復(fù)合治理視角下后疫情時(shí)代社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制研究

曹穎 胡安妮 李承希

摘要：隨著疫情防控取得重大決定性勝利，我國社區(qū)居民的生活已經(jīng)基本回歸疫情前的狀態(tài)。然而，本次新冠病毒感染疫情給我國帶來的風(fēng)險(xiǎn)有目共睹，風(fēng)險(xiǎn)影響不僅范圍廣、負(fù)面影響大且結(jié)果難以把握。針對本次疫情中基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)展現(xiàn)出的成效與不足，有必要優(yōu)化、完善原有的應(yīng)急管理模式，以形成一套符合當(dāng)下社會發(fā)展現(xiàn)狀的應(yīng)急管理機(jī)制。在面對突發(fā)事件時(shí)，保證基層可以實(shí)現(xiàn)從社區(qū)層面實(shí)行應(yīng)急資源的整合調(diào)配和統(tǒng)籌應(yīng)對。本文以習(xí)近平總書記在中央黨校開設(shè)的“著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班”上提出的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合治理機(jī)制為導(dǎo)向，針對后疫情時(shí)代背景下社區(qū)基層的復(fù)合治理機(jī)制建設(shè)提出建議，旨在提高基層社區(qū)的應(yīng)急管理能力，從而保證人民群眾的安全感、獲得感與幸福感，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家基層治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：復(fù)合治理；后疫情時(shí)代；社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制

復(fù)合治理，指的是在當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，政府和非政府組織等社會主體組成一個(gè)以政府為主導(dǎo)的多中心復(fù)合體，通過多種有效治理手段的融合來解決當(dāng)下社會面臨的兼具復(fù)雜性和復(fù)合性的公共問題。[1]而復(fù)合治理理論就是以這一治理方法為基礎(chǔ)而形成的理論模型，即將社會的治理“去中心化”，由社會組織、商業(yè)機(jī)構(gòu)、公民等多個(gè)主體協(xié)同政府共同參與到社會治理的過程中。通過“復(fù)合治理理論” 構(gòu)建出的新型社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制將是該理論與我國政府行政實(shí)踐相結(jié)合的初步嘗試，在這個(gè)嘗試過程中得出的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)也可以為我國“復(fù)合治理型政府” 的建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)，這也是我國建成“服務(wù)型政府” 的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

一、實(shí)現(xiàn)復(fù)合治理理論的機(jī)遇

復(fù)合治理理論的提出是內(nèi)外動因共同作用的結(jié)果。

一方面，在外部有利制度的不斷驅(qū)動下，市場及社會組織已經(jīng)在社會事務(wù)的管理中不可避免地扮演著越來越重要的角色。在改革開放確立的中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，市場已是配置資源的決定性因素。為了煥發(fā)市場活力，我國對原本的國家政府治理體系做出了調(diào)整與改變，政府與市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)了市場體系的自主性和自治性，形成了由政府及社會組織、企業(yè)、個(gè)人等各方面參與組成的，具有屬于市場的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理等一系列制度。此外，隨著我國公民管理意識的覺醒，各類社會組織在數(shù)量、質(zhì)量、種類和辦事能力等諸多方面呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象，涵蓋公民日常生活、文化生活、政治生活等多方面的各類社會組織經(jīng)過內(nèi)部結(jié)構(gòu)及管理的不斷優(yōu)化后日趨獨(dú)立，在國家體系與市場體系之間發(fā)揮著第三方的作用。[2]

另一方面，我國政府目前的發(fā)展方略為復(fù)合治理提供了作為內(nèi)因的推動力。當(dāng)前政府正在朝著職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的目標(biāo)進(jìn)行改革，這樣的轉(zhuǎn)變和民主化發(fā)展又進(jìn)一步為市場和社會的發(fā)展創(chuàng)造了良好的機(jī)會。如此一來，原有的單元治理模式，即由政府為主導(dǎo)的單一治理模式已不能符合時(shí)代發(fā)展的需求。而與之對應(yīng)的由政府、市場與社會組成的多元主體共同治理的社會共治模式逐漸進(jìn)入國民的視野并得到提倡。

二、實(shí)現(xiàn)復(fù)合治理理論的困境

我國想要建立復(fù)合治理社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制，要清晰認(rèn)識面臨的以下困境：

第一，多元治理主體的相關(guān)政策及機(jī)制尚未完善，導(dǎo)致主體之間協(xié)作化程度較低。在基層治理中出于“自治” 的原則和需求，普遍存在社區(qū)居委會和業(yè)主委員會兩種自治組織。社區(qū)居委會在理想情況下應(yīng)當(dāng)與業(yè)委會互相配合共克時(shí)艱，但實(shí)際上，受職位和職級的影響，居委會與業(yè)委會存在重疊管理或是“一哄而上、一哄而下” 等情況。尤其是居民自發(fā)組織的業(yè)主委員會，選舉制度與管理制度的缺失使得其存在性質(zhì)相對不夠民主，部分居民對業(yè)委會缺乏歸屬感，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，從而在治理過程中，更多地采取消極參與甚至零參與的方式。

第二，各主體缺乏共同參與治理的意識，對應(yīng)急管理理念的認(rèn)知尚不成熟。不同主體受到自身組織性質(zhì)和狀態(tài)的影響，對同一業(yè)務(wù)的處理方式也不盡相同。以此次新冠疫情的應(yīng)對為例，業(yè)委會處于缺位狀態(tài)的同時(shí)，大多居委會卻處于超負(fù)荷狀態(tài)，通常要承擔(dān)包括上級命令的傳達(dá)與落實(shí)、社區(qū)秩序的維護(hù)與管理、社區(qū)居民健康安全的監(jiān)測與保障等諸多工作。這樣的錯(cuò)位體現(xiàn)出雙方只是單方面?zhèn)戎赜谧约核邮盏降娜蝿?wù)要求而忽視了雙方的功能交叉，就在無形之間形成了“信息壁壘” 與“重復(fù)建設(shè)”，從而降低了共治的聚合度。[3]這可能是由于復(fù)合治理理論較為宏觀，涉及諸如多元主體之間的關(guān)系、復(fù)合治理的管理架構(gòu)體系、體系下的理想狀態(tài)、失衡后的應(yīng)急處理、中觀制度層面對復(fù)合治理的落實(shí)以及中國特色的復(fù)合治理的實(shí)現(xiàn)等一系列的要素，普及難度較大，人民大眾對于相關(guān)概念的理解不甚明晰。

第三，復(fù)合治理所需的相關(guān)配套設(shè)施及硬件尚不完備。十九屆五中全會中提出的“十四五” 目標(biāo)提到要使“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)”。緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)，通常需要排查的人員多、難度大，需要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，因此，作為基層治理與風(fēng)險(xiǎn)防控首要主體的社區(qū)需要能夠完成排查及后續(xù)任務(wù)的配套智慧應(yīng)急管理機(jī)制作為輔助。例如，在面對突發(fā)事件時(shí)，可以在社區(qū)層面借助互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)實(shí)行應(yīng)急資源的整合調(diào)配和統(tǒng)籌應(yīng)對。目前，我國已有的智慧社區(qū)平臺，更多是針對于社區(qū)的智慧停車、智慧安防等服務(wù)型智慧平臺，在應(yīng)急管理與突發(fā)事件應(yīng)對方面缺乏一套基于最新互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的智慧管理平臺。

三、社區(qū)復(fù)合應(yīng)急機(jī)制建設(shè)思路

（一）縱向模式優(yōu)化

我國各級政府間關(guān)系存在兩個(gè)維度：一個(gè)是縱向自上而下的維度，即較高層級政府對較低層級政府的管控，比如中央政府對地方政府的管理；另一個(gè)是橫向平級政府部門之間的維度，即同一級別下分管不同領(lǐng)域部門進(jìn)行分工協(xié)調(diào)。要完善復(fù)合治理機(jī)制建設(shè)，就要在縱向橫向兩個(gè)方面作出共同的努力。橫向維度的優(yōu)化主要體現(xiàn)在部門間模式優(yōu)化上，將在下文進(jìn)一步探討。

復(fù)合應(yīng)急機(jī)制建立的第一步，就是要避免過分垂直的管理模式，而要建立起多層級治理。正如文章開篇提到的，要將各級政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織、志愿組織、社會組織、企事業(yè)單位以及其他利益相關(guān)者等共同作為多層級治理的多元主體一同發(fā)揮作用。

具體而言，一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)制度層面的建設(shè)來明確各自的權(quán)責(zé)關(guān)系和應(yīng)有義務(wù)。在多元治理模式中，由于涉及的主體多，非常容易出現(xiàn)多元主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系混亂等問題，此時(shí)，公開透明的管理制度就顯得尤其重要。對于企圖逃避責(zé)任義務(wù)的懶政怠政者，上一級政府應(yīng)對其進(jìn)行懲處，對于在疫情防控中表現(xiàn)突出的社會組織或個(gè)體志愿者，政府也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)獎勵(lì)以培養(yǎng)居民積極參與到防控中來的意識。另一方面，要重視社區(qū)這一微觀層面的行政主體能夠發(fā)揮的作用。應(yīng)急時(shí)期國家采取的緊急狀態(tài)可能會給居民帶來諸如采買、供給、心理健康等多方面的問題，如果這些責(zé)任全都交由居委會和業(yè)委會承擔(dān)，難免會帶來過于沉重的工作負(fù)擔(dān)和工作壓力。如果通過契約、合同、協(xié)議等形式來保障多元主體的共同利益，將市場能夠發(fā)揮的自主調(diào)節(jié)作用引入應(yīng)急時(shí)期的政策中，同時(shí)施加來自政府的監(jiān)管，那么就能分擔(dān)“兩委” 的工作重任從而提高服務(wù)效率和行政效率。

（二）橫向模式優(yōu)化

通常而言，重大突發(fā)事件的應(yīng)對都會涉及多種公共服務(wù)供給主體之間的協(xié)調(diào)配合，比如物資的配送和調(diào)運(yùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共交通運(yùn)輸?shù)取６覈?dāng)前各部門之間的交流仍存在一些信息壁壘和時(shí)間差，部門之間需要建立高效率的溝通途徑，從而全面構(gòu)建信息公開共享系統(tǒng)。

就模式優(yōu)化的具體路徑而言，第一，應(yīng)該加強(qiáng)彼此間的聯(lián)動性，通過構(gòu)建橫向互嵌的體系架構(gòu)，進(jìn)一步促進(jìn)政府管理的扁平化。扁平化的管理可以最大程度減少不必要的中間環(huán)節(jié)和人力物力的損耗，保證行政命令的及時(shí)性和有效性，提高溝通和反饋的效率，將原本只重視自身業(yè)務(wù)工作的各部門全都整合到統(tǒng)籌應(yīng)對的大格局中。第二，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作為目的建立協(xié)作交流機(jī)制。梅吉爾斯和斯蒂德將跨部門協(xié)同劃分為三個(gè)層次，從高到低分別為政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作?；鶎诱鳛檎邎?zhí)行的終點(diǎn)，在社會協(xié)同治理中，這三個(gè)層次也對政府部門提出了相應(yīng)的工作要求，即建立高效的工作模式，建立一套有效的政策協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，以及抓住資源并加以有效利用從而達(dá)成靈活變通。在基層社會治理中，多個(gè)部門往往會同時(shí)采集相同的信息，這樣不僅增加了工作量，而且還造成了資源的浪費(fèi)。各部門應(yīng)該合作共同管治，明確職責(zé)以避免無效的重復(fù)勞動，根據(jù)明確的職責(zé)劃分配置人力資源，在各部門收集數(shù)據(jù)后再建立信息共享系統(tǒng)。政府部門需要在信息資源整合基礎(chǔ)上，通過整合人力資源并進(jìn)行合理配置。

（三）基層復(fù)合治理機(jī)制建設(shè)

在確保政府與相關(guān)部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)之后，社區(qū)方面應(yīng)當(dāng)配合國家政策建立健全協(xié)同治理機(jī)制，以確保復(fù)合治理的實(shí)現(xiàn)和落實(shí)。

第一，要對社區(qū)居民就相關(guān)政策進(jìn)行宣傳。隨著老齡化人口數(shù)量激增和城市化進(jìn)程不斷加快，我國社區(qū)居民有很大一部分人口是老年人。他們對于參與治理和主動建設(shè)的意識較為薄弱，也缺少獲取相關(guān)信息的渠道，因此第一步工作就是要通過宣傳教育和培訓(xùn)，建立健全激勵(lì)措施，來確保協(xié)同治理概念的普及和傳播。只有當(dāng)社區(qū)居民擁有治理的內(nèi)驅(qū)力，較高層級工作的開展才能得到基本的支持。

第二，加快社區(qū)組織和志愿組織的建設(shè)。我國當(dāng)前社區(qū)管理仍然存在漏洞與短板，比如政府部門的管理在時(shí)間上具有一定滯后性，因此需要更為廣泛的主體共同參與到管理中去。如果有居民自發(fā)建構(gòu)的社區(qū)組織對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理監(jiān)督，一方面可以進(jìn)一步增強(qiáng)居民自治的意識；另一方面也可以保證社區(qū)面對突發(fā)狀況時(shí)做出更全面細(xì)致的反應(yīng)。志愿組織則是可以為社區(qū)組織的運(yùn)行提供必需的人力物力保障。社區(qū)方面還可以向廣大社會力量尋求幫助，破除內(nèi)部信息封閉與工作低效。借助提供建設(shè)應(yīng)急管理平臺服務(wù)的第三方一同參與治理，將其專業(yè)知識、技能和設(shè)備逐步引入治理中心圈內(nèi)，切實(shí)保障居民利益。利用大數(shù)據(jù)等高端技術(shù)實(shí)現(xiàn)橫向的地區(qū)之間、縱向的層級之間互通有無，保證信息和經(jīng)驗(yàn)的有效傳遞。

（四）硬件優(yōu)化升級建設(shè)

除了制度層面軟實(shí)力的加強(qiáng)，社區(qū)還應(yīng)當(dāng)注重自身硬件配套措施的完善與升級。我國的應(yīng)急管理方案大致可分為“預(yù)防”“預(yù)警”“處理”“恢復(fù)” 四個(gè)基本階段，而建設(shè)重點(diǎn)就是在這四個(gè)階段中完成不同的應(yīng)急任務(wù)。

在“預(yù)防”“預(yù)警” 階段：建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。一個(gè)先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系可以實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的全天候監(jiān)管，通過對實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評估尺度和量化標(biāo)準(zhǔn)建立起風(fēng)險(xiǎn)評估模型，從而及時(shí)對社區(qū)情況進(jìn)行評價(jià)。此外，社區(qū)甚至可以借助一段時(shí)間的變化趨勢做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，以彌補(bǔ)反應(yīng)速度慢這一短板。

在“處理” 階段：建設(shè)應(yīng)急管理綜合指揮平臺及應(yīng)急物資智慧管理。各個(gè)社區(qū)在疫情中推出的團(tuán)購模式為社區(qū)管理智能化和政府行政高效化提供了趨勢走向和發(fā)展思路。社區(qū)團(tuán)購具有網(wǎng)絡(luò)化、智能化、本地化、區(qū)域化的特點(diǎn)，在疫情封閉管理期間顯示出極大優(yōu)勢，線上進(jìn)行信息集中溝通，線下進(jìn)行物資分散流通，實(shí)現(xiàn)了集中分散的高效配合。

在“恢復(fù)” 階段：加快數(shù)據(jù)收集及數(shù)據(jù)分析。社區(qū)應(yīng)該整合防疫期間收集的數(shù)據(jù)和案例，總結(jié)分析出自身尚且存在的不足和劣勢。在疫情逐漸常態(tài)化的后疫情時(shí)代，政府更應(yīng)該利用大數(shù)據(jù)對處理應(yīng)急狀況時(shí)相關(guān)信息進(jìn)行收集更新并予以相關(guān)反饋，借此分析出應(yīng)對突發(fā)狀況時(shí)的短板和優(yōu)勢，對已有的應(yīng)急預(yù)案做出及時(shí)修改完善。

四、結(jié)束語

當(dāng)前，中國政府正走在向“服務(wù)型政府” 轉(zhuǎn)型的道路上，這意味著國家對于社會的絕對管控已經(jīng)不再符合歷史前進(jìn)的方向。隨著簡放政權(quán)的不斷深入實(shí)施，社會和市場也將在治理中起到相比以往更加重要的作用，一個(gè)多元復(fù)合治理的民主模式已經(jīng)呼之欲出。在后疫情時(shí)代，基層社區(qū)的表現(xiàn)牽動著整個(gè)社會的狀態(tài)，因此擁有一個(gè)能夠兼顧多方利益的制度和群策群力就顯得愈發(fā)重要。政府應(yīng)當(dāng)從此次新冠疫情的表現(xiàn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從自上而下的縱向管理與相互配合的橫向協(xié)作同時(shí)發(fā)力，將軟件方面的治理機(jī)制與硬件方面的智慧平臺相互結(jié)合，以提升我國的基層應(yīng)急管理水平。

參考文獻(xiàn)：

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