)健康老齡化和生產(chǎn)老齡化形成重要托底和支撐。

通過(guò)醫(yī)療保障政策可以搭建預(yù)防老年人慢性病的屏障。我國(guó)老年人兩類(lèi)疫苗接種率不高,2019年度全國(guó)流感疫苗接種率統(tǒng)計(jì),在60歲以上的老年人群中,自愿自費(fèi)人群接種率為1.1%;應(yīng)對(duì)慢阻肺的23價(jià)肺炎疫苗自然接種率只有3%左右。一些關(guān)于隨機(jī)疫苗勸說(shuō)實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn),向老年人提供疫苗接種費(fèi)可以用醫(yī)?？ㄖЦ兜男畔⒑?可以在很大程度上提升老年人的疫苗自愿接種率。而一些研究還進(jìn)一步發(fā)現(xiàn),對(duì)慢阻肺患者進(jìn)行疫苗接種后,實(shí)驗(yàn)組老年人幸福感大幅提高[35]。因此,通過(guò)疫苗進(jìn)入醫(yī)?？ǖ姆绞?可以在很大程度上激勵(lì)老年人對(duì)疾病進(jìn)行預(yù)防性干預(yù),同時(shí)保障老年人身心健康。

設(shè)計(jì)兼具激勵(lì)性和保障性的勞動(dòng)退休制度。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的國(guó)情已然發(fā)生了翻天覆地的變化,但是目前勞動(dòng)退休制度卻沒(méi)能適應(yīng)新的形勢(shì),突出表現(xiàn)在現(xiàn)行的法定退休年齡仍然是延續(xù)20世紀(jì)50年代以來(lái)的制度設(shè)計(jì),而當(dāng)時(shí)我國(guó)人口平均預(yù)期壽命尚不足50歲,現(xiàn)在超過(guò)78歲,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取規(guī)則的設(shè)計(jì)與之也不再適應(yīng)。一方面,導(dǎo)致在法定退休年齡附近的低齡、健康老年勞動(dòng)力勞動(dòng)激勵(lì)性不足,導(dǎo)致勞動(dòng)參與率低,不利于社?；鹌胶?另一方面,對(duì)于確實(shí)沒(méi)有意愿和能力達(dá)到目標(biāo)退休年齡的勞動(dòng)者,在提前退休期間只能享受較低的社會(huì)保障待遇,退休制度的保障功能被削弱。因此,完善我國(guó)退休制度一方面需要加強(qiáng)退休制度的彈性設(shè)計(jì),另一方面需要根據(jù)老齡化進(jìn)程動(dòng)態(tài)合理地設(shè)定退休制度的核心要素[13]。此外,可以預(yù)料人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的到來(lái),伴隨健康的低齡老年勞動(dòng)力比重增加,他們必然成為勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要組成,也非常有必要針對(duì)退休以后的老年勞動(dòng)力設(shè)計(jì)相應(yīng)的保障制度。

通過(guò)行為干預(yù)手段促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展。個(gè)人養(yǎng)老金為基本社保提供補(bǔ)充,增加養(yǎng)老保障,多重渠道保障養(yǎng)老需求,而行為干預(yù)手段在社會(huì)保障中的運(yùn)用也越來(lái)越得到重視。盡管我國(guó)高度重視多支柱養(yǎng)老保障體系的發(fā)展,2022年以來(lái)陸續(xù)頒布了多項(xiàng)個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)制度,但從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展中普遍面臨低參與率問(wèn)題,并且傳統(tǒng)稅收優(yōu)惠等價(jià)格手段的激勵(lì)效果不佳,反而是行為干預(yù)手段效果較好[36]。例如,一些如添加默認(rèn)選項(xiàng)和自動(dòng)進(jìn)入計(jì)劃等助推(nudge)行為干預(yù)政策可能是未來(lái)需要考慮的方向,典型的如美國(guó)的401(K)計(jì)劃,員工在入職時(shí)自動(dòng)進(jìn)入他們公司的401(K)計(jì)劃,但可以選擇自愿退出。一些研究發(fā)現(xiàn)這一計(jì)劃讓401(K)計(jì)劃的參與率從20%提高到80%,且隨著時(shí)間推移,參加這一計(jì)劃的人會(huì)更少地選擇退出[37][38]。

(四)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與積極應(yīng)對(duì)老齡化戰(zhàn)略協(xié)同體系

大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)成為我國(guó)工業(yè)化和城市化的重要推動(dòng)力量,但同時(shí)獨(dú)特的流動(dòng)特征也改變著我國(guó)區(qū)域人口的年齡素質(zhì)結(jié)構(gòu)和分布,造成區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、區(qū)域養(yǎng)老公共服務(wù)水平呈現(xiàn)差異化的格局。因此,區(qū)域間的勞動(dòng)力流動(dòng)成為影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化兩大戰(zhàn)略體系的協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。

在應(yīng)對(duì)區(qū)域老齡化方面,很少有政策對(duì)此進(jìn)行討論。原因在于,大多數(shù)研究者容易陷入以下幾個(gè)誤區(qū):一是認(rèn)為地區(qū)人口老齡化差異是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,二是認(rèn)為社會(huì)保障贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)差異更多是源于歷史人口因素,三是認(rèn)為人口流動(dòng)規(guī)模越大越好。陷入這樣的誤區(qū)的結(jié)果是,我們可能會(huì)忽略人口流動(dòng)的外部性,以及人口流動(dòng)背后的制度根源,導(dǎo)致區(qū)域不平衡在不合理的制度中持續(xù)惡化。事實(shí)上,在區(qū)域?qū)用鎽?yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵是精準(zhǔn)地把握現(xiàn)有制度對(duì)人口跨區(qū)域流動(dòng)的影響,優(yōu)化相關(guān)制度,促進(jìn)效率提升的同時(shí),實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的公平。具體而言,有如下舉措。

第一,深化戶(hù)籍制度改革,讓愿意流動(dòng)的人口流動(dòng)起來(lái)。毫無(wú)疑問(wèn),人口從低收入地區(qū)向高收入地區(qū)遷移是人口流動(dòng)的基本特征和規(guī)律,然而戶(hù)籍制度在這一過(guò)程中不僅造成了勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割,還給流動(dòng)帶來(lái)了巨大的門(mén)檻成本:一方面篩選了大量低流動(dòng)成本的年輕勞動(dòng),另一方面年輕勞動(dòng)力變?yōu)槔夏陝趧?dòng)力后因戶(hù)籍制度等因素的制約難以獲得城市居民的資格或享受與城市居民一樣的公共服務(wù)而返回家鄉(xiāng)。顯然,這一制度成為形成地區(qū)人口老齡化差異格局的重要原因。

第二,推動(dòng)地區(qū)用人和薪酬制度改革,讓不愿意流動(dòng)的人口就近就業(yè)。我國(guó)不同地區(qū)的社會(huì)保障贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)顯著差異,而其中最為典型是南北地區(qū)間的差異。以往的多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為,由于北方地區(qū)是老國(guó)有企業(yè)聚集的地區(qū),員工年齡逐漸偏大,面臨著集中退休的壓力,而且認(rèn)為這些地區(qū)普遍生育率較低,產(chǎn)生了少子化驅(qū)動(dòng)的老齡化,人口結(jié)構(gòu)上的雙重壓縮導(dǎo)致了社會(huì)保障贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)南北差異。然而,一些研究發(fā)現(xiàn)上述原因不足以解釋當(dāng)下的區(qū)域老齡化差異現(xiàn)狀,他們發(fā)現(xiàn)其重要原因來(lái)自于北方地區(qū)不合理的用人和薪酬制度,如“論資排輩”,年輕勞動(dòng)力工資相對(duì)老年勞動(dòng)力工資水平較低,這一方面引發(fā)年輕勞動(dòng)力流出,另一方面導(dǎo)致企業(yè)對(duì)老年勞動(dòng)力需求減少,未使用老年勞動(dòng)力的情形增加,兩者共同推高贍養(yǎng)負(fù)擔(dān),并誘發(fā)資本流出,影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展[21]。因此,未來(lái)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)應(yīng)當(dāng)改革用人和薪酬制度,提高流出地年輕人吸引力,優(yōu)化老年用工,以此來(lái)緩解這一問(wèn)題。

第三,優(yōu)化社會(huì)保障區(qū)域協(xié)調(diào)模式,減少人口流動(dòng)帶來(lái)的福利損失。傳統(tǒng)政策認(rèn)為,流動(dòng)規(guī)模應(yīng)當(dāng)越大越好,各個(gè)地區(qū)之間贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、繳費(fèi)和待遇上的差異是自然形成的,任何干預(yù)都很可能造成效率損失。但這相對(duì)忽視了很多問(wèn)題,如低收入地區(qū)可能陷入“年輕人口流失—贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)上升—費(fèi)率稅率提高—用工成本上升—進(jìn)一步人口流失”的惡性循環(huán)。通過(guò)一定的區(qū)域協(xié)調(diào)模式,如加大區(qū)域間社?；鹫{(diào)劑力度、推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌等制度設(shè)計(jì)不僅可能大大有利于公平,甚至可以促進(jìn)效率,實(shí)現(xiàn)公平和效率的“雙贏”[17]。

(五)構(gòu)建兼顧人口質(zhì)量與數(shù)量發(fā)展的宏觀老齡政策體系

傳統(tǒng)政策關(guān)注人口數(shù)量因素,將老齡化視為一種負(fù)面的沖擊,但忽視了老齡化是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果,因此可以通過(guò)兼顧人口質(zhì)量的提升來(lái)發(fā)掘“人力資本紅利”,更為“積極”地應(yīng)對(duì)老齡化。

人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的老齡化社會(huì),在不考慮遷移因素的情況下,年輕勞動(dòng)力減少造成的負(fù)面影響只能通過(guò)生產(chǎn)率的提高來(lái)平衡,即通過(guò)勞動(dòng)力的質(zhì)量提高來(lái)平衡勞動(dòng)力的絕對(duì)數(shù)量的減少。為實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),我們應(yīng)當(dāng)做如下籌備。

第一,建立兼顧人口質(zhì)量與數(shù)量發(fā)展的老齡政策體系。我國(guó)并不是簡(jiǎn)單的少子化、老齡化,而是沿著一條人口“數(shù)量—質(zhì)量”邊界變動(dòng),從一個(gè)高生育率、低人力資本積累的經(jīng)濟(jì)體,變?yōu)榈蜕?、高人力資本積累的經(jīng)濟(jì)體。人口質(zhì)量因素或者說(shuō)“人力資本紅利”是我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化、克服“未富先老”問(wèn)題的重要抓手。我們要繼續(xù)提升年輕人的受教育水平,更加著力提升年輕人的人力資本水平及效能,繼續(xù)保持高速的代際人力資本進(jìn)步速度。另外,我國(guó)的高儲(chǔ)蓄率一方面意味著我國(guó)有較為充分的能力應(yīng)對(duì)老齡化,另一方面也可以為老齡社會(huì)潛在的高速增長(zhǎng)提供動(dòng)力。

第二,探索化解代際人力資本進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不利影響。首先,高速的人力資本進(jìn)步導(dǎo)致年輕和大齡勞動(dòng)力出現(xiàn)巨大的人力資本差距,會(huì)加速對(duì)大齡勞動(dòng)力的淘汰,帶來(lái)不利影響。我國(guó)老年勞動(dòng)力因?yàn)闅v史原因普遍受教育程度低,因此,構(gòu)建老年人力資本開(kāi)發(fā)的有效機(jī)制,如加大對(duì)老年人力資本的培訓(xùn)和健康投資,有巨大的政策空間。其次,隨著年輕人逐漸進(jìn)入老年人隊(duì)伍,未來(lái)的平均受教育程度的個(gè)體差距會(huì)趨于縮小,會(huì)出現(xiàn)人力資本進(jìn)步速度放緩和人口老齡化的疊加沖擊,這時(shí)候我們可以考慮將資源更多地用于難以發(fā)揮人力資本紅利的領(lǐng)域,如照料。通過(guò)構(gòu)建解決“一老一小”的照料問(wèn)題,更大限度地釋放年輕人的勞動(dòng)時(shí)間,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)論與討論

伴隨我們進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的老齡社會(huì),試圖回到傳統(tǒng)社會(huì)的高生育率和大家庭規(guī)模的概率已然微乎其微,至少現(xiàn)在難以想象這個(gè)世界會(huì)再次年輕[1]?；谶@一背景,在應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題上我們并不難在思路上達(dá)成一致和共識(shí),即健全相關(guān)政策體系和制度框架,通過(guò)調(diào)整或重構(gòu)各類(lèi)公共經(jīng)濟(jì)政策以適應(yīng)變化的人口年齡結(jié)構(gòu),而并非逆轉(zhuǎn)或延緩老齡化。即便如此,我們還需要在更新觀念和創(chuàng)新制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步凝聚新的共識(shí)。

首先,進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的老齡社會(huì),少子老齡化將成為常態(tài),制度適應(yīng)人口趨勢(shì)也將成為常態(tài)。在這一時(shí)期,人口老齡化的趨勢(shì)已然不可逆轉(zhuǎn),傳統(tǒng)的刺激和鼓勵(lì)生育的政策必然代價(jià)高、收益少。其次,在步入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代之初,這一人口形勢(shì)既帶來(lái)挑戰(zhàn)也蘊(yùn)藏機(jī)遇,是完善我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化政策的重要“窗口期”。在這一時(shí)期,我們既看到微觀層面的新挑戰(zhàn)、中觀層面的新趨勢(shì),又要觀察到宏觀層面的新因素和契機(jī)。我們可以在全面把握這些“中國(guó)特征”和“中國(guó)優(yōu)勢(shì)”的基礎(chǔ)上,走中國(guó)特色的應(yīng)對(duì)老齡化的道路。再次,現(xiàn)有的治理模式及制度安排仍然缺乏恰當(dāng)?shù)恼呃砟?、中?guó)化的方案、整體性的框架,以及結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)性的反應(yīng),相應(yīng)的研究亦存囿限。最后,我們應(yīng)該更新觀念和創(chuàng)新制度,以“前瞻性”“激勵(lì)性”“倍增性”的政策理念為核心,“微觀”“中觀”“宏觀”為視角,“健康”“保障”“參與”為支柱,基于“中國(guó)特征和優(yōu)勢(shì)”,在多部門(mén)、全生命周期、多重保障、多區(qū)域、多代際通力協(xié)作的基礎(chǔ)上構(gòu)建兼顧整體性和可持續(xù)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)支持體系。

值得進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是,在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的傳統(tǒng)政策中存在許多有待更新的觀念和制度。例如,在老年健康方面,傳統(tǒng)政策“重治療輕預(yù)防”,因而有必要構(gòu)建強(qiáng)有力的老年慢病預(yù)防干預(yù)體系;在老年勞動(dòng)參與方面,傳統(tǒng)政策“消極看待老年勞動(dòng)力”,低齡健康老人未來(lái)會(huì)成為人口的絕大多數(shù),因此有必要提前搭建老年勞動(dòng)的支持體系;在老年保障方面,傳統(tǒng)政策“重保障輕激勵(lì)”,以至于政策成本高、收益低,因而有必要打造更具激勵(lì)性和保障性的安全老齡化體系;在區(qū)域老齡化方面,傳統(tǒng)研究認(rèn)為“區(qū)域不平衡問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律,而忽略了背后的制度扭曲”,因此,糾正制度帶來(lái)的效率和公平的損失十分必要;在宏觀老齡化方面,傳統(tǒng)政策“重人口數(shù)量,卻忽視我國(guó)重要的優(yōu)勢(shì)和特征”,因此,也有必要兼顧人口質(zhì)量的提升,發(fā)掘“人力資本紅利”,更為“積極”地應(yīng)對(duì)老齡化。