論對(duì)《空間資產(chǎn)特定問題議定書》中的公共服務(wù)之界定

徐語濤　王振謙

摘要：自空間資產(chǎn)融資的話題成為焦點(diǎn)以來，關(guān)于債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的討論熱度居高不下，而《空間資產(chǎn)特定問題議定書》第27條“有關(guān)公共服務(wù)救濟(jì)限制條款”卻對(duì)債權(quán)人的權(quán)利救濟(jì)活動(dòng)予以限制。該條款未明確界定公共服務(wù)，何為符合公共服務(wù)通知注冊(cè)要求的公共服務(wù)僅交由接受服務(wù)締約國(guó)自由裁量。如不加規(guī)范，債權(quán)人在行使權(quán)利救濟(jì)前經(jīng)歷冷靜期將成為空間商業(yè)活動(dòng)中的常態(tài)，對(duì)空間資產(chǎn)債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)帶來不合理限制。為規(guī)范和促進(jìn)外層空間商業(yè)活動(dòng)的有序進(jìn)行，在國(guó)際登記處注冊(cè)公共服務(wù)通知時(shí)，標(biāo)的空間資產(chǎn)提供的服務(wù)需滿足本國(guó)國(guó)民服務(wù)屬性、生活緊密性、政府意志性等特征要件，由國(guó)際登記處負(fù)責(zé)注冊(cè)的審批。此外，針對(duì)國(guó)際登記處的審批意見，公共服務(wù)通知注冊(cè)的利害關(guān)系方可提出異議，由監(jiān)管國(guó)際登記處的部門予以行政復(fù)議審理。

關(guān)鍵詞：《空間資產(chǎn)特定問題議定書》；有關(guān)公共服務(wù)救濟(jì)限制條款；公共服務(wù)的特征；事前審查；行政復(fù)議

中圖分類號(hào)：DF97? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-0768（2023）02-0049-07

一、問題的提出：《議定書》未對(duì)“公共服務(wù)”予以明確釋義

為促進(jìn)移動(dòng)設(shè)備的商業(yè)活動(dòng)，《移動(dòng)設(shè)備國(guó)際利益公約》（以下簡(jiǎn)稱為《公約》）緊密地聯(lián)系了移動(dòng)設(shè)備在商業(yè)活動(dòng)中的公共利益屬性與私有財(cái)產(chǎn)屬性［ 1 ］。在《公約》的基礎(chǔ)上，為滿足債權(quán)人、金融機(jī)構(gòu)等對(duì)空間資產(chǎn)融資的風(fēng)險(xiǎn)控制需求，各締約國(guó)簽訂了《移動(dòng)設(shè)備國(guó)際權(quán)益公約有關(guān)空間資產(chǎn)特定問題的議定書》（以下簡(jiǎn)稱為《議定書》）［ 2 ］?！蹲h定書》旨在實(shí)現(xiàn)和保障私人對(duì)《公約》規(guī)定的空間資產(chǎn)的使用及融資需要（ 1 ）。根據(jù)《公約》第二章的規(guī)定，債務(wù)人無法履行債務(wù)時(shí)，取得擔(dān)保權(quán)的債權(quán)人可以主張占有或控制空間資產(chǎn)標(biāo)的、出售或者出租空間資產(chǎn)標(biāo)的、收取或者領(lǐng)受因管理或使用任何空間資產(chǎn)標(biāo)的而產(chǎn)生的收入或盈利、要求債務(wù)人以空間資產(chǎn)標(biāo)的以讓渡形式等清償債務(wù)，為此，債權(quán)人可申請(qǐng)法院令狀授權(quán)。在《公約》第二章的基礎(chǔ)上，《議定書》第三章規(guī)定了對(duì)有關(guān)空間資產(chǎn)的不履行救濟(jì)條款的修改、有關(guān)不履行權(quán)利轉(zhuǎn)讓和權(quán)利再轉(zhuǎn)讓的救濟(jì)、債權(quán)人取得相關(guān)數(shù)據(jù)或材料以便于擁有、控制或運(yùn)營(yíng)有關(guān)空間資產(chǎn)的權(quán)利、債務(wù)人破產(chǎn)時(shí)對(duì)債權(quán)人的權(quán)利救濟(jì)等。

在《公約》和《議定書》等的起草過程中，對(duì)債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)經(jīng)歷了從“謙遜（humble）”到“野心勃勃（growing? ?ambition）”的過程［ 3 ］。外層空間法領(lǐng)域，國(guó)際條約對(duì)債權(quán)人權(quán)利的偏重保護(hù)意味著締約國(guó)公共利益易遭受風(fēng)險(xiǎn)，此種利益傾斜與國(guó)際投資爭(zhēng)端解決領(lǐng)域起初對(duì)投資者的偏向保護(hù)如出一轍，其合理性飽受爭(zhēng)議。如同國(guó)際投資爭(zhēng)端解決領(lǐng)域?yàn)橹匦缕胶鈻|道國(guó)與投資者的權(quán)利天平，進(jìn)行回歸國(guó)家利益之變革［ 4 ］。《議定書》第26條“救濟(jì)的限制條款”和第27條“有關(guān)公共服務(wù)救濟(jì)限制條款”也體現(xiàn)了平衡保護(hù)締約國(guó)權(quán)利和債權(quán)人債權(quán)的思路。

值得注意的是，《議定書》第27條為保護(hù)接受服務(wù)締約國(guó)的公共利益，賦予了接受服務(wù)締約國(guó)在界定何為公共服務(wù)時(shí)的主導(dǎo)權(quán)和自由裁量權(quán)（見圖1）。依據(jù)《議定書》第27條的規(guī)定，債權(quán)人將因?yàn)椤肮卜?wù)通知”的注冊(cè)登記而被迫面臨6個(gè)月上限的“冷靜期”［ 5 ］ 134。在冷靜期內(nèi)，債權(quán)人不得援引《公約》第三章和《議定書》第二章賦予債權(quán)人的權(quán)利救濟(jì)手段，且應(yīng)盡可能與債務(wù)人和公共服務(wù)提供方合理協(xié)商以期延續(xù)公共服務(wù)的提供，兼顧接受公共服務(wù)締約國(guó)的公共利益。但是，《議定書》并未明確界定可得注冊(cè)的公共服務(wù)的內(nèi)容，何種服務(wù)內(nèi)容可得注冊(cè)為公共服務(wù)主要交由接受服務(wù)締約國(guó)自由裁量，即對(duì)公共服務(wù)的界定，取決于空間資產(chǎn)使用合約的約定和接受服務(wù)締約國(guó)的法律規(guī)定。

《議定書》第27條規(guī)定“接受服務(wù)締約國(guó)可對(duì)界定公共服務(wù)行使自由裁量權(quán)”，但存在以下爭(zhēng)議。其一，無論是依據(jù)空間資產(chǎn)使用合約還是依據(jù)相關(guān)締約國(guó)法律，具有核心利益的債權(quán)人自始就被排除于對(duì)公共服務(wù)的界定行為之外，且《議定書》也未賦予債權(quán)人可主張的救濟(jì)性權(quán)利，《議定書》第27條可能導(dǎo)致對(duì)締約國(guó)利益的過分傾斜。其二，《議定書》第27條雖維護(hù)了《議定書》對(duì)締約國(guó)法律文化的敏感性和自治性，但是并未確?！蹲h定書》實(shí)施時(shí)的可預(yù)測(cè)性和透明性［ 6 ］。即因?yàn)楦骶喖s國(guó)法律文化的差異性，各締約國(guó)對(duì)公共服務(wù)的界定可能有所不同，個(gè)案中對(duì)于標(biāo)的是否屬于可得注冊(cè)的公共服務(wù)的認(rèn)定也將不同。其三，自由裁量如不加限制可能導(dǎo)致公共服務(wù)通知注冊(cè)行為的泛濫，阻礙《議定書》實(shí)現(xiàn)其保護(hù)債權(quán)人的空間資產(chǎn)融資利益的實(shí)施目的［ 5 ］ 131-147。因而自《議定書》起草伊始，便有學(xué)者對(duì)“有關(guān)公共服務(wù)救濟(jì)限制條款可能成為締約國(guó)的“萬能抗辯條款”表示擔(dān)憂［ 7 ］。

二、《議定書》中“公共服務(wù)”釋義規(guī)定闕如的不利后果

（一）各國(guó)界定差異下的《議定書》適用結(jié)果難預(yù)測(cè)

《議定書》對(duì)公共服務(wù)界定的規(guī)定闕如，因在不同的時(shí)空變量和現(xiàn)實(shí)情境中，不同國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)知會(huì)存在差異［ 8 ］?！蹲h定書》第27條的實(shí)施存在較高的不可預(yù)測(cè)性。舉例中國(guó)、英國(guó)和美國(guó)而言，各國(guó)對(duì)公共服務(wù)予以釋義的場(chǎng)域、方式和內(nèi)容都各有不同。

其一，中國(guó)并未通過法律明確對(duì)公共服務(wù)予以明確界定，而是通過部委發(fā)布的規(guī)范性文件對(duì)公共服務(wù)予以界定?！丁笆奈濉惫卜?wù)規(guī)劃》以公共服務(wù)供給的權(quán)責(zé)作為公共服務(wù)和生活服務(wù)的分類依據(jù)，即公共服務(wù)是指保障全體人民基本需要或更高層福利需要的，由政府主導(dǎo)提供或由政府引導(dǎo)市場(chǎng)主體或公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充補(bǔ)給的服務(wù)，而生活服務(wù)則是指公共服務(wù)外完全由市場(chǎng)供給、居民付費(fèi)享有的服務(wù)（ 2 ）。根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》的規(guī)定，公共服務(wù)內(nèi)容或類型包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障（ 3 ）。

其二，在英國(guó)，《公共合同條例》和《公共服務(wù)（社會(huì)價(jià)值）法令》通過對(duì)公共服務(wù)合同的界定，間接地對(duì)公共服務(wù)一詞予以釋義。根據(jù)《2015年公共合同條例》第2條和附件3的規(guī)定，“公共合同”是指以英國(guó)行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)實(shí)體為一方當(dāng)事人的、以實(shí)施工程、提供產(chǎn)品或提供服務(wù)為目的的書面合同，但不包括特許權(quán)合同；“公共服務(wù)合同”是指以提供“公共工程合同”定義之外的服務(wù)為目的的公共合同；公共服務(wù)的類型包括公共健康服務(wù)、行政社會(huì)服務(wù)、教育服務(wù)、文化服務(wù)、社保服務(wù)、宗教服務(wù)、法律服務(wù)等（ 4 ）。

其三，美國(guó)并未出臺(tái)專于統(tǒng)一的規(guī)制公共服務(wù)的法律?！都~約公共服務(wù)法》（ 5 ）和《在公共服務(wù)表彰周期間表彰從事公共服務(wù)人員以支持其持續(xù)服務(wù)的參議院決議》（ 6 ）偶有規(guī)定，即公共服務(wù)的概念極其復(fù)雜，除公用事業(yè)單位或法律授權(quán)個(gè)人或公司提供的天然氣、電力、水力的銷售、供應(yīng)和分配等服務(wù)外，還包括公共衛(wèi)生、郵政、環(huán)境保護(hù)和公園維護(hù)、公共交通及基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校教育和圖書館服務(wù)、航空領(lǐng)域的服務(wù)。

（二）對(duì)空間資產(chǎn)債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的過分限制

《關(guān)于國(guó)際登記處的第4號(hào)解決方案》指出，《公約》鼓勵(lì)所有參與協(xié)商的國(guó)家、國(guó)際組織以及個(gè)人……根據(jù)《公約》及《議定書》獲利［ 9 ］。如今，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，空間資產(chǎn)商用活動(dòng)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，許多國(guó)家加入《公約》與《議定書》，都旨在通過設(shè)立一個(gè)穩(wěn)定的國(guó)際法律框架來保護(hù)空間資產(chǎn)債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)利益［ 10 ］。但是《議定書》不加合理限制地將公共服務(wù)通知注冊(cè)流程交由接受服務(wù)締約國(guó)主導(dǎo)，債權(quán)人的合法利益將嚴(yán)重受損，進(jìn)一步挫傷債權(quán)人所屬國(guó)加入《公約》和《議定書》的目的，不利于空間商業(yè)活動(dòng)的繁榮發(fā)展。

其一，冷靜期的存在本身將不利于空間商業(yè)活動(dòng)的進(jìn)行，與《議定書》保護(hù)債權(quán)人融資利益的順利實(shí)現(xiàn)之宗旨相違背。金融學(xué)中“貨幣的時(shí)間價(jià)值”一概念展現(xiàn)了時(shí)間對(duì)于金融市場(chǎng)的重要影響，即指代貨幣經(jīng)過一定時(shí)間的投資和再投資行為后價(jià)值可得增加［ 11 ］。即使是一天的時(shí)間，限制資金流通都可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。因此，冷靜期的存在意味著空間資產(chǎn)債權(quán)人的資金融通活動(dòng)受凍結(jié)，其期待的商業(yè)利益將減損。

其二，接受服務(wù)締約國(guó)有積極注冊(cè)公共服務(wù)通知的利益動(dòng)機(jī)和能力，如不加規(guī)范，債權(quán)人在行使權(quán)利救濟(jì)前經(jīng)歷冷靜期將成為空間商業(yè)活動(dòng)中的常態(tài)，《議定書》第27條將可能成為“保護(hù)傘條款”。一方面，接受服務(wù)締約國(guó)有積極注冊(cè)公共服務(wù)通知的利益動(dòng)機(jī)，因?yàn)槎嘁欢卫潇o期就意味著接受服務(wù)締約國(guó)可接受服務(wù)的時(shí)間得以相應(yīng)續(xù)展，接受服務(wù)締約國(guó)當(dāng)然不會(huì)期望自己接受的空間資產(chǎn)使用服務(wù)因債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)而被剝奪。另一方面，接受服務(wù)締約國(guó)對(duì)公共服務(wù)通知注冊(cè)的流程有決定性影響力，即公共服務(wù)提供方系締約國(guó)境內(nèi)的、締約國(guó)指定的或認(rèn)可的實(shí)體；注冊(cè)公共服務(wù)通知的行為需締約國(guó)同意；公共服務(wù)需是締約國(guó)相關(guān)法律認(rèn)可的范圍。因此，針對(duì)任何在本國(guó)范圍內(nèi)提供服務(wù)的空間資產(chǎn)，不論其是否提供公共服務(wù)，接受服務(wù)締約國(guó)都可能積極地、決定性地注冊(cè)公共服務(wù)通知。

（三）對(duì)外層空間法領(lǐng)域的基本原則的違反

根據(jù)《各國(guó)探索和利用外層空間活動(dòng)的法律原則宣言》《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其它天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約》《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國(guó)際合作，促進(jìn)所有國(guó)家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國(guó)家的需要的宣言》的規(guī)定，探索和利用外層空間，必須為所有國(guó)家謀求福祉和利益?！蹲h定書》第27條未對(duì)公共服務(wù)予以明確釋義，不利于對(duì)該國(guó)際法原則的遵守。一方面，公共服務(wù)通知注冊(cè)的不可預(yù)測(cè)性，締約國(guó)接受的服務(wù)即使旨在保障公共利益仍極有可能被不合理中斷。另一方面，如同保護(hù)母國(guó)投資者的投資利益旨在保護(hù)對(duì)外投資國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，《議定書》保護(hù)債權(quán)人利益也旨在保護(hù)債權(quán)人締約國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)空間資產(chǎn)債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的過分限制，并未保護(hù)到債權(quán)人締約國(guó)的利益，且不利于外層空間領(lǐng)域的繁榮發(fā)展。

此外，作為外層空間法的基礎(chǔ)條約，《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其它天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約》（以下簡(jiǎn)稱為《外空條約》）第1條規(guī)定了平等利益原則，即所有國(guó)家可在無差別、不受任何歧視的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)際法自由探索和利用外層空間。依據(jù)《議定書》第27條的規(guī)定，接受服務(wù)締約國(guó)對(duì)公共服務(wù)界定享有自由裁量權(quán)，接受服務(wù)締約國(guó)主導(dǎo)公共服務(wù)通知的注冊(cè)程序，并直接對(duì)債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)產(chǎn)生限制性影響，而債權(quán)人或其所屬締約國(guó)卻無從插手。僅賦予特定締約國(guó)對(duì)某一條款的解釋權(quán)，此種引發(fā)程序不平等的規(guī)定難謂嚴(yán)格遵守平等利益原則之精神。

三、明確對(duì)《議定書》的“公共服務(wù)”的界定

因各國(guó)法律觀念之差異，對(duì)公共服務(wù)建立統(tǒng)一明確的概念釋義，難度較大。雖然各國(guó)對(duì)公共服務(wù)予以釋義的場(chǎng)域、方式和內(nèi)容都各有不同，但可求同存異，即各國(guó)對(duì)公共服務(wù)的界定有共同特性，可作為規(guī)范接受服務(wù)締約國(guó)行使自由裁量權(quán)界定公共服務(wù)時(shí)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，《議定書》第27條可考慮不明確釋義公共服務(wù)，但規(guī)定公共服務(wù)的特征條款。此外，為平衡接受服務(wù)締約國(guó)和債權(quán)人之間的利益，應(yīng)確立界定公共服務(wù)的審查機(jī)制——注冊(cè)審批-行政復(fù)議（見圖2）。

（一）公共服務(wù)的特征——服務(wù)國(guó)民性、生活緊密性、政府意志性

其一，公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象應(yīng)是接受服務(wù)締約國(guó)的本國(guó)部分或全部國(guó)民，或在本國(guó)居住的非本國(guó)人。一方面，把握公共服務(wù)的對(duì)象時(shí)，既無需上升至全國(guó)國(guó)民，也不可將個(gè)人接收的服務(wù)納入范圍。在簽署《議定書》的柏林外交會(huì)議上，古德教授提出“公共服務(wù)雖尚未定義，但應(yīng)指面向公眾的服務(wù)”（ 7 ）。公眾并非指代全體國(guó)民，其可指代部分社區(qū)群體。對(duì)于社區(qū)群體這一概念應(yīng)采用較寬泛的理解，即服務(wù)對(duì)象要求有可觀的數(shù)量。另一方面，公共服務(wù)對(duì)象一般為服務(wù)接受締約國(guó)的國(guó)民或住民，而非服務(wù)接受締約國(guó)境外的他國(guó)國(guó)民。根據(jù)《議定書》第26條第3款的規(guī)定，對(duì)締約國(guó)控制下的貨物、科技、數(shù)據(jù)及服務(wù)出口和國(guó)家安全性質(zhì)相關(guān)的空間資產(chǎn)不可強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)其上的國(guó)際利益，據(jù)此，起草人已將涉及跨境提供的科技、數(shù)據(jù)、服務(wù)和國(guó)家安全的空間資產(chǎn)排除在提供公共服務(wù)的空間資產(chǎn)之外，即公共服務(wù)僅限于向在實(shí)體所屬國(guó)境內(nèi)的部分或全部國(guó)民提供。對(duì)于跨境服務(wù)提供的排除，系為避免權(quán)利救濟(jì)限制問題復(fù)雜化：第一，締約國(guó)債權(quán)人行使權(quán)利救濟(jì)時(shí)需要與之協(xié)商的利益主體被復(fù)雜化，債權(quán)人行使權(quán)利救濟(jì)時(shí)面對(duì)的限制更多；第二，在服務(wù)接受國(guó)并非締約國(guó)的情況，該國(guó)的公共利益是否屬于《議定書》第27條的保護(hù)范疇。

其二，公共服務(wù)應(yīng)具備生活緊密性特征。盡管公共服務(wù)并不是一個(gè)國(guó)際法下通俗的概念，但早在1907年簽訂的《中立國(guó)和人民在陸戰(zhàn)中的權(quán)利和義務(wù)公約》的第8條規(guī)定中存在類似定義——即便在陸戰(zhàn)時(shí)，中立國(guó)也無義務(wù)禁止或限制交戰(zhàn)國(guó)使用它或公司或私人所有的電報(bào)或電話電纜以及無線電報(bào)器材。即該公約中的“電報(bào)、電話電纜服務(wù)等”不應(yīng)因外部原因中斷或受限，故達(dá)到難以中斷、與生活緊密相關(guān)的程度。筆者認(rèn)為，凸顯公共服務(wù)的重要性作為前提，《議定書》第27條以公共服務(wù)作為債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)限制時(shí)才更具有正當(dāng)合理性。事實(shí)上，空間資產(chǎn)服務(wù)的生活緊密性日益凸顯。英國(guó)空間局指出，衛(wèi)星數(shù)據(jù)在重要服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，包括洪水管理、空氣質(zhì)量檢測(cè)、乳腺癌篩查、頁(yè)巖氣影響監(jiān)測(cè)等等（ 8 ）。英國(guó)大學(xué)、科學(xué)和城市部長(zhǎng)格雷格-克拉克說道，它們（衛(wèi)星）在我們的日常生活中發(fā)揮著越來越不可替代的作用。因此，判斷空間資產(chǎn)是否提供公共服務(wù)，應(yīng)判斷該空間資產(chǎn)提供的服務(wù)是否與服務(wù)接受國(guó)的國(guó)民或住民的生活息息相關(guān)，一般以該服務(wù)的中斷后果作為判斷依據(jù)。

其三，從供給側(cè)角度，公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)政府意志。一方面，如前述，中國(guó)《“十四五”規(guī)劃》和英美兩國(guó)的公共服務(wù)合同法的規(guī)定，公共服務(wù)需是由政府主導(dǎo)提供或由政府引導(dǎo)市場(chǎng)主體或公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充補(bǔ)給的服務(wù)，公共服務(wù)合同需有政府機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的主體作為合同一方當(dāng)事人，故公共服務(wù)的最主要特征就是政府意志性。另一方面，在日本，學(xué)者對(duì)《日本宇宙基本法》解讀時(shí)，將衛(wèi)星使用用途分為軍用或民用，民用又細(xì)分為公共用途、學(xué)術(shù)用途和商業(yè)用途（ 9 ）。公共用途之所以與學(xué)術(shù)和商業(yè)用途相互區(qū)分，便是因?yàn)楣灿猛镜男l(wèi)星服務(wù)往往由有關(guān)公職部門和機(jī)關(guān)主導(dǎo)提供[12]。同理，對(duì)于提供軍民兩用用途的衛(wèi)星，由私人與政府部門簽訂合同后提供同水平服務(wù)的，可被認(rèn)定為是由部門、公職機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為《議定書》第27條所指向的“公共服務(wù)”。

（二）確立界定公共服務(wù)的審查機(jī)制——注冊(cè)審批-行政復(fù)議

僅明確界定公共服務(wù)的特征標(biāo)準(zhǔn)，并不能避免接受服務(wù)締約國(guó)對(duì)公共服務(wù)通知的拍板權(quán)力，不能有效地杜絕接受服務(wù)締約國(guó)濫用公共服務(wù)注冊(cè)通知的可能，需要建立事前審查環(huán)節(jié)。對(duì)此，對(duì)于標(biāo)的空間資產(chǎn)提供的服務(wù)是否符合前述公共服務(wù)特征，建議賦予國(guó)際登記處對(duì)公共服務(wù)通知予以注冊(cè)審批的職能。根據(jù)《公約》第16條設(shè)立的國(guó)際登記處具有登記國(guó)際利益、國(guó)家利益等功能，《議定書》第27條第1款也賦予其登記公共服務(wù)通知的職能，因此注冊(cè)審批職能交由國(guó)際登記處執(zhí)行顯然是最合適的選擇。國(guó)際登記處可依據(jù)前述公共服務(wù)應(yīng)具備的特征，通過清單列舉的方法羅列公共服務(wù)，包括但不限于通信網(wǎng)絡(luò)、導(dǎo)航、煤電水管理、地面運(yùn)輸?shù)确媳緡?guó)國(guó)民服務(wù)屬性、生活緊密性、政府意志性特征的服務(wù)。

債權(quán)人作為因《議定書》第27條遭受權(quán)利救濟(jì)限制的直接利益方，被排除在公共服務(wù)通知注冊(cè)流程之外，其背后原因可能是——債權(quán)人與接受服務(wù)締約國(guó)對(duì)“公共服務(wù)”的認(rèn)定往往各執(zhí)己見并難達(dá)成共識(shí)，如若要求公共服務(wù)通知的注冊(cè)獲得債權(quán)人同意，則所謂的通知注冊(cè)將形同虛設(shè)。但是，即便排除債權(quán)人通知注冊(cè)的同意權(quán)力的規(guī)定有其合理之處，債權(quán)人也應(yīng)當(dāng)享有對(duì)該公共服務(wù)通知注冊(cè)提出異議的權(quán)利，而不是在登記后只能被動(dòng)地接受。此外，在國(guó)際登記處的注冊(cè)審批機(jī)制下，如若公共服務(wù)通知未被同意注冊(cè)的，債務(wù)人、公共服務(wù)提供方、接受服務(wù)締約國(guó)等利害關(guān)系人也存在異議的需要，即無論是債權(quán)人還是其他利害關(guān)系人都需要被賦予提出異議的權(quán)利，以平衡各方的程序利益。

在賦予債權(quán)人和其他利害關(guān)系人對(duì)公共服務(wù)通知注冊(cè)的異議權(quán)的倡議下，需要賦予相應(yīng)監(jiān)管部門對(duì)異議進(jìn)行復(fù)議審理的職能［ 13-14 ］。根據(jù)《公約》第17條第2款規(guī)定，監(jiān)管部門的職責(zé)包括監(jiān)督登記官和國(guó)際登記處的運(yùn)作等，因此其將是作為處理各種異議的最合適的機(jī)構(gòu)。為此，修改《議定書》第27條的內(nèi)容，針對(duì)因公共服務(wù)通知注冊(cè)審批而提出異議的，明確賦予監(jiān)管部門以行政復(fù)議審理權(quán)和最終決斷權(quán)。

其一，國(guó)際行政復(fù)議程序與國(guó)內(nèi)行政復(fù)議程序異曲同工，即通過行政監(jiān)督程序既實(shí)現(xiàn)“行政監(jiān)督”，又實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議、從后端平衡利益的“權(quán)利救濟(jì)”目的［ 15 ］。但兩者又存在制度設(shè)計(jì)差異，即國(guó)內(nèi)行政復(fù)議程序僅為爭(zhēng)議解決的前置程序，既有再?gòu)?fù)議程序作背書，又有訴訟程序作銜接，而該國(guó)際行政復(fù)議程序與仲裁一裁終局相似，應(yīng)是一審終局的。其二，監(jiān)管部門在復(fù)議審理時(shí)的思路，可以借鑒國(guó)際投資仲裁中的仲裁員平衡審查方法，即根據(jù)比例原則判斷公共服務(wù)通知是否符合注冊(cè)要求，以通知注冊(cè)通過后對(duì)債權(quán)人利益和接受服務(wù)締約國(guó)的公共利益的影響作為判斷的依據(jù)［ 16 ］。其三，異議權(quán)行使和復(fù)議審理時(shí)長(zhǎng)應(yīng)有嚴(yán)格限制，至少少于六個(gè)月冷靜期，即通知注冊(cè)登記之日起15日內(nèi)可提出利害關(guān)系人異議，監(jiān)管部門復(fù)議審理程序的期限不應(yīng)超過60日。

四、結(jié)語

在我們等待《空間資產(chǎn)特定問題議定書》生效的當(dāng)下，有必要為明顯可預(yù)見的問題提出合理的解決方案。與航空器和鐵路車輛相比，空間資產(chǎn)被用于更加廣泛的公共服務(wù)，包括通信，空中交通管制、海上定位、導(dǎo)航搜索和救援等等，對(duì)于未來公共服務(wù)通知登記的需求量不可小視?，F(xiàn)階段，《空間資產(chǎn)特定問題議定書》第27條中公共服務(wù)內(nèi)涵的不明確可能導(dǎo)致公共利益與個(gè)人利益間的矛盾。然而，盡管通過限制空白的內(nèi)涵、矛盾的程序和國(guó)際責(zé)任有一定可能性能夠減少國(guó)際爭(zhēng)議，但尚未投入實(shí)踐的制度仍舊是“紙上談兵”，未來商業(yè)空間活動(dòng)中必將面臨多種多樣的問題。以合法合理的規(guī)則為背書，以實(shí)踐中出現(xiàn)的案例為經(jīng)驗(yàn)，遵循外層空間法的基本原則，各締約國(guó)方可在規(guī)范的商業(yè)空間中活動(dòng)并促進(jìn)商業(yè)空間活動(dòng)的繁榮。

注釋：

（1）UNIDROIT執(zhí)行理事會(huì)．《移動(dòng)設(shè)備國(guó)際權(quán)益公約有關(guān)空間資產(chǎn)特定問題的議定書草案》文本［EB/OL］.（2011-05-11）［2020-05-10]． https：//www.itu.int/council/C2011/link/026c_protocol.pdf．

（2）發(fā)展改革委．“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃［EB/OL］.（2021-12-28）［2020-05-10］． http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/5667482/files/301fe13cf8d544348

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（3）發(fā)展改革委．國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）［EB/OL］.（2021-04-21）［2020-05-10］． http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/20/5600894/files/a00506c9c

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（4）Legislation.gov.uk. The Public Contracts Regulations 2015［EB/OL］.（2015-02-05）［2020-05-10］．https：//www.legislation.gov.uk/uksi/2015/102/contents/made．

（5）FindLaw. New York Consolidated Laws， Public Service Law - PBS［EB/OL］.（2021-01-01）［2020-05-10］．https：//codes.findlaw.com/ny/public-service-law/．

（6）CONGRESS.GOV. A resolution expressing the sense of the Senate that， during Public Service Recognition Week， public servants should be commended for their dedication and continued service to the United States.［EB/OL］.（2021-05-12）［2020-05-10］． https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-resolution/211/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22public+service%22%2C%22public%22%2C%22service%22%5D%7D&r=1&s=2．

（7）Professor Sir Roy Goode. EXPLANATORY NOTE［EB/OL］.（2011-07-01）［2020-05-10］． https：//www.unidroit.org/english/workprogramme/study072/spaceprotocol/conference/documents/dcme-sp-04-e.pdf．

（8）UK Space Agency. Boosting Public Services with Satellites［EB/OL］.（2015-01-16）［2020-05-10］．https：//www.gov.uk/government/news/boosting-public-services-with-satellites.

（9）E-Gov. 宇宙基本法（平成二十年法律第四十三號(hào)）［EB/OL］.（2016-04-01）［2020-05-10］．https：//elaws.e-gov.go.jp/document？lawid=420AC1000000043.

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［責(zé)任編輯：馬好義］

收稿日期：2022-04-06

作者簡(jiǎn)介：徐語濤（1997-），男，福建泉州人，日本慶應(yīng)義塾大學(xué)法科大學(xué)院碩士研究生，主要從事外層空間法研究。

王振謙（1997-），男，海南瓊中人，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院博士研究生，主要從事國(guó)際公法和國(guó)際私法研究。