《經(jīng)修訂的京都公約》的核心原則及其對(duì)《海關(guān)法》修訂的啟示

李 莉 余 鈞

《經(jīng)修訂的京都公約》(簡(jiǎn)稱RKC)是一個(gè)集各國海關(guān)先進(jìn)管理制度之大成的國際公約。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出,推進(jìn)高水平對(duì)外開放,穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。[1]同時(shí)強(qiáng)調(diào),中國走向世界,以負(fù)責(zé)任大國參與國際事務(wù),必須善于運(yùn)用法治。深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記重要講話精神,要求我們從理論和實(shí)踐的結(jié)合上,思考如何把海關(guān)涉外法治理論研究放到服務(wù)國家外交實(shí)踐中謀劃組織推動(dòng),提升海關(guān)管理制度話語權(quán),積極破解貿(mào)易壁壘,推動(dòng)在WCO框架下開展全球海關(guān)協(xié)同治理研究。俞建華署長提出“多雙邊合作海關(guān)必促進(jìn)”,為促進(jìn)我國海關(guān)管理與國際先進(jìn)制度接軌,深度參與國際規(guī)則制定,助推高水平對(duì)外開放指明了方法路徑,是海關(guān)落實(shí)黨的二十大精神的具體舉措,也是海關(guān)域外法治研究未來發(fā)展的重要導(dǎo)向。

一、問題的提出

毛澤東認(rèn)為,從認(rèn)識(shí)過程的兩次飛躍及其實(shí)現(xiàn)條件看,人的認(rèn)識(shí)要在實(shí)踐基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)從感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí),再從理性認(rèn)識(shí)到實(shí)踐的兩次飛躍。[2]

1.從認(rèn)識(shí)的第一次飛躍看,《經(jīng)修訂的京都公約》核心原則的提煉是感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)的過程。RKC全面、系統(tǒng)且有重點(diǎn)地協(xié)調(diào)規(guī)范了海關(guān)事務(wù)的各項(xiàng)制度。該公約有133個(gè)締約方,涵蓋了世界各大經(jīng)濟(jì)體。[3]通過“去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里”,遵循認(rèn)識(shí)的辯證運(yùn)動(dòng)規(guī)律,為滿足便利貿(mào)易界貨物流動(dòng)的需要和增強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管的可行性和高效性,RKC規(guī)定了簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度和做法的核心原則。這些核心原則對(duì)于各締約方具有強(qiáng)制性,理應(yīng)成為各締約方海關(guān)制度的基石。

2.從認(rèn)識(shí)的第二次飛躍看,中國加入《經(jīng)修訂的京都公約》20年的實(shí)踐,具備了實(shí)踐理性。2000年,中國加入RKC。為切實(shí)履行公約義務(wù),中國進(jìn)行了一系列卓有成效的海關(guān)業(yè)務(wù)改革,不斷完善海關(guān)制度,很多改革舉措,如自貿(mào)區(qū)、跨境電商、AEO制度已達(dá)到國際先進(jìn)甚至領(lǐng)先水平。我國的營商環(huán)境得以持續(xù)改善,到2020年,我國營商環(huán)境排在全球191個(gè)經(jīng)濟(jì)體的第31位。[4]我國貨物貿(mào)易總額增長了11倍,成為全球第一貨物貿(mào)易大國、140多個(gè)國家和地區(qū)的主要貿(mào)易伙伴,對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長的年均貢獻(xiàn)率近30%。但是,我國海關(guān)制度安排離簡(jiǎn)化協(xié)調(diào)尚有進(jìn)一步完善空間,許多成熟的改革措施亟待更大的立法支持。

二、透過現(xiàn)象看本質(zhì):《經(jīng)修訂的京都公約》的核心原則

本文將RKC關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度和做法的核心原則歸納為八項(xiàng)。

(一)透明度原則

該原則要求締約方海關(guān)以一種透明、可預(yù)見、一致和可靠的方式實(shí)施各種海關(guān)制度和做法。主要包括:一是海關(guān)有告知義務(wù),如貨物稅率應(yīng)當(dāng)公布;二是海關(guān)有協(xié)調(diào)溝通義務(wù),如海關(guān)應(yīng)為貿(mào)易界參與制定有關(guān)規(guī)則提供便利;三是信息的可獲得性,如海關(guān)應(yīng)保證相對(duì)人隨時(shí)取得海關(guān)法相關(guān)信息。

(二)最小限制原則

該原則要求各種海關(guān)制度和做法對(duì)貿(mào)易的影響應(yīng)盡可能降低到最低程度,促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化。一方面,海關(guān)所采取的行政措施應(yīng)以保證海關(guān)法得到遵守所必需的為限;另一方面,海關(guān)法的最低要求一旦得到滿足,海關(guān)即應(yīng)履行其義務(wù),如海關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)貨物申報(bào)盡快進(jìn)行審核。

(三)非歧視性原則

該原則旨在避免貿(mào)易歧視,既防止國別歧視,也防止數(shù)量等其他歧視;既防止對(duì)貨物的歧視,也防止對(duì)旅客和運(yùn)輸工具的歧視。比如,海關(guān)不能僅僅因?yàn)樨浳锏脑a(chǎn)地而對(duì)它提出更多的要求。但是,雙多邊的貿(mào)易優(yōu)惠制度安排、公共安全、檢驗(yàn)檢疫、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域不適用非歧視性原則。

(四)風(fēng)險(xiǎn)管理原則

該原則要求在實(shí)施海關(guān)監(jiān)管時(shí)使用風(fēng)險(xiǎn)管理的方法,海關(guān)監(jiān)管的力度應(yīng)與所評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)水平相一致。海關(guān)有選擇地對(duì)顯示出最大風(fēng)險(xiǎn)的貨物進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管,促進(jìn)監(jiān)管成本與效益的平衡。比如,海關(guān)應(yīng)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析確定接受查驗(yàn)的人、貨物、運(yùn)輸工具以及查驗(yàn)的程度。

(五)信息保護(hù)原則

該原則要求海關(guān)保守商業(yè)秘密。商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價(jià)值并經(jīng)權(quán)利人采取相應(yīng)保密措施的技術(shù)信息、經(jīng)營信息等商業(yè)信息。公約規(guī)定:“除非必要或經(jīng)國內(nèi)法授權(quán),當(dāng)海關(guān)提供信息時(shí),他們應(yīng)當(dāng)保證不披露影響到海關(guān)或第三方的商業(yè)秘密?！?/p>

(六)應(yīng)用信息技術(shù)原則

該原則旨在推進(jìn)信息技術(shù)在海關(guān)業(yè)務(wù)中的應(yīng)用,以提高監(jiān)管效能。主要包括:一是應(yīng)用信息技術(shù),如信息技術(shù)對(duì)海關(guān)和貿(mào)易界都既節(jié)省費(fèi)用又有實(shí)效,海關(guān)應(yīng)在業(yè)務(wù)活動(dòng)中作為輔助手段而應(yīng)用;二是加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管,海關(guān)應(yīng)盡最大可能應(yīng)用信息技術(shù)和電子商務(wù)以加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管;三是便利信息傳遞,RKC確立了電子申報(bào)的法律地位。

(七)應(yīng)用國際標(biāo)準(zhǔn)原則

該原則旨在消除貿(mào)易雙方因采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同而產(chǎn)生的障礙。主要包括:一是貨物申報(bào)格式的標(biāo)準(zhǔn)化,貨物申報(bào)的紙質(zhì)格式應(yīng)與聯(lián)合國單證標(biāo)準(zhǔn)格式一致;二是電子信息的標(biāo)準(zhǔn)化,海關(guān)在推行計(jì)算機(jī)應(yīng)用時(shí)應(yīng)采用有關(guān)的國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn);三是旅客信息的標(biāo)準(zhǔn)化,海關(guān)應(yīng)尋求使用可得到的國際標(biāo)準(zhǔn)化旅客預(yù)報(bào)信息(API)。

(八)合作原則

該原則旨在構(gòu)建新型的海關(guān)與各方的合作關(guān)系,以控制國際供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)和便利貿(mào)易。主要包括:一是加強(qiáng)海關(guān)國際合作,包括行政互助、信息交換、監(jiān)管互認(rèn)等;二是發(fā)展關(guān)企合作,包括將守法貿(mào)易者視為合作伙伴、實(shí)施信用管理等;三是推動(dòng)海關(guān)與其他機(jī)構(gòu)合作,比如與民航、海事、交通、郵政等部門的合作等。

三、通過歷史看現(xiàn)實(shí):《海關(guān)法》修訂的總體思路

(一)歷史邏輯上,從國家改革開放和外貿(mào)發(fā)展看現(xiàn)行《海關(guān)法》的六次修正

現(xiàn)行《海關(guān)法》于1987年頒布實(shí)施,歷經(jīng)六次修正?！逗ｊP(guān)法》是伴隨改革開放的腳步制定的,對(duì)改革開放和外貿(mào)發(fā)展的這段歷史進(jìn)行系統(tǒng)分析,有助于更好地開展修法工作。

1. 1987年—2000年:改革開放初級(jí)階段?，F(xiàn)行《海關(guān)法》制定于1987年,當(dāng)時(shí)正值冷戰(zhàn)末期,中美關(guān)系較為緩和。中國處于改革開放初期,誕生了4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū),以出口初級(jí)產(chǎn)品為主?！逗ｊP(guān)法》體現(xiàn)了這個(gè)時(shí)期的特點(diǎn),對(duì)我國改革開放發(fā)揮了積極作用。

2. 2000年—2012年:改革開放不斷深化的階段。2000年,《海關(guān)法》經(jīng)歷了系統(tǒng)大修。當(dāng)時(shí)正值中國加入WTO、加入RKC,世界和中國都希望我們能夠更加開放?！逗ｊP(guān)法》將WTO規(guī)則和RKC原則及制度轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法,如電子申報(bào)、海關(guān)估價(jià)、稽查、擔(dān)保、AEO制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)等,對(duì)于促進(jìn)貿(mào)易便利化、助力我國外貿(mào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

3. 2012年至今:更高層次、更高水平的改革開放階段。黨的十八大之后,改革開放在更高水平、更高層次上推進(jìn),我國對(duì)外開放形勢(shì)發(fā)生了很大變化。首先,我國經(jīng)濟(jì)體量迅速增長。GDP穩(wěn)居世界第二,成為貨物貿(mào)易第一大國。2021年我國貨物貿(mào)易進(jìn)出口總值6.05萬億美元,約為2001年進(jìn)出口總值5098億美元的12倍。[5]其次,我國由世界規(guī)則的接受者、參與者變成引領(lǐng)者、推動(dòng)者。主動(dòng)參加了很多國際協(xié)定,如RCEP等。第三,我國對(duì)外開放環(huán)境面臨世界百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局。中美博弈加劇,逆全球化思潮抬頭,但我國堅(jiān)持多邊主義,提出共建“一帶一路”倡議,推進(jìn)高水平對(duì)外開放。在這個(gè)階段,我國《海關(guān)法》盡管歷經(jīng)五次修改,但都是微調(diào),沒有充分體現(xiàn)國情和世情變化以及新時(shí)代海關(guān)的新職責(zé)新任務(wù)。

因此,本次《海關(guān)法》修訂,要順應(yīng)國際國內(nèi)形勢(shì)變化,準(zhǔn)確體現(xiàn)改革開放第三階段以及“兩個(gè)大局”的新形勢(shì)新要求,為推進(jìn)高水平制度型開放提供法律支撐。

(二)理論邏輯上,從習(xí)近平法治思想看《海關(guān)法》修訂

習(xí)近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南,其中關(guān)于“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”,明確要求加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局,更好維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。[6]海關(guān)處在國內(nèi)國際雙循環(huán)的交匯樞紐,與涉外法治工作息息相關(guān),必須深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想,結(jié)合“兩個(gè)大局”,研究完善以《海關(guān)法》為核心的海關(guān)法律規(guī)范體系。雖然我國加入RKC后積極履行公約義務(wù),將RKC的有關(guān)原則和規(guī)定融入海關(guān)法律制度,但現(xiàn)行《海關(guān)法》在與RKC的銜接方面,還有很大的完善空間。同時(shí),在合作與斗爭(zhēng)并存的今天,《海關(guān)法》缺少對(duì)外反制的有關(guān)措施。

1.RKC的一些核心原則在《海關(guān)法》中未得到充分體現(xiàn)。比如:對(duì)于透明度原則,《海關(guān)法》中沒有直接體現(xiàn);對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理原則,《海關(guān)法》中沒有體現(xiàn),只在有關(guān)規(guī)章以及改革方案、制度中作出規(guī)定;對(duì)于信息保護(hù)原則,《海關(guān)法》未從正面規(guī)定海關(guān)保護(hù)商業(yè)秘密的義務(wù)。

2.我國接受RKC的專項(xiàng)附約較少,與公約接軌不夠。RKC的10個(gè)專項(xiàng)附約,規(guī)定了10個(gè)領(lǐng)域的海關(guān)業(yè)務(wù)制度。截至目前,我國僅接受了其中3個(gè)專項(xiàng)附約,包括:海關(guān)倉庫和自由區(qū)(專項(xiàng)附約D)、進(jìn)口加工和出口加工(專項(xiàng)附約F)、暫準(zhǔn)進(jìn)口(專項(xiàng)附約G),且對(duì)其中20余個(gè)條款作了保留。[3]盡管RKC締約方可以自愿選擇是否接受專項(xiàng)附約且可以提出保留,但有專家認(rèn)為,國際法和國內(nèi)法向來相互影響與轉(zhuǎn)化,國際法對(duì)國內(nèi)法的影響并不必然以其對(duì)某國生效為前提。[7]RKC是簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)各個(gè)經(jīng)濟(jì)體海關(guān)制度與實(shí)踐的重要依據(jù),我國海關(guān)制度深度融入RKC還不夠。比如:對(duì)于暫準(zhǔn)進(jìn)口擔(dān)保金的異地退還,我國作了保留,目前我國海關(guān)已推行通關(guān)一體化,該項(xiàng)措施不難實(shí)現(xiàn);對(duì)于加工貿(mào)易的外發(fā)加工,我國作了保留,但2014年的《海關(guān)加工貿(mào)易貨物監(jiān)管辦法》已經(jīng)建立了外發(fā)加工制度,該項(xiàng)保留可以撤回。

3.《海關(guān)法》缺少應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易摩擦、維護(hù)國家主權(quán)和利益的有力武器。當(dāng)前,世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期,逆全球化思潮抬頭,單邊主義、保護(hù)主義明顯上升。一些反華勢(shì)力竭力挑動(dòng)經(jīng)貿(mào)摩擦,鼓吹科技“脫鉤”,并以國內(nèi)法名義對(duì)我國公民、法人實(shí)施所謂“長臂管轄”。[8]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),在對(duì)外斗爭(zhēng)中,我們要拿起法律武器,占領(lǐng)法治制高點(diǎn),敢于向破壞者、攪局者說不。[9]海關(guān)處在維護(hù)國門安全的“第一線”。但是,作為海關(guān)執(zhí)法依據(jù)核心的《海關(guān)法》,缺少應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易摩擦、維護(hù)國家主權(quán)和利益的相關(guān)規(guī)定。

綜上,必須深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想關(guān)于“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”要求。一方面引入RKC的核心原則和先進(jìn)管理理念,完善以《海關(guān)法》為核心的海關(guān)法律規(guī)范體系,促進(jìn)高水平制度型開放;另一方面圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等內(nèi)容,充實(shí)我國應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的法律工具箱,更好服務(wù)國家外交外貿(mào)大局,堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。

(三)實(shí)踐邏輯上,從智慧海關(guān)建設(shè)和“智關(guān)強(qiáng)國”行動(dòng)看《海關(guān)法》修訂

2021年2月9日,習(xí)近平主席在中國-中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上,提出“深化海關(guān)貿(mào)易安全和通關(guān)便利化合作,開展‘智慧海關(guān)、智能邊境、智享聯(lián)通’合作試點(diǎn)”的重大倡議(簡(jiǎn)稱“三智”)。[10]“三智”是以新一代信息技術(shù)為支撐,應(yīng)用新思維、新方法、新系統(tǒng)、新裝備,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管智能化、治理智能化、合作智能化的國際合作新理念,旨在推動(dòng)打造將各國(地區(qū))海關(guān)及供應(yīng)鏈相關(guān)各方聯(lián)接起來的全球價(jià)值鏈,營造包容發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

黨的二十大擘畫了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖。海關(guān)總署黨委深入貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于“三智”的重要指示要求,作出了加快智慧海關(guān)建設(shè)、實(shí)施“智關(guān)強(qiáng)國”行動(dòng)的戰(zhàn)略部署。其中,智慧海關(guān)建設(shè)并不是簡(jiǎn)單運(yùn)用新技術(shù),而是堅(jiān)持理念轉(zhuǎn)變、制度改革、科技創(chuàng)新,將數(shù)字化、智能化新技術(shù)廣泛應(yīng)用于海關(guān)監(jiān)管服務(wù),不斷提升海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平;“智關(guān)強(qiáng)國”行動(dòng)以打造智慧海關(guān)為支撐,鑄忠誠、擔(dān)使命、守國門、促發(fā)展、齊奮斗,服務(wù)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興。

建設(shè)智慧海關(guān),實(shí)施“智關(guān)強(qiáng)國”行動(dòng)既是中國海關(guān)更好履行守國門、促發(fā)展職責(zé)使命的必然要求,也是引領(lǐng)國際海關(guān)發(fā)展方向的積極探索。一方面,百年未有之大變局加速演進(jìn),我國對(duì)外開放的大門越開越大,對(duì)海關(guān)維護(hù)國門安全、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展高水平開放提出了更高要求;另一方面,隨著我國日益走近世界舞臺(tái)中央,作為世界第一貨物貿(mào)易大國的海關(guān),應(yīng)當(dāng)自覺肩負(fù)起引領(lǐng)國際海關(guān)發(fā)展方向的重任,發(fā)揮與大國海關(guān)相匹配的作用。

因此,我們要緊跟時(shí)代脈搏,在《海關(guān)法》修訂中融入智慧海關(guān)建設(shè)、“智關(guān)強(qiáng)國”行動(dòng)的基本理念,推進(jìn)數(shù)字化、智能化新技術(shù)應(yīng)用,推動(dòng)海關(guān)制度與RKC等國際規(guī)則協(xié)調(diào)對(duì)接,不斷提升海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,服務(wù)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興。主要思路為:一是增設(shè)海關(guān)國際合作的原則性規(guī)定,落實(shí)“智關(guān)強(qiáng)國”行動(dòng)關(guān)于“深度參與國際海關(guān)治理”的工作要求,對(duì)接RKC規(guī)定,明確海關(guān)開展信息共享、情報(bào)交換、監(jiān)管互認(rèn)、行政互助等國際合作,推動(dòng)構(gòu)建便利、安全、開放、合作的國際貿(mào)易環(huán)境;二是確立應(yīng)用信息技術(shù)原則,推進(jìn)數(shù)字化、信息化、智能化海關(guān)建設(shè),為智慧海關(guān)建設(shè)提供技術(shù)支撐;三是確立海關(guān)電子數(shù)據(jù)以及電子申報(bào)的法律地位,明確電子數(shù)據(jù)申報(bào)與紙質(zhì)申報(bào)具有同等法律效力,為智慧海關(guān)數(shù)字化、智能化應(yīng)用提供法律支撐。

四、把握全局和局部:將《經(jīng)修訂的京都公約》核心原則引入《海關(guān)法》

法律原則,是指集中反映法的一定內(nèi)容的法律活動(dòng)的指導(dǎo)原理和準(zhǔn)則,貫穿于具體法律規(guī)范之中。[11]法律原則較之法律規(guī)范,更直接地反映出法的本質(zhì),以及社會(huì)生活的趨勢(shì)、要求和規(guī)律性?！皸l約必須信守”是國際法的一項(xiàng)重要原則。我國締結(jié)或參加的國際條約(聲明保留的條款除外)體現(xiàn)了我國的意思自治,對(duì)我國具有國際條約法上的拘束力。[12]根據(jù)RKC規(guī)定,各締約方必須在立法中體現(xiàn)總附約和已接受的各專項(xiàng)附約的核心原則以及具體規(guī)定。

《海關(guān)法》的法律原則直接決定了該法的基本性質(zhì)和價(jià)值取向,對(duì)具體法律規(guī)則的制定和實(shí)施起到指導(dǎo)作用。其體現(xiàn)方式有兩種:一是在總則中明確宣示,如《行政許可法》第五條規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、非歧視的原則?！倍窃诰唧w條文中體現(xiàn),如《海關(guān)法》第七十二條第五項(xiàng)規(guī)定:“海關(guān)工作人員……不得有下列行為:(五)泄露國家秘密、商業(yè)秘密和海關(guān)工作秘密?！?/p>

綜上,我們要從RKC的核心原則和先進(jìn)管理理念出發(fā),以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng),結(jié)合我國國情、國內(nèi)法規(guī)定以及海關(guān)管理實(shí)際,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,平衡貿(mào)易安全與便利,研究將RKC的核心原則引入《海關(guān)法》的具體方式和條文,促進(jìn)高水平制度型開放,維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。

五、把握一般和特殊:對(duì)《海關(guān)法》修訂的具體建議

(一)透明度原則

1.我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)

透明度原則在《海關(guān)法》中沒有直接體現(xiàn),但在海關(guān)相關(guān)制度中有所體現(xiàn)。如《海關(guān)立法工作管理規(guī)定》第二十七條規(guī)定:“海關(guān)規(guī)章起草完畢后,應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、海關(guān)總署有關(guān)部門、直屬海關(guān)及應(yīng)當(dāng)征求行政相對(duì)人意見。征求意見可以采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”

2.國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)

《行政許可法》第五條規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、非歧視的原則。”國務(wù)院關(guān)于行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的指導(dǎo)意見提出,著力推進(jìn)行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正。

3.納入《海關(guān)法》的建議

透明度原則作為RKC的第一原則,應(yīng)當(dāng)在《海關(guān)法》中予以明確體現(xiàn)。建議結(jié)合黨的二十大報(bào)告關(guān)于“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”“貫徹總體國家安全觀”的部署,《行政許可法》的公開、公平、公正原則以及“三項(xiàng)制度”關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正的要求,在《海關(guān)法》總則增加一條,明確海關(guān)工作的指導(dǎo)思想與基本原則:“海關(guān)工作堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),貫徹總體國家安全觀,遵循依法行政、公開透明、公平公正的原則?！?/p>

(二)最小限制原則

1.我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)

最小限制原則在《海關(guān)法》中沒有直接體現(xiàn),但在海關(guān)落實(shí)“放管服”改革、促進(jìn)貿(mào)易便利化等文件中有所體現(xiàn)。

2.國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三條規(guī)定:“國家持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置,最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)……”該條款體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的最小限制原則。

3.納入《海關(guān)法》的建議

建議借鑒RKC最小限制原則與《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及“放管服”改革措施,平衡貿(mào)易安全與便利,在《海關(guān)法》總則中宣示海關(guān)促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化的工作導(dǎo)向,規(guī)定海關(guān)工作應(yīng)遵循“安全便利”原則,體現(xiàn)最小限制原則的核心內(nèi)涵。

(三)非歧視性原則

1.我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)

非歧視性原則在《海關(guān)法》中沒有直接體現(xiàn),但縱觀我國海關(guān)相關(guān)制度,并未發(fā)現(xiàn)違反非歧視性原則的規(guī)定。

2.國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)

《行政許可法》第五條規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、非歧視的原則?！?/p>

3.納入《海關(guān)法》的建議

非歧視性原則作為避免貿(mào)易歧視的重要原則,我國海關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守。但非歧視性原則在貿(mào)易優(yōu)惠制度安排、公共安全、檢驗(yàn)檢疫、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面存在諸多例外。因此,建議在本次《海關(guān)法》修訂中暫不直接體現(xiàn)“非歧視”的表述,而是在具體的海關(guān)法律制度中融入非歧視性原則,平等對(duì)待行政相對(duì)人,防止國別歧視以及貨物、數(shù)量等其他歧視。

(四)風(fēng)險(xiǎn)管理原則

1.我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)

雖然我國海關(guān)從上世紀(jì)90年代就已經(jīng)在海關(guān)監(jiān)管中引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念,但風(fēng)險(xiǎn)管理在《海關(guān)法》中暫無體現(xiàn)。《出入境檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)管理規(guī)定》等4部規(guī)章對(duì)檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理作出規(guī)定。總體上看,海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理制度呈現(xiàn)碎片化的特征,既缺少確立風(fēng)險(xiǎn)管理原則的法律規(guī)定,也缺乏全面系統(tǒng)的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)章。

從目前的情況來看，行政事業(yè)單位越來越重視財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督，專職會(huì)計(jì)職能逐漸向管理會(huì)計(jì)職能轉(zhuǎn)變，內(nèi)部控制各項(xiàng)制度逐漸規(guī)范。而財(cái)務(wù)體制的改革涉及財(cái)政、人事、職能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行等方面，實(shí)際情況中，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍然缺乏健全的相互監(jiān)督機(jī)制。因此，行政事業(yè)單位要根據(jù)實(shí)際的運(yùn)營情況，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行完善。在完善的過程中，要對(duì)具體的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行劃分，確保具體的職責(zé)落實(shí)到各個(gè)崗位以及工作人員，并在劃分過程中分離不相容的崗位以及人員，避免出現(xiàn)一人多崗的現(xiàn)象，進(jìn)而使財(cái)務(wù)監(jiān)督的相關(guān)部門形成相互影響、相互制約的關(guān)系[2]。

2.國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)

《生物安全法》確立了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的原則,構(gòu)建了包含風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估、生物安全審查、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)入等制度的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

3.納入《海關(guān)法》的建議

風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代海關(guān)制度的基礎(chǔ),RKC明確了海關(guān)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的原則。近年來,我國海關(guān)通過全面深化業(yè)務(wù)改革,將風(fēng)險(xiǎn)管理融入海關(guān)監(jiān)管、征稅、緝私、檢驗(yàn)檢疫等業(yè)務(wù)中。建議在《海關(guān)法》總則中確立“風(fēng)險(xiǎn)管理”原則。同時(shí),建議借鑒RKC關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的基本步驟,結(jié)合我國海關(guān)實(shí)踐,在《海關(guān)法》中新增“海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理”章節(jié),對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、評(píng)估、處置、監(jiān)控和評(píng)審等風(fēng)險(xiǎn)管理流程及權(quán)力措施作出規(guī)定,為海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理提供上位法依據(jù)。其中,建議在該章節(jié)明確海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的核心內(nèi)涵:“海關(guān)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果,對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品、人員實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管,采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理措施?！?/p>

(五)信息保護(hù)原則

1.我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)

《海關(guān)法》第七十二條要求海關(guān)工作人員不得泄露國家秘密、商業(yè)秘密和海關(guān)工作秘密?！吨R(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》《稽查條例》《關(guān)稅條例》均有保守商業(yè)秘密的規(guī)定。

2.國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)

3.納入《海關(guān)法》的建議

為加強(qiáng)信息保護(hù),保障數(shù)據(jù)安全,建議結(jié)合RKC信息保護(hù)原則和現(xiàn)行《海關(guān)法》規(guī)定,借鑒《數(shù)據(jù)安全法》有關(guān)規(guī)定,在《海關(guān)法》總則增加保密條款,正面設(shè)定海關(guān)的保密義務(wù):“海關(guān)及其工作人員對(duì)于履行職責(zé)過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、海關(guān)工作秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息,應(yīng)當(dāng)依法予以保密,不得泄露或者向他人非法提供?！?/p>

(六)應(yīng)用信息技術(shù)原則

1.我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)

關(guān)于信息技術(shù)在海關(guān)的應(yīng)用,集中體現(xiàn)在《“十四五”海關(guān)科技發(fā)展規(guī)劃》、“三智”合作文件以及海關(guān)科技業(yè)務(wù)規(guī)范中,在法律法規(guī)層面體現(xiàn)得不夠。關(guān)于電子申報(bào)的法律地位,《海關(guān)法》第二十五條規(guī)定:“辦理進(jìn)出口貨物的海關(guān)申報(bào)手續(xù),應(yīng)當(dāng)采用紙質(zhì)報(bào)關(guān)單和電子數(shù)據(jù)報(bào)關(guān)單的形式。”其中的連接詞是“和”而非“或”,未明確電子數(shù)據(jù)報(bào)關(guān)單可代替紙質(zhì)報(bào)關(guān)單,也沒有涵蓋電子隨附單證。

2.國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)

《電子商務(wù)法》確立了技術(shù)中立原則,即法律對(duì)電子商務(wù)的技術(shù)手段一視同仁,不限定使用或不禁止使用何種技術(shù),也不對(duì)特定技術(shù)在法律效力上進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。《電子簽名法》確立了電子簽名、數(shù)據(jù)電文的法律效力。

3.納入《海關(guān)法》的建議

建議借鑒RKC的應(yīng)用信息技術(shù)原則,結(jié)合海關(guān)科技發(fā)展規(guī)劃以及應(yīng)用現(xiàn)狀,將信息技術(shù)等新技術(shù)應(yīng)用納入《海關(guān)法》總則:“海關(guān)加強(qiáng)信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用,推進(jìn)信息化、數(shù)字化、智能化海關(guān)建設(shè)?！盧KC確立了電子申報(bào)的法律地位,我國海關(guān)已實(shí)施通關(guān)無紙化多年,電子申報(bào)已逐步從報(bào)關(guān)單擴(kuò)展到各類海關(guān)申報(bào)手續(xù)。建議將現(xiàn)行《海關(guān)法》第二十五條修改為“辦理進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品等海關(guān)申報(bào)手續(xù),應(yīng)當(dāng)采用電子數(shù)據(jù)申報(bào)或者紙質(zhì)申報(bào)的形式,兩者具有同等法律效力?！?/p>

(七)應(yīng)用國際標(biāo)準(zhǔn)原則

1.我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)

《海關(guān)法》中未體現(xiàn)該原則。《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第七條規(guī)定:“列入目錄的進(jìn)出口商品,按照國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求進(jìn)行檢驗(yàn);對(duì)尚未制定國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求的,應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)制定,未制定之前,可以參照國家商檢部門指定的國外有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)?！?/p>

2.國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)

《標(biāo)準(zhǔn)化法》第八條規(guī)定:“國家積極推動(dòng)參與國際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng),開展標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)外合作與交流,參與制定國際標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合國情采用國際標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)中國標(biāo)準(zhǔn)與國外標(biāo)準(zhǔn)之間的轉(zhuǎn)化運(yùn)用?！?/p>

3.納入《海關(guān)法》的建議

為便利國際貿(mào)易和國際合作,建議結(jié)合RKC原則以及《標(biāo)準(zhǔn)化法》有關(guān)規(guī)定,于《海關(guān)法》總則新增一條,在國內(nèi)法以及國際條約規(guī)定的范圍內(nèi),倡導(dǎo)國際標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用:“海關(guān)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定,參與有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定,推動(dòng)國際標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用?！?/p>

(八)合作原則

1.海關(guān)國際合作

(1)我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)?！逗ｊP(guān)法》中未體現(xiàn)國際合作內(nèi)容?！逗ｊP(guān)注冊(cè)登記和備案企業(yè)信用管理辦法》第八條規(guī)定:“中國海關(guān)依據(jù)有關(guān)國際條約、協(xié)定以及本辦法,開展與其他國家或者地區(qū)海關(guān)的‘經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者’(AEO)互認(rèn)合作,并且給予互認(rèn)企業(yè)相關(guān)便利措施。”“三智”合作倡議是近期我國海關(guān)在國際合作方面的最新探索,目前尚未納入法律法規(guī)。

(2)國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)。國際合作原則是以《聯(lián)合國憲章》為核心的現(xiàn)代國際法的基本原則。[13]習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),中國推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化,推進(jìn)雙邊、區(qū)域和多邊合作,反對(duì)保護(hù)主義,反對(duì)“筑墻設(shè)壘”“脫鉤斷鏈”。

我國一些法律規(guī)定了國際合作內(nèi)容。《外商投資法》第十二條規(guī)定:“國家與其他國家和地區(qū)、國際組織建立多邊、雙邊投資促進(jìn)合作機(jī)制,加強(qiáng)投資領(lǐng)域的國際交流與合作。”《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》規(guī)定了國際司法協(xié)作制度。還有一些法律對(duì)于外部制裁、干涉等設(shè)立反制措施,維護(hù)國家利益。《反外國制裁法》第三條規(guī)定:“外國國家違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則,以各種借口或者依據(jù)其本國法律對(duì)我國進(jìn)行遏制、打壓,對(duì)我國公民、組織采取歧視性限制措施,干涉我國內(nèi)政的,我國有權(quán)采取相應(yīng)反制措施?！薄稊?shù)據(jù)安全法》《出口管制法》也有類似規(guī)定。

(3)納入《海關(guān)法》的建議。建議引入RKC的海關(guān)國際合作原則,結(jié)合我國法律以及海關(guān)推動(dòng)“三智”國際合作實(shí)踐,在《海關(guān)法》總則增加國際合作條款:“海關(guān)根據(jù)中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約,或者按照對(duì)等、互惠的原則,開展信息共享、情報(bào)交換、監(jiān)管互認(rèn)、行政互助等國際合作?！?/p>

當(dāng)前,世界面臨百年未有之大變局。為維護(hù)國家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益,我們要落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段開展斗爭(zhēng)”的重要指示要求,采用國際公法的對(duì)等原則,圍繞反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”等,參照《反外國制裁法》等有關(guān)規(guī)定,在《海關(guān)法》中確立對(duì)等反制原則:“任何國家或者地區(qū)在進(jìn)出口貿(mào)易、海關(guān)監(jiān)管等方面對(duì)中華人民共和國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的,中華人民共和國可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該國家或者地區(qū)對(duì)等采取措施?！?/p>

2.關(guān)企合作

(1)我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)?！逗ｊP(guān)注冊(cè)登記和備案企業(yè)信用管理辦法》明確海關(guān)按照誠信守法便利、失信違法懲戒原則,對(duì)企業(yè)實(shí)施信用管理。

(2)國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第五十三條規(guī)定:“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家關(guān)于加快構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的要求,創(chuàng)新和完善信用監(jiān)管,強(qiáng)化信用監(jiān)管的支撐保障,加強(qiáng)信用監(jiān)管的組織實(shí)施,不斷提升信用監(jiān)管效能。”

(3)納入《海關(guān)法》的建議。建議結(jié)合RKC關(guān)企合作原則以及我國海關(guān)企業(yè)信用管理制度,在《海關(guān)法》中增加企業(yè)信用管理?xiàng)l款:“海關(guān)按照誠信守法便利、失信違法懲戒原則,對(duì)企業(yè)實(shí)施信用管理,根據(jù)企業(yè)信用狀況適用相應(yīng)的管理措施?！?/p>

3.海關(guān)與其他機(jī)構(gòu)合作

(1)我國海關(guān)法律制度中的體現(xiàn)。《海關(guān)法》第七條規(guī)定:“各地方、各部門應(yīng)當(dāng)支持海關(guān)依法行使職權(quán),不得非法干預(yù)海關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)?！钡谑l規(guī)定了海關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)有關(guān)單位和個(gè)人的配合義務(wù)。

(2)國內(nèi)其他法律制度中的體現(xiàn)?！度嗣窬旆ā返谌臈l規(guī)定:“人民警察依法執(zhí)行職務(wù),公民和組織應(yīng)當(dāng)給予支持和協(xié)助?！?/p>

(3)納入《海關(guān)法》的考慮。現(xiàn)行《海關(guān)法》第七條、第十二條分別規(guī)定了各地方各部門對(duì)海關(guān)行使職權(quán)的支持和有關(guān)單位、個(gè)人的配合義務(wù),已經(jīng)體現(xiàn)了RKC中海關(guān)與其他機(jī)構(gòu)合作的精神,符合海關(guān)執(zhí)法需要,建議保留。

需要指出的是,雖然本文在研究過程中提出了《海關(guān)法》修訂建議,但上述建議主要是從引入RKC的核心原則出發(fā)而進(jìn)行的研究,不代表《海關(guān)法》修訂的實(shí)際結(jié)果,僅供法治理論研究以及《海關(guān)法》修訂參考之用。