新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)展探究

汪濤

［摘 要］2013年，黨的十八屆三中全會(huì)中首次提出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，終身追究領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間對(duì)生態(tài)環(huán)境及自然資源資產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任，并于2018年正式確立為一項(xiàng)全新的審計(jì)制度。黨的二十大報(bào)告中再次提到“美麗中國(guó)”的建設(shè)，這無(wú)疑對(duì)我國(guó)離任審計(jì)提出了新目標(biāo)、新要求。本文立足我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)狀，研究我國(guó)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的不足之處，針對(duì)性地提出了新時(shí)期優(yōu)化和完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的策略。希望本文的研究能夠?yàn)閷徲?jì)工作人員提供理論參考，并且能夠指導(dǎo)具體的審計(jì)工作。

［關(guān)鍵詞］領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計(jì)

［中圖分類號(hào)］F239文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

人類社會(huì)的生存和發(fā)展以自然資源為基礎(chǔ)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的自然資源被開發(fā)和利用，不僅使人類社會(huì)面臨著資源枯竭的壓力，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，各種生態(tài)環(huán)境問(wèn)題層出不窮，環(huán)境承載能力急劇下降，這無(wú)疑背離了人與自然和諧共生的理念，更無(wú)助于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。過(guò)去依靠資源開發(fā)的粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已不可行，迫切需要找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)減少對(duì)資源環(huán)境的依賴，既要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，又要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)中首次提出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，終身追究領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間對(duì)生態(tài)環(huán)境及自然資源資產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任，并于2018年正式確立為一項(xiàng)全新的審計(jì)制度。開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的客觀需要［1］。

1 新時(shí)期自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然資源方面的問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)。面對(duì)資源過(guò)度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞和自然環(huán)境惡化的情況，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)滿足了生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的需要，是新時(shí)期自然資源保護(hù)的重要途徑。故此，要全面推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任審計(jì)工作。其內(nèi)容涵蓋自然資源資產(chǎn)管理、國(guó)土空間規(guī)劃、碳達(dá)峰和碳中和、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等重大任務(wù)落實(shí)情況。從2015年離任審計(jì)開展試點(diǎn)到2017年全面展開，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在全國(guó)范圍內(nèi)取得了一定的成就，解決了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題［2］。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，在黨的二十大報(bào)告中再次提到“美麗中國(guó)”的建設(shè)，這無(wú)疑對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)提出了新目標(biāo)、新要求。

2 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的不足之處

2.1 未建立健全的審計(jì)體系

目前，各地相關(guān)部門在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)計(jì)劃管理、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、數(shù)據(jù)采集與管理、審計(jì)協(xié)查、審計(jì)結(jié)果聯(lián)合整改督察制度和規(guī)范建設(shè)工作等方面收效甚微［3］。部分制度規(guī)范的缺失，導(dǎo)致了相應(yīng)問(wèn)題的產(chǎn)生。首先，缺乏明確的計(jì)劃。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于次年或者今后一段時(shí)間的審計(jì)內(nèi)容無(wú)法掌控，審計(jì)項(xiàng)目缺乏前瞻性、長(zhǎng)期性和連續(xù)性。其次，缺乏有效的工作機(jī)制。各地各部門缺乏協(xié)調(diào)性和聯(lián)動(dòng)性，無(wú)法充分運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，不能有機(jī)整合監(jiān)督措施，無(wú)法構(gòu)建高效的長(zhǎng)效機(jī)制。最后，無(wú)法發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的真正作用。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的核心是建立自然資源開發(fā)利用和管理業(yè)務(wù)全覆蓋式分析基礎(chǔ)之上的大數(shù)據(jù)審計(jì)。故此，依靠各地審計(jì)機(jī)關(guān)的單打獨(dú)斗、各自為陣，無(wú)法發(fā)揮審計(jì)的真正作用，這種模式無(wú)法對(duì)整個(gè)區(qū)域資源環(huán)境承載力予以審計(jì)評(píng)價(jià)。

2.2 缺乏審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)

基于領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、責(zé)任界定和等次評(píng)定等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完備的情況，各地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)工作時(shí)，在審計(jì)廣度和深度把握上存在明顯差異［4］。在具體的審計(jì)過(guò)程中，有的審計(jì)機(jī)關(guān)是根據(jù)上級(jí)政府和主管部門的考核目標(biāo)進(jìn)行審計(jì)，有的則是根據(jù)行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)，還有一部分是根據(jù)指標(biāo)資料的收集和描述情況進(jìn)行審計(jì)。總而言之，各地審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一。地方自然資源資產(chǎn)管理問(wèn)題具有長(zhǎng)期性、可持續(xù)性和跨區(qū)域性的特點(diǎn)，有些問(wèn)題屬于歷史遺留問(wèn)題，有些問(wèn)題會(huì)出現(xiàn)滯后顯現(xiàn)的情況，還有一些問(wèn)題是多個(gè)部門管理監(jiān)督交叉造成的，這就會(huì)導(dǎo)致前后任領(lǐng)導(dǎo)之間、相鄰區(qū)域之間的責(zé)任歸屬難以確定的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)干部履職等次的確定工作，因?yàn)楦鞯貐^(qū)對(duì)資源要素的可比性不一樣，所以任期不同、地區(qū)不同的領(lǐng)導(dǎo)干部的等次評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法做到統(tǒng)一和定量，導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏客觀性、公正性和準(zhǔn)確性。

2.3 審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)具體的實(shí)施辦法較少

眾所周知，自然資源和生態(tài)環(huán)境的涉及范圍很廣，造成審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜、重點(diǎn)分散，很難形成有力的審計(jì)結(jié)論，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和結(jié)論邏輯聯(lián)系不緊密。對(duì)干部離任的自然資源資產(chǎn)審計(jì)只在關(guān)注問(wèn)題查證的基礎(chǔ)上出具研究性報(bào)告，這樣無(wú)疑增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，干部離任自然資源資產(chǎn)審計(jì)是問(wèn)責(zé)還是評(píng)價(jià)，要結(jié)合各地審計(jì)資源和審計(jì)環(huán)境予以選擇，同時(shí)應(yīng)大力倡導(dǎo)以總體評(píng)價(jià)為目的的研究性審計(jì)。

2.4 審計(jì)方式和手段單一

在審計(jì)過(guò)程中，大數(shù)據(jù)審計(jì)貫穿審計(jì)始終，對(duì)地理信息技術(shù)的應(yīng)用較為常見。受到專業(yè)技術(shù)的限制，審計(jì)人員難以在短期內(nèi)掌握技術(shù)，故此，領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計(jì)的一項(xiàng)重要工作就是如何對(duì)審計(jì)工作提供技術(shù)支持。面對(duì)這種情況，有些地方審計(jì)機(jī)關(guān)嘗試構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，用以輔助審計(jì)人員的工作，但是其實(shí)際應(yīng)用價(jià)值有待驗(yàn)證和開發(fā)，需進(jìn)一步優(yōu)化和創(chuàng)新。

2021年12月21日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告指出，當(dāng)前各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任過(guò)程中主要有以下五方面的突出問(wèn)題：一是資源環(huán)境規(guī)劃落實(shí)環(huán)節(jié)不暢通；二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)數(shù)量與質(zhì)量不一致；三是不可再生資源集約規(guī)范使用效率不高；四是部分生態(tài)文明建設(shè)改革任務(wù)推進(jìn)不力；五是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然存在。

3 新時(shí)期自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)問(wèn)題的解決對(duì)策

3.1 認(rèn)真貫徹學(xué)習(xí)黨的二十大精神

3.1.1 貫徹新發(fā)展理念

深入貫徹學(xué)習(xí)黨的二十大精神，讓“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，推進(jìn)中央生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策和重大改革部署，既是審計(jì)機(jī)關(guān)維護(hù)中央權(quán)威的政治任務(wù)，也是審計(jì)機(jī)關(guān)更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的新契機(jī)、新平臺(tái)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作可以很好地破解生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，以追責(zé)審計(jì)倒追環(huán)保責(zé)任監(jiān)督，對(duì)加快推進(jìn)“綠色、協(xié)調(diào)”發(fā)展理念意義重大。

3.1.2 堅(jiān)持“人民至上”關(guān)注環(huán)保領(lǐng)域

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注土地、大氣、水、森林等與百姓生活密切相關(guān)且具有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的領(lǐng)域。例如，從土地開發(fā)邊界問(wèn)題、二氧化碳排放度、水資源污染防治、森林覆蓋增減量等角度出發(fā)開展工作，進(jìn)而在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中堅(jiān)決貫徹聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的工作核心，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的根本所在，以達(dá)到良好的效果［5］。

3.2 強(qiáng)化審計(jì)保障，推動(dòng)離任審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展

3.2.1 加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，完善配套制度

建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，以此為依托建立、健全和完善相關(guān)制度和規(guī)范［6］，包括省級(jí)自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)建設(shè)指導(dǎo)意見、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)數(shù)據(jù)采集與管理辦法、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)計(jì)劃管理辦法、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用辦法、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)協(xié)查辦法、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果聯(lián)合整改督察辦法等。

3.2.2 推動(dòng)審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和區(qū)塊鏈建設(shè)

基于省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)履行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要，建立區(qū)塊分布式數(shù)據(jù)有機(jī)鏈接，推動(dòng)本地區(qū)自然資源數(shù)據(jù)開發(fā)、管理和利用工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，進(jìn)而促進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)大數(shù)據(jù)模型化管理發(fā)展。結(jié)合自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)集中在省級(jí)主管部門的實(shí)際情況，應(yīng)該由各省審計(jì)廳對(duì)所屬數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并按照重點(diǎn)事項(xiàng)的審計(jì)要求，將數(shù)據(jù)模型化、系統(tǒng)化，遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，整合資源、協(xié)同共享，突出重點(diǎn)、帶動(dòng)全面，創(chuàng)新理念、注重實(shí)效的基本要求。

3.2.3 建立機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

開展自然資源資產(chǎn)相關(guān)專題年度例行檢查，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、生態(tài)脆弱區(qū)、飲用水源地、重點(diǎn)地區(qū)等，通過(guò)省級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行數(shù)據(jù)分析處理，初步確定疑點(diǎn)圖斑后，按照“兩統(tǒng)籌”要求，統(tǒng)一組織全省或相關(guān)市縣審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行例行核查和重點(diǎn)檢查，促進(jìn)審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化和利用，使審計(jì)成果成為各省自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)管理區(qū)塊鏈的重要控制環(huán)節(jié)點(diǎn)。首先，按照規(guī)定將審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)反饋給業(yè)務(wù)主管部門，主管部門對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以整改落實(shí)，修正數(shù)據(jù)，完善相關(guān)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，同時(shí)做好建章立制。其次，審計(jì)結(jié)果上報(bào)各省審計(jì)委員會(huì)及省委、省政府，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)［7］。

3.2.4 進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

要加強(qiáng)復(fù)合型專項(xiàng)審計(jì)人員的培養(yǎng)。其培養(yǎng)途徑可以從以下幾個(gè)方面實(shí)施。首先，邀請(qǐng)專業(yè)的學(xué)者對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，增加審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備。其次，聘請(qǐng)資源環(huán)境專家作為顧問(wèn)予以指導(dǎo)，優(yōu)化審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，豐富自然資源審計(jì)的相關(guān)知識(shí)，開拓審計(jì)思維，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作培養(yǎng)具有宏觀知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)特長(zhǎng)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)且德廉實(shí)績(jī)公認(rèn)的人才。最后，為適應(yīng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)事業(yè)的發(fā)展需要，尤其是離任審計(jì)對(duì)從審人員能力素質(zhì)的“全、高、新、專、細(xì)、嚴(yán)”等特殊要求，可構(gòu)建全國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)專家?guī)?，設(shè)立審計(jì)專家標(biāo)準(zhǔn)條件，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段確定的國(guó)家審計(jì)專家管理辦法，從專家人才庫(kù)中隨機(jī)抽調(diào)相應(yīng)行政區(qū)域、資源類別和技能層級(jí)的專家參加審計(jì)工作，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主體的必備補(bǔ)充力量。審計(jì)工作人員的培養(yǎng)，能夠?yàn)閷徲?jì)工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.3 積極開展研究型審計(jì)，提升治理效能

自然資源資產(chǎn)審計(jì)作為新時(shí)代的產(chǎn)物，尤其需要積極開展研究型審計(jì)。生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)“五位一體”總體布局的重要組成部分，其中科學(xué)涵蓋了包括綠色發(fā)展在內(nèi)的新發(fā)展理念，而領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的開展，滿足了這一總布局要求，是新時(shí)期的時(shí)代產(chǎn)物。自然資源資產(chǎn)審計(jì)面對(duì)著形態(tài)不一、多種多樣的自然資源和生態(tài)環(huán)境，既要看現(xiàn)狀，又要看變化，不但要從紙面翻、賬上查，還需從空中看、地面察，不論是根據(jù)資源稟賦特點(diǎn)確定審計(jì)重點(diǎn)，還是根據(jù)資源類別確定審計(jì)方式方法都離不開研究型審計(jì)。開展研究型審計(jì)，是促進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明、美麗中國(guó)建設(shè)的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的需要。2021年的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議提到了要聚焦主責(zé)主業(yè)，審計(jì)機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)就是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行，揭露和查處重大違法違規(guī)問(wèn)題。為了有效改變以前審計(jì)工作只注重發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議的習(xí)慣性思維，要把審計(jì)研究作為審計(jì)工作的前置條件，在整個(gè)審計(jì)工作過(guò)程中始終貫穿審計(jì)研究工作，這樣就能實(shí)現(xiàn)站在國(guó)家的角度思考問(wèn)題，提供科學(xué)的依據(jù)以供領(lǐng)導(dǎo)決策。具體來(lái)說(shuō)，審計(jì)前，在充分了解被審計(jì)單位的自然資源資產(chǎn)狀況、資金分配、相關(guān)的法規(guī)政策和以往年度接受審計(jì)等情況的基礎(chǔ)上，要對(duì)審計(jì)對(duì)象的時(shí)代背景、業(yè)務(wù)范疇、法規(guī)政策、風(fēng)險(xiǎn)漏洞、發(fā)展趨勢(shì)等提前做系統(tǒng)整體研究，通過(guò)研究拓寬思路，在審計(jì)中才能更好地找準(zhǔn)方向，把握好重點(diǎn)內(nèi)容，掌握傾向性和苗頭性的問(wèn)題，提出有針對(duì)性、可操作性的審計(jì)建議。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作雖然已經(jīng)全面開展，但是還處于發(fā)展初期，沒(méi)有形成系統(tǒng)的規(guī)范體系，很多問(wèn)題都需要在實(shí)際工作中予以完善和優(yōu)化。探索出一條適合我國(guó)國(guó)情的中國(guó)式自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)道路任重道遠(yuǎn)，需要通過(guò)實(shí)踐不斷積累和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)資源審計(jì)質(zhì)量的提升，進(jìn)而有效地推動(dòng)審計(jì)工作的有序開展。環(huán)境治理失靈問(wèn)題有望通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)得以實(shí)現(xiàn)。審計(jì)發(fā)揮的作用是有限的，更需要領(lǐng)導(dǎo)干部盡職盡責(zé)，做好自身崗位的資源節(jié)約工作，促進(jìn)生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的雙向提升，確保各方協(xié)調(diào)發(fā)展。

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