試論基本公共服務(wù)均等化供給中的政府責(zé)任

鄭國(guó)寧

摘要：本文簡(jiǎn)要分析政府全力維護(hù)基本公共服務(wù)的均等化供給有的實(shí)踐性價(jià)值，如預(yù)防市場(chǎng)失靈、拉動(dòng)內(nèi)需等。重點(diǎn)從履行依據(jù)與責(zé)任體現(xiàn)兩個(gè)角度，探討在均等化供給下的政府責(zé)任，并提出進(jìn)一步落實(shí)此類政府責(zé)任的實(shí)踐方向，包括完善法律法規(guī)、強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督、形成多元聯(lián)動(dòng)。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；政府責(zé)任

在打造服務(wù)型政府、維護(hù)全社會(huì)的公平正義方面，基本公共服務(wù)的均等化供給起著關(guān)鍵性的作用，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)科學(xué)進(jìn)步。在當(dāng)前社會(huì)體系下，政府屬于基本公共服務(wù)的管理方與供給方，在維護(hù)均等化的道路上有著不可推卸的責(zé)任。而所謂的均等化，并非絕對(duì)意義上的平均，更多傾向于機(jī)會(huì)均衡，使民眾切實(shí)享受對(duì)該類服務(wù)應(yīng)有的消費(fèi)權(quán)利。

一、政府維護(hù)均等化供給的價(jià)值

基本公共服務(wù)均等化是減小發(fā)展不均衡所導(dǎo)致的社會(huì)群體間以及地區(qū)間的成長(zhǎng)效率矛盾差距的主要渠道，本質(zhì)上是為維護(hù)公平正義，有助于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的總體進(jìn)步，得到優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)生產(chǎn)效率。

（一）預(yù)防市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)出現(xiàn)運(yùn)行失靈的原因，關(guān)鍵是價(jià)格信息不能實(shí)時(shí)體現(xiàn)出邊際效應(yīng)及社會(huì)邊際成本，而基本公共服務(wù)便是存在效益外溢性特征的產(chǎn)品。對(duì)于該類產(chǎn)品，正常市場(chǎng)機(jī)制的“趨利性”，無(wú)法有效運(yùn)作。簡(jiǎn)單來(lái)講，一方面，人們?cè)诿鎸?duì)效益外溢類的服務(wù)及產(chǎn)品時(shí)，需求表達(dá)通常更傾向于隱瞞及虛報(bào)，控制該類服務(wù)及產(chǎn)品需負(fù)擔(dān)的成本量。如此，人們會(huì)出現(xiàn)集體行動(dòng)邏輯的問(wèn)題。另一方面，即便部分公共產(chǎn)品可以通過(guò)市場(chǎng)輸出，同時(shí)，借助市場(chǎng)機(jī)制也能完成排他與盈利，但由于基本公共服務(wù)是以“公平” 為核心，如果完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行輸出供給，會(huì)導(dǎo)致部分群眾不能承擔(dān)，造成有失社會(huì)公平的情況。從另一個(gè)角度來(lái)看，適度的社會(huì)差距有助于提高社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，而一旦差距太大，既不符合社會(huì)公平，又對(duì)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有阻礙。政府在現(xiàn)代社會(huì)體系中，扮演共同利益維護(hù)者的角色，其存在的價(jià)值之一就是減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式缺陷所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。[1]因此，需要從政府層面進(jìn)行適時(shí)干預(yù)。

（二）合理拉動(dòng)內(nèi)需

國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)借助于投資、出口及消費(fèi)。根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的普遍性規(guī)律，消費(fèi)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本性動(dòng)力。近些年，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出疲軟的狀態(tài)，大多是由于群眾對(duì)未來(lái)存在不確定的心態(tài)。與其他國(guó)家相比，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系下，由消費(fèi)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不高，反觀投資方面，貢獻(xiàn)率明顯更高。引發(fā)該種現(xiàn)象的主要原因是：醫(yī)療衛(wèi)生、住房貨幣化等多項(xiàng)改革導(dǎo)致群眾未來(lái)支出量增多，加之社會(huì)保障機(jī)制尚不完善，使得民眾需借助儲(chǔ)蓄的方式，為自己未來(lái)生活做好基礎(chǔ)保障。假設(shè)個(gè)人收入固定，基本公共服務(wù)的實(shí)際供給有限，人們不得不通過(guò)提高私人產(chǎn)品及服務(wù)的消費(fèi)，進(jìn)行反向補(bǔ)充。因而，維護(hù)基本公共服務(wù)的均等化供給，能從側(cè)面拉動(dòng)此類消費(fèi)增長(zhǎng)。

（三）構(gòu)成統(tǒng)一市場(chǎng)

目前，國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)、地區(qū)群體間存在客觀性的差距，若要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，便應(yīng)注重縮小差距。如今，群體差異既反映在設(shè)施及教育等方面，又體現(xiàn)在發(fā)展權(quán)問(wèn)題上。如果公共服務(wù)始終處于非均等化狀態(tài)中，各類要素流轉(zhuǎn)會(huì)被非市場(chǎng)因素干擾。而群體間差距的長(zhǎng)期存在，使市場(chǎng)體系形成不均衡現(xiàn)象成為必然?，F(xiàn)實(shí)情況下，在短時(shí)間內(nèi)消除群體間差距是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，但在公共服務(wù)上達(dá)到均等化，還是有較大的可能性?；诖祟惙?wù)均等化，雖然群體間差距依舊存在，但能弱化矛盾。通過(guò)維護(hù)均等化，有利于構(gòu)成統(tǒng)一市場(chǎng)，可以讓各項(xiàng)生產(chǎn)要素及產(chǎn)業(yè)受到利益引導(dǎo)，順應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的流通，改善資源分配結(jié)構(gòu)，推動(dòng)各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）優(yōu)化資金利用

根據(jù)邊際效應(yīng)的遞減規(guī)律，在不斷增加某類產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)量中，人們從中獲得的效用量會(huì)隨之減少，而均等化的資金配置能優(yōu)化公共資金的利用率。在生產(chǎn)條件確定的環(huán)境中，過(guò)多的財(cái)政資源容易流入競(jìng)爭(zhēng)類范疇，或是引發(fā)資源浪費(fèi)以及非規(guī)則允許的現(xiàn)象。而公共財(cái)政運(yùn)用到競(jìng)爭(zhēng)類的領(lǐng)域范疇中，屬于一種職能越位現(xiàn)象，不利于維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)管理寬松與腐敗等情況也會(huì)導(dǎo)致公共資源無(wú)價(jià)值的消耗，容易加深群眾對(duì)政府的質(zhì)疑。而在財(cái)政資源不足的區(qū)域，如果政府可以增加財(cái)政支持，能使當(dāng)?shù)厝罕姷玫街苯有缘母＠Ｒ蚤L(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)講，提高公共服務(wù)方面的投資額，所創(chuàng)造的收入效益能推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繼而提升政府的公共服務(wù)水平，構(gòu)成良性循環(huán)。[2]

二、政府的均等化供給責(zé)任

（一）履行依據(jù)

首先，理論依據(jù)。主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。第一，按照學(xué)術(shù)領(lǐng)域比較認(rèn)同的觀點(diǎn)，社會(huì)公平包含起點(diǎn)、過(guò)程及結(jié)果三個(gè)階段的公平，換言之，需公平配置初級(jí)產(chǎn)品及服務(wù)，而政府則需做好維護(hù)社會(huì)公正的工作。具體而言，政府須履行的基本責(zé)任是處理社會(huì)各類沖突矛盾，穩(wěn)定運(yùn)行秩序，維護(hù)正義，并要著重保障弱勢(shì)群體的權(quán)益。第二，公共服務(wù)均等化屬于政府的倫理責(zé)任。所謂的倫理責(zé)任，主要反映在政府需體現(xiàn)出社會(huì)共同利益，由于其擁有公共權(quán)力，管理公共資源，所以其存在的價(jià)值便是為群眾提供公共服務(wù)，同時(shí)彰顯公眾意志。

其次，法律依據(jù)。憲法及財(cái)政法等均是含有此類服務(wù)均等化內(nèi)容的現(xiàn)行法律。結(jié)合其他國(guó)家的情況來(lái)看，無(wú)論是聯(lián)邦制或者單個(gè)體制的國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家或是發(fā)達(dá)國(guó)家，公共服務(wù)的政府責(zé)任均是基于憲法及其他有關(guān)法律訂立，而各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)聯(lián)系的改進(jìn)調(diào)整、細(xì)化界定等，都是根據(jù)法定程序開展。

最后，政策依據(jù)。以政府的基本視角來(lái)講，其職能涵蓋政治、社會(huì)及生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，而社會(huì)職能便是政府應(yīng)落實(shí)該類服務(wù)均等化的關(guān)鍵依據(jù)。就政府職能的公共性特點(diǎn)而言，政府職能包含平日的公共事務(wù)，主要是將公共服務(wù)予以社會(huì)全體。此外，我黨的重要會(huì)議中也多次提到基本公共服務(wù)的均等化。[3]

（二）責(zé)任體現(xiàn)

1.優(yōu)化公共財(cái)政機(jī)制

在政府之間可借助轉(zhuǎn)移支付的方式，緩解各區(qū)域公共服務(wù)水平不均等現(xiàn)象，對(duì)此，可利用財(cái)力與財(cái)政水平的均等化達(dá)成。一是財(cái)力均等化。其適用于自然環(huán)境類似、公共服務(wù)供給代價(jià)沒(méi)有過(guò)大差異的情況，主要針對(duì)人均政府收入，落實(shí)公共服務(wù)的均等化運(yùn)用。二是收支均衡。我國(guó)地域遼闊，擁有眾多民族，各地區(qū)在運(yùn)行公共服務(wù)中，會(huì)產(chǎn)生不同的成本代價(jià)。同時(shí)，政府構(gòu)建的財(cái)政投入體系存在區(qū)域均衡導(dǎo)向性的特征，要突破原本過(guò)度側(cè)重于城鎮(zhèn)的思路，把基本公共服務(wù)方面的財(cái)政支持，歸屬于一般性的轉(zhuǎn)移支付。此外，政府需按照公共服務(wù)及產(chǎn)品的實(shí)際性質(zhì)、特征、成本量等，進(jìn)行全面性篩選，同時(shí)對(duì)部分事業(yè)單位需適當(dāng)加大財(cái)政支持。這是由于國(guó)內(nèi)的基本公共服務(wù)，主要依靠事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出及供給，其效率關(guān)系到財(cái)政支出的效益。[4]

2.保障供給的有效性

一直以來(lái)，國(guó)內(nèi)的基本公共服務(wù)及產(chǎn)品，大部分是政府投入及支出，并承擔(dān)生產(chǎn)及分配環(huán)節(jié)的任務(wù)，使政府需肩負(fù)起決策方、供給方及監(jiān)督方的責(zé)任，由此形成的供給模式比較簡(jiǎn)單。雖然該類模式能為政策資金、維系行動(dòng)統(tǒng)一等方面創(chuàng)造明顯的保障條件，但其劣勢(shì)也極為明顯，具體表現(xiàn)為上級(jí)指令與基層工作水平、決策目的與落實(shí)成效之間存在沖突，弱化服務(wù)供給的效果。為此，可以通過(guò)促進(jìn)政府采購(gòu)、優(yōu)惠政策、公私聯(lián)動(dòng)與特許經(jīng)營(yíng)等形式，進(jìn)一步激發(fā)常規(guī)市場(chǎng)主體的參與熱情，由此才能保障供給的有效性。

3.明確政府權(quán)責(zé)分配

在落實(shí)基本責(zé)任前，各級(jí)政府需先準(zhǔn)確劃分供給權(quán)責(zé)，避免上級(jí)政府借助行政隸屬，把供給責(zé)任壓到下級(jí)政府或基層人員的身上。在公共服務(wù)的實(shí)際供給中，下級(jí)地方政府需解決以下問(wèn)題：由于事權(quán)繁多、財(cái)力缺乏、有責(zé)無(wú)權(quán)等原因而導(dǎo)致責(zé)任不能達(dá)到預(yù)期履行狀態(tài)；上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分配不明確，導(dǎo)致追責(zé)難以進(jìn)行的情況。另外，還需確定各級(jí)政府在公共服務(wù)供給方面的工作效力評(píng)估指標(biāo)，作為輔助公共服務(wù)在稅收及財(cái)政資金分配合理性的保障依據(jù)。同時(shí)，制定并落實(shí)公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)體系，通過(guò)全面性考評(píng)、監(jiān)督等，讓各級(jí)政府在落實(shí)自身責(zé)任過(guò)程中，有支撐履行責(zé)任的權(quán)利。

4.其他政府責(zé)任

第一是法律責(zé)任。國(guó)內(nèi)現(xiàn)行憲法與財(cái)政法，為政府履行責(zé)任提供了法理依據(jù)及制度保證，其他有關(guān)法律、給均等化狀態(tài)的達(dá)成指出了比較詳細(xì)的方法與基礎(chǔ)保證。單就公共服務(wù)供給來(lái)說(shuō)，政府需要面對(duì)的法律責(zé)任主要有：一般性的法律責(zé)任，即行政、民事與刑事；違憲責(zé)任，這是指因?yàn)樽龀霾环蠎椃ㄒ?guī)定的行為，導(dǎo)致公民不能享有某些服務(wù)的責(zé)任。

第二是生態(tài)責(zé)任。黨的十八大決定將“生態(tài)文明” 列入黨章，并提出了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)于資源儲(chǔ)備緊張、自然污染問(wèn)題加劇、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)形成生態(tài)文明的觀念，尋求可持續(xù)發(fā)展的路徑。我國(guó)各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)主動(dòng)收集并借鑒他國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)的總體生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境同步治理，培養(yǎng)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。同時(shí)，還需建設(shè)鄉(xiāng)村治理體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新的發(fā)展轉(zhuǎn)變。

第三是社會(huì)責(zé)任。目前，我國(guó)距離將發(fā)展成果達(dá)到民眾共享的程度還有明顯的差距。各級(jí)政府需積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步鞏固脫貧成果，為達(dá)到公共服務(wù)的均等化創(chuàng)建有利的實(shí)現(xiàn)環(huán)境。只有徹底消除經(jīng)濟(jì)層面的約束，才能激發(fā)出群眾對(duì)公共服務(wù)需求的積極性，甚至能主動(dòng)參加社會(huì)事務(wù)工作中。為達(dá)成基本公共服務(wù)的均等化目的，政府需合理推動(dòng)各項(xiàng)制度改革，落實(shí)維系公平正義的基礎(chǔ)責(zé)任?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化實(shí)現(xiàn)代價(jià)較重，結(jié)合相關(guān)預(yù)測(cè)分析，2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68 %左右，這個(gè)過(guò)程會(huì)產(chǎn)生巨大的財(cái)政開支。因而，各級(jí)政府需注重?cái)U(kuò)大此類就業(yè)規(guī)模，并刺激社會(huì)需求，全力扶持就業(yè)崗位相對(duì)更多的服務(wù)類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，借助增加就業(yè)的方式，推動(dòng)社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)，由此增加地區(qū)性的財(cái)政收入，有效履行社會(huì)責(zé)任。[5]

三、政府均等化供給責(zé)任的優(yōu)化

（一）促進(jìn)有關(guān)法律建設(shè)

對(duì)于法律法規(guī)的完善發(fā)展，不僅要適度提高法治建設(shè)的速度，還需結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，提出貼合當(dāng)?shù)靥厣恼叻ㄒ?guī)。為此，統(tǒng)計(jì)梳理對(duì)實(shí)現(xiàn)此類服務(wù)均等化的現(xiàn)行規(guī)定，積極修改與當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況不適應(yīng)的法律規(guī)定。立法方面，需保障立法程序及行為規(guī)范，防止某個(gè)部門出現(xiàn)過(guò)多追求利益以及固化非均等性優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)象。執(zhí)法方面，各級(jí)政府需優(yōu)化執(zhí)法的效果，防止發(fā)生特殊執(zhí)法的行為。同時(shí)，無(wú)論是中央政府或是各地方政府，對(duì)于該類服務(wù)均等化都存在不可推卸的責(zé)任，履行過(guò)程中，需注意順應(yīng)實(shí)現(xiàn)均等化的規(guī)律及規(guī)范，推動(dòng)相關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)變，比如《預(yù)算法》等和基本公共服務(wù)有較大關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)，需繼續(xù)增強(qiáng)其權(quán)威性，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厥獾纳鐣?huì)狀況，用于約束政府的履行動(dòng)作。

（二）完善監(jiān)督考評(píng)機(jī)制

第一，調(diào)整在基本公共服務(wù)上的觀念偏差，構(gòu)建服務(wù)型的政府?，F(xiàn)代社會(huì)中，基本公共服務(wù)構(gòu)成與效果是由當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支付水平和意愿決定的。因而，要把政府履行該方面責(zé)任的實(shí)際進(jìn)度效果劃分到行政問(wèn)責(zé)范疇內(nèi)，以消除“唯經(jīng)濟(jì)論” 的錯(cuò)誤觀念。第二，完善監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。目前，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)對(duì)該類服務(wù)均等化的監(jiān)督及績(jī)效考評(píng)比較缺乏。在此種背景下，建立全面的工作體制，秉承財(cái)權(quán)與事權(quán)相符原則，調(diào)節(jié)中央和地方之間的財(cái)政預(yù)算，同時(shí)在財(cái)權(quán)下沉期間，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確事權(quán)和能力范疇，有序、高效分散公共服務(wù)的財(cái)政壓力，借助區(qū)位優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)出積極性與創(chuàng)造力，促進(jìn)均等化的達(dá)成。

（三）形成多元聯(lián)動(dòng)格局

優(yōu)化地方的基本公共服務(wù)模式，形成圍繞政府的多元聯(lián)動(dòng)格局，打造通暢穩(wěn)定的溝通路徑。一要為社會(huì)組織參加均等化建設(shè)提供必要支持。在社會(huì)持續(xù)進(jìn)步及成長(zhǎng)中，服務(wù)均等化的具體事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)逐漸細(xì)化，只依靠政府的資源及力量是很難實(shí)現(xiàn)的，因此，需吸引來(lái)自社會(huì)民間的力量，與政府一起推動(dòng)均等化建設(shè)，逐步提升服務(wù)供給的效果，優(yōu)化相應(yīng)服務(wù)能力。二要打造適宜的聯(lián)動(dòng)交流路徑，拉近政府和民間組織的距離，保障二者通暢交流。[6]

四、結(jié)束語(yǔ)

推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，政府扮演著重要角色，當(dāng)前政府失責(zé)現(xiàn)象還較常見，造成此種局面的原因也比較復(fù)雜。需要明確的是，政府應(yīng)當(dāng)努力縮短區(qū)域發(fā)展差距，調(diào)整財(cái)政投入，落實(shí)日常的責(zé)任履行監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，為實(shí)現(xiàn)均等化供給創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。在此期間，政府需積極轉(zhuǎn)變自身的工作理念與側(cè)重點(diǎn)，明確均等化供給的責(zé)任內(nèi)容，避免失責(zé)問(wèn)題加劇，發(fā)揮出服務(wù)型政府的作用，優(yōu)化宜居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)公眾共建共享。

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