城市社區(qū)銀發(fā)助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)分析

呂木子 王文瑩 田思容

摘要：老齡化背景下對(duì)于居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注和措施逐漸增加，養(yǎng)老助餐服務(wù)更受到重視。在多方養(yǎng)老助餐服務(wù)的協(xié)作和發(fā)展之下，助餐運(yùn)營(yíng)的利弊逐漸明顯。本文從南京市養(yǎng)老助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)角度，分析其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和解決對(duì)策，旨在推動(dòng)養(yǎng)老助餐機(jī)構(gòu)的更快發(fā)展，更好解決老年人的養(yǎng)老問題。

關(guān)鍵詞：助餐機(jī)構(gòu)；老齡化；城市社區(qū)；運(yùn)營(yíng)發(fā)展

2022年10月，黨的二十大勝利召開，大會(huì)上提出“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”。[1]其中，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容被提出。如今，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)正面臨著嚴(yán)峻的老齡化問題。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)老年人超2.64億，60歲及以上人口為26402萬人，占18.70 %。隨著老齡化程度加深，南京市人口結(jié)構(gòu)老化速度也在不斷加快。[2]《江蘇省老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2022年）》顯示，截至2021年末，全省60歲及以上常住老年人口1883.68萬人，占常住人口的22.15 %，高于全國(guó)3.25個(gè)百分點(diǎn)。其中，南京60歲及以上常住老年人口182.46萬人，占比19.36 %。[3]從數(shù)據(jù)結(jié)果可以看出，南京市人口老齡化程度不斷加深，未來一段時(shí)期將持續(xù)面臨人口老齡化帶來的巨大壓力。

城市社區(qū)作為健全養(yǎng)老服務(wù)體系的主要力量，老年人的吃飯問題成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵突破口，探索城市社區(qū)銀發(fā)助餐服務(wù)優(yōu)化路徑得到進(jìn)一步的重視。以南京為例，從2014年起開展助餐點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)并實(shí)行多項(xiàng)養(yǎng)老政策，[4]整體養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展走在全國(guó)前列，研究南京市銀發(fā)助餐服務(wù)對(duì)全國(guó)各地養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供有益借鑒?；诖?，本文立足南京銀發(fā)助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)并提出銀發(fā)助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨的問題，同時(shí)進(jìn)一步探究解決問題的對(duì)策，對(duì)銀發(fā)助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展進(jìn)行展望。

一、南京養(yǎng)老助餐服務(wù)現(xiàn)狀

2020年10月南京市開始試行全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定，2021年10月印發(fā)的《南京市“十四五” 養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》的通知中明確說明將“社區(qū)助餐點(diǎn)基本實(shí)現(xiàn)市域全覆蓋” 作為南京市“十四五” 養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的重要任務(wù)。[5]疫情期間，為幫助全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)紓解新冠疫情帶來的沖擊，南京市實(shí)行了向民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)放一次性紓困補(bǔ)貼等一系列補(bǔ)貼政策。[6]南京市民政局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，南京96.0 %以上的老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老，多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為其提供基本助餐服務(wù)。

截至2021年9月，南京全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)302個(gè)、社區(qū)老年人助餐點(diǎn)1240個(gè)、老年人日間照料中心102個(gè)。[7]從服務(wù)內(nèi)容來看，絕大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以餐飲服務(wù)為主，將娛樂休閑、健康保養(yǎng)與助餐相結(jié)合，專業(yè)化提供“五助” 服務(wù)和精神關(guān)愛、心理關(guān)懷服務(wù)。從人員配備來看，各機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中都著重提高工作人員的專業(yè)化水平。從資金來源來看，大部分機(jī)構(gòu)的資金基本通過政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)、政府居家養(yǎng)老補(bǔ)貼、政府公益創(chuàng)投項(xiàng)目、各類基金會(huì)撥款、服務(wù)的低償收費(fèi)、民間募款以及負(fù)責(zé)人自籌經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)維持。

目前，南京市初步形成了以設(shè)施服務(wù)、定點(diǎn)服務(wù)和上門服務(wù)為主要服務(wù)形式，以生活照料、醫(yī)療保健、心理保健、文化娛樂為主要服務(wù)內(nèi)容的社區(qū)助餐服務(wù)點(diǎn)。多數(shù)助餐點(diǎn)為老人服務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)水平普遍提高。為更好了解南京市養(yǎng)老助餐服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，研究團(tuán)隊(duì)于2022年7月和8月開展線下走訪調(diào)查，共發(fā)放93份問卷，整理分析后有效問卷共79份，回收有效率84.95 %。機(jī)構(gòu)問卷顯示有80 %以上的助餐機(jī)構(gòu)屬于民辦非企業(yè)單位，其余助餐機(jī)構(gòu)以民辦民營(yíng)為主。

二、助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)存在的問題

要素的含義，一般是指事物必須具有的實(shí)質(zhì)性或本質(zhì)性組成部分，是構(gòu)成事物的必要因素。系統(tǒng)要素是構(gòu)成系統(tǒng)的基本組成部分或基本單元，各要素之間相互聯(lián)系，能夠反映事物的本質(zhì)。要素與系統(tǒng)的關(guān)系表現(xiàn)為：系統(tǒng)是整體，要素是部分，它們互為條件，相互依存。同時(shí)，系統(tǒng)與要素相互聯(lián)系，相互作用。

為了更好地認(rèn)識(shí)和把握銀發(fā)助餐服務(wù)這一系統(tǒng)工程，本文在聯(lián)系實(shí)際的基礎(chǔ)上分析認(rèn)為，助餐服務(wù)發(fā)展應(yīng)具備資源與結(jié)構(gòu)兩大基本要素。資源性要素主要是指銀發(fā)助餐服務(wù)發(fā)展中所需的必要的基礎(chǔ)資源，包括人才資源、空間資源、財(cái)力資源等，而結(jié)構(gòu)性因素主要指助餐服務(wù)發(fā)展的支撐，具體體現(xiàn)在政府、機(jī)構(gòu)、使用者、社會(huì)組織之間的關(guān)系上。本文從銀發(fā)助餐機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，分析機(jī)構(gòu)方面要素中存在的問題并提出解決方案。

（一）資源型困境：銀發(fā)助餐服務(wù)基礎(chǔ)資源支撐不足

1.專業(yè)人才缺失限制服務(wù)質(zhì)量

在人口老齡化問題突出的當(dāng)下，養(yǎng)老服務(wù)與管理專業(yè)人才稀缺難求已成為養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的瓶頸。根據(jù)團(tuán)隊(duì)的實(shí)地走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)南京市養(yǎng)老服務(wù)在職人員存在女性偏多、年齡偏高、學(xué)歷較低、崗位勝任能力一般的情況。在團(tuán)隊(duì)調(diào)研收集的機(jī)構(gòu)問卷中，男性占比僅6.6 %，并且其中女性工作人員超過45歲的占比63 %。主要原因有兩方面：一方面是目前全國(guó)有關(guān)公共管理服務(wù)方面人才仍然不足；另一方面是愿意投身于銀發(fā)助餐服務(wù)的專業(yè)人才數(shù)量不足、積極性不高。人才資源是驅(qū)動(dòng)銀發(fā)助餐發(fā)展的第一資源，是銀發(fā)助餐服務(wù)發(fā)展的智力保障，若缺乏專業(yè)人才的支撐，很難推動(dòng)銀發(fā)助餐服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。

2.場(chǎng)地設(shè)施不足限制服務(wù)發(fā)展空間

場(chǎng)地設(shè)施是支撐服務(wù)發(fā)展的環(huán)境條件，但在調(diào)研的過程中，團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)社區(qū)食堂主要存在以下三點(diǎn)問題：第一，部分食堂存在桌椅老舊、設(shè)施簡(jiǎn)陋的情況；第二，部分食堂座位不足、面積??；第三，部分食堂場(chǎng)地利用效率不足。在調(diào)研的南京市養(yǎng)老助餐機(jī)構(gòu)中，47 %為小型助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)，20 %為中型助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)，33 %為大型助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)。大部分機(jī)構(gòu)其內(nèi)部空間的功能價(jià)值無法進(jìn)行二次開發(fā)利用，被單一地定位在提供餐食上。而個(gè)別的公益性活動(dòng)，也不能使老人們得到精神慰藉。

3.資金支持力度不足限制服務(wù)持續(xù)發(fā)展

據(jù)團(tuán)隊(duì)調(diào)查，大部分南京市助餐機(jī)構(gòu)主要依靠政府增加財(cái)政補(bǔ)貼來支持養(yǎng)老項(xiàng)目，但由于近年來老齡人口數(shù)量龐大且情況復(fù)雜等原因，財(cái)政補(bǔ)貼難以長(zhǎng)期為繼，走訪的服務(wù)機(jī)構(gòu)基本都處于虧損狀態(tài)。團(tuán)隊(duì)在進(jìn)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人訪問時(shí)，發(fā)現(xiàn)南京市部分社區(qū)和農(nóng)村由于財(cái)力不夠，機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷縮減，甚至存在資金無法支撐營(yíng)業(yè)導(dǎo)致關(guān)門的情況。可見對(duì)于社區(qū)食堂來說，要實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，必然需要擁有并建立可供其長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的資金支持。

（二）結(jié)構(gòu)型困境：銀發(fā)助餐服務(wù)支撐結(jié)構(gòu)扭曲

1.非營(yíng)利性社會(huì)組織在助餐服務(wù)發(fā)展中缺位

在調(diào)研過程中，團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)提供養(yǎng)老助餐服務(wù)的機(jī)構(gòu)，參與主體僅僅包括政府、企業(yè)和社區(qū)，志愿者協(xié)會(huì)、基金會(huì)等非營(yíng)利性社會(huì)組織沒有發(fā)揮其積極作用。在被調(diào)研的機(jī)構(gòu)中，僅有約10 %的機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利社會(huì)組織進(jìn)行了合作。在南京市民政局公布的數(shù)據(jù)中，非營(yíng)利社會(huì)組織在助餐服務(wù)的參與度也同樣堪憂。非營(yíng)利社會(huì)組織作為助餐服務(wù)營(yíng)利性與公益性的平衡點(diǎn)和潤(rùn)滑劑，它的缺位則可能導(dǎo)致助餐服務(wù)的福利性質(zhì)與老年人滿意度的滑坡。

2.養(yǎng)老助餐機(jī)構(gòu)服務(wù)類型覆蓋面狹窄

由于地理環(huán)境、資金分配、服務(wù)重心、員工數(shù)量等不同的影響，各養(yǎng)老助餐機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)并不相同，無法全面地為所在社區(qū)各類老年人提供所需要的服務(wù)。在被調(diào)研的助餐機(jī)構(gòu)中，大部分的助餐機(jī)構(gòu)由于采用中心食堂的方式提供餐食，無法做到定制餐食以及早餐的供應(yīng)。疫情期間，由于助餐機(jī)構(gòu)裁員以及疫情防控要求等因素影響，送餐上門服務(wù)也僅有20 ％的助餐機(jī)構(gòu)在實(shí)施。由此來看，南京大部分助餐機(jī)構(gòu)急需在疫情的沖擊下尋找到適合疫情常態(tài)化的新型服務(wù)模式，更新服務(wù)設(shè)施、培養(yǎng)專業(yè)化人員，打造新賽道，滿足老年人的多樣化需求。

三、針對(duì)養(yǎng)老助餐機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)問題的對(duì)策

（一）解決基礎(chǔ)資源不足問題

1.政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)

在社區(qū)食堂的綜合管理中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用，協(xié)同其他部門制訂相應(yīng)的政策、法規(guī)條例等，通過適當(dāng)購(gòu)買公共服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)，提供資金、補(bǔ)貼或場(chǎng)地，從而引導(dǎo)企業(yè)、機(jī)構(gòu)或社會(huì)力量，有序參與到社區(qū)食堂建設(shè)中來，從而形成政府引導(dǎo)，企業(yè)、機(jī)構(gòu)和社會(huì)等主體合力的局面。

2.社會(huì)加強(qiáng)宣傳呼吁組織加入

社會(huì)在老齡化的壓力之下，應(yīng)當(dāng)通過宣傳和普及等方法，改變公民對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和多元化養(yǎng)老模式的偏見，呼吁更多非營(yíng)利性社會(huì)組織參與社會(huì)養(yǎng)老助餐服務(wù)；同時(shí)引導(dǎo)有需要的老人主動(dòng)尋求養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的幫助，化解機(jī)構(gòu)被動(dòng)提供無效服務(wù)的情況。更多志愿者和基金等的投入可以更好地促進(jìn)養(yǎng)老助餐機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

3.機(jī)構(gòu)自身發(fā)展吸引人才參與

僅依靠政府和社會(huì)的帶動(dòng)并不能讓助餐服務(wù)有良好快速的提升，還需要提供助餐服務(wù)的機(jī)構(gòu)自身創(chuàng)新發(fā)展，讓養(yǎng)老助餐服務(wù)在相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成良性競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)人才引進(jìn)，吸引更多專業(yè)人才的加入，讓養(yǎng)老助餐服務(wù)有更加專業(yè)化、合理化的發(fā)展。

4.社區(qū)劃分場(chǎng)地支持機(jī)構(gòu)入駐

政府和社區(qū)應(yīng)發(fā)揮資源配置作用，為食堂提供較為寬敞的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地，使得有較大老年群體的社區(qū)可以享受到足量的服務(wù)。有條件的社區(qū)食堂可以與社區(qū)等進(jìn)行合作，定期舉行一些娛樂活動(dòng)和節(jié)目，豐富老人的生活，提高老人的生活樂趣，增加老人的積極性，給予老人較為充實(shí)的晚年生活和精神活動(dòng)，也為養(yǎng)老助餐機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供正向循環(huán)。

（二）優(yōu)化機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)和服務(wù)模式

1.明確參與主體

緩解社會(huì)老齡化帶來的餐飲問題，不能僅依靠政府和企業(yè)的努力，更需要社會(huì)公民作為主體的全民參與。所以養(yǎng)老助餐服務(wù)應(yīng)該形成由政府領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)、社區(qū)和社會(huì)公民普遍參與的主體形式。多方的協(xié)助和投入可以大大減少因基礎(chǔ)資源不足而被迫停業(yè)的機(jī)構(gòu)，并支持機(jī)構(gòu)有條件創(chuàng)新助餐形式，讓更多老人享受到所需的助餐服務(wù)。

2.完善服務(wù)模式

對(duì)于疫情帶來的出門不便和存在風(fēng)險(xiǎn)等影響，助餐點(diǎn)用餐的老人數(shù)量大大減少。對(duì)于此類現(xiàn)象和有需求的人群，食堂應(yīng)提供更加靈活多變的助餐方式，例如由專門的工作人員進(jìn)行消殺后前往送餐或人手不夠的機(jī)構(gòu)可與志愿者組織進(jìn)行合作，提供送餐上門的服務(wù)。同時(shí)，機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮有特殊餐食需求的老年群體，開發(fā)出合理的訂餐服務(wù)流程，方便老年群體操作和享受服務(wù)。

3.明確監(jiān)督體系

考慮到機(jī)構(gòu)存在的人員不專業(yè)、設(shè)施簡(jiǎn)陋、服務(wù)質(zhì)量良莠不齊等的現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)制訂助餐食堂的一系列經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)重視養(yǎng)老助餐服務(wù)的提供，并指派具有權(quán)威性和公正性的第三方機(jī)構(gòu)去監(jiān)管養(yǎng)老助餐服務(wù)食堂的經(jīng)營(yíng)，定期評(píng)估食堂的服務(wù)水平和質(zhì)量，并相應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。針對(duì)名不副實(shí)的助餐點(diǎn)要嚴(yán)厲懲治，避免空占名額和政府評(píng)級(jí)而不提供養(yǎng)老助餐服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在。此外，機(jī)構(gòu)內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)督部門，使用嚴(yán)格的監(jiān)督條款保障助餐過程中的安全性和可靠性。

四、結(jié)束語

在老齡化和疫情的影響下，許多社會(huì)養(yǎng)老問題亟待解決，且需要政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭等多方共同努力，穩(wěn)步構(gòu)建適合于老年人的助餐體系。對(duì)于本文中存在的問題，相信養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以在未來不斷解決改善，使助餐服務(wù)更加貼合于老年人的需求。在國(guó)家的政策支持和市場(chǎng)推動(dòng)下，以人為本的中國(guó)式養(yǎng)老助餐服務(wù)體系一定會(huì)建成，并為有需要的老年人提供優(yōu)質(zhì)、方便、實(shí)惠的助餐服務(wù)，從而緩解社會(huì)老齡難題，最終達(dá)成多贏局面，形成良性循環(huán)。

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