新時(shí)代海關(guān)法律責(zé)任體系重構(gòu)問(wèn)題研究
——關(guān)于修改現(xiàn)行《海關(guān)法》第八章的若干思考

楊 作

2022年7月,修改《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》(簡(jiǎn)稱《海關(guān)法》)被列入《國(guó)務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃》?！逗ｊP(guān)法》自1987年7月1日起施行,其后經(jīng)過(guò)六次修改,形成以現(xiàn)行《海關(guān)法》第八章為基礎(chǔ)的海關(guān)法律責(zé)任體系。經(jīng)過(guò)三十多年來(lái)的執(zhí)法實(shí)踐,特別是2018年4月出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署以來(lái),海關(guān)執(zhí)法活動(dòng)面臨新形勢(shì)、新要求、新任務(wù),有必要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),結(jié)合新時(shí)代海關(guān)“守國(guó)門(mén)、促發(fā)展”的職責(zé)使命,對(duì)海關(guān)法律責(zé)任體系進(jìn)行全面審視、系統(tǒng)研究和制度重構(gòu),并為修改完善現(xiàn)行《海關(guān)法》第八章的相關(guān)條文提供有益參考。

一、現(xiàn)行海關(guān)法律責(zé)任體系的主要內(nèi)容

現(xiàn)行《海關(guān)法》第八章(法律責(zé)任)共18個(gè)條文,分別規(guī)定了走私行為(第82條至第84條)、違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為(第85條至第91條)的法律責(zé)任,同時(shí)規(guī)定了與法律責(zé)任相關(guān)的程序性事項(xiàng)(第92條至第93條),以及海關(guān)及其工作人員違法履職行為的法律責(zé)任(第94條至第99條)。從條文內(nèi)容來(lái)看,現(xiàn)有海關(guān)法律責(zé)任體系包括以下內(nèi)容:

(一)法律屬性——實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定

現(xiàn)行《海關(guān)法》法律責(zé)任章節(jié)的絕大多數(shù)條款為海關(guān)法律責(zé)任的實(shí)體規(guī)定,第92條、第93條是相關(guān)程序規(guī)定。其中,第92條規(guī)定對(duì)海關(guān)依法扣留的貨物、物品等的處理程序,包括在法院判決或者海關(guān)處罰決定作出之前不得處理的原則規(guī)定;對(duì)不宜長(zhǎng)期保存的貨物、物品以及所有人申請(qǐng)先行變賣的貨物、物品、運(yùn)輸工具依法變賣的特別規(guī)定;以及法院判決或者海關(guān)決定沒(méi)收以后的后續(xù)處理規(guī)定。第93條規(guī)定海關(guān)行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行程序,包括海關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行(將保證金抵繳或者將扣留的貨物、物品、運(yùn)輸工具變價(jià)抵繳)和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

(二)違法類型——走私行為和違規(guī)行為

當(dāng)事人違反法律的正面監(jiān)管規(guī)定,是追究其法律責(zé)任的必要前提。從違法行為類型看,海關(guān)法律責(zé)任體系圍繞走私行為和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為(簡(jiǎn)稱“違規(guī)行為”)這兩類違反《海關(guān)法》正面監(jiān)管規(guī)定的行為展開(kāi)。

走私行為是海關(guān)法律體系特有的概念。根據(jù)現(xiàn)行《海關(guān)法》第82條的規(guī)定,狹義上的走私行為具有三個(gè)方面的構(gòu)成要素:從行為性質(zhì)上看,是違反海關(guān)法律法規(guī)的行為;從行為方式上看,是逃避海關(guān)監(jiān)管的行為;從行為對(duì)象上看,涉及“禁止性”“限制性”或者“涉稅性”等三個(gè)方面的貨物、物品。此外,《海關(guān)法》第83條“按走私行為論處的行為”和第84條“為走私行為提供幫助的行為”也屬于廣義上的走私行為。

違規(guī)行為是海關(guān)法律責(zé)任體系的另一個(gè)重要概念。如果僅從行為性質(zhì)上看,走私行為對(duì)應(yīng)的正面監(jiān)管規(guī)定也屬于“海關(guān)監(jiān)管規(guī)定”,走私行為也屬于廣義上的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為。但是2004年制定的《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》分設(shè)二章,將“違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”與“走私行為”并列。該條例第12條規(guī)定:“違反海關(guān)法及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章但不構(gòu)成走私行為的,是違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為?！币虼?在海關(guān)法語(yǔ)境下,通常所稱的“違規(guī)行為”僅指除走私行為以外的狹義上的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為。

根據(jù)《海關(guān)法》相關(guān)條文,違規(guī)行為具體包括違反攜帶郵寄監(jiān)管規(guī)定的行為(第85條)、違反進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品監(jiān)管規(guī)定的行為(第86條)、違反海關(guān)行政許可、行政備案規(guī)定的行為(第87條至第89條)、行賄行為(第90條)、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為(第91條)。其中,對(duì)于第86條第13項(xiàng)規(guī)定的“有違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的其他行為”這一“兜底條款”,僅從文字表述來(lái)看,似乎應(yīng)理解為涵蓋了全部違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為,但是結(jié)合上下文來(lái)看,該條文前12項(xiàng)僅僅規(guī)定了違反進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品監(jiān)管規(guī)定的行為,因此應(yīng)按照體系解釋將第13項(xiàng)作為對(duì)前12項(xiàng)的“兜底”,故整個(gè)第86條規(guī)定的僅為“違反進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品監(jiān)管規(guī)定的行為”。

(三)責(zé)任類型——刑事責(zé)任和行政責(zé)任

在海關(guān)法律責(zé)任體系中,行政相對(duì)人的責(zé)任類型涵蓋刑事責(zé)任和行政責(zé)任兩個(gè)方面。

在刑事責(zé)任方面,現(xiàn)行《海關(guān)法》并未設(shè)置專門(mén)的刑事責(zé)任條款,相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于多個(gè)具體條文。其中,第82條第3款、第84條規(guī)定了走私行為構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;第90條規(guī)定了進(jìn)口貨物收發(fā)貨人、報(bào)關(guān)企業(yè)、報(bào)關(guān)人員向海關(guān)工作人員行賄構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;第91條規(guī)定了違法進(jìn)出口侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)貨物構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

在行政責(zé)任方面,現(xiàn)行《海關(guān)法》的行政處罰種類以財(cái)產(chǎn)罰中的“罰款”“沒(méi)收違法所得”為主(第82條、第84條、第86條、第87條、第90條等)。同時(shí),也有其他的行政處罰種類:一是財(cái)產(chǎn)罰中的“沒(méi)收涉案財(cái)物”(第82條、第91條);二是行為罰中的“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”(第87條、第90條);三是資格罰中的“吊銷許可證”(第87條、第89條);四是聲譽(yù)罰中的“警告”(第87條)。

值得注意的是,在2021年4月《海關(guān)法》第六次修改前曾有“不得重新注冊(cè)登記為報(bào)關(guān)企業(yè)”這一“限制從業(yè)”的處罰種類。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的深入,海關(guān)對(duì)報(bào)關(guān)企業(yè)由許可管理改為備案管理,在這次修改時(shí),相應(yīng)刪除了“不得重新注冊(cè)登記為報(bào)關(guān)企業(yè)”的規(guī)定,海關(guān)法律責(zé)任體系中也減少了一種處罰種類。

此外,現(xiàn)行《海關(guān)法》第85條、第89條均有“責(zé)令改正”的規(guī)定(具體表述為“責(zé)令補(bǔ)繳關(guān)稅”或者“責(zé)令改正”)。2020年《行政處罰法》修訂征求意見(jiàn)時(shí)曾將“責(zé)令停止行為”“責(zé)令作出行為”作為行政處罰,但2021年最終修改通過(guò)的《行政處罰法》將“責(zé)令改正”(責(zé)令停止違法行為或者責(zé)令恢復(fù)原狀)等“沒(méi)有減損當(dāng)事人合法權(quán)益或者沒(méi)有增加當(dāng)事人新的義務(wù)的不利行政行為”排除在行政處罰之外,(1)黃海華:《新行政處罰法的若干制度發(fā)展》,《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第3期,第48頁(yè)。本文遵循這一立法精神,不將“責(zé)令改正”作為海關(guān)行政處罰種類。

(四)發(fā)展演變——發(fā)展性和穩(wěn)定性

海關(guān)法律責(zé)任體系隨著海關(guān)法治建設(shè)不斷發(fā)展完善,同時(shí)也保持相對(duì)的穩(wěn)定性。

《海關(guān)法》在1987年制定時(shí),僅七章61條。其中“法律責(zé)任”章節(jié)僅10條,分別規(guī)定了“走私行為”(第47至第49條)、“違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為”(第50條至第51條)的法律責(zé)任、海關(guān)對(duì)依法扣留的貨物、物品等的處理(第52條)、行政復(fù)議、行政訴訟和強(qiáng)制執(zhí)行(第53條)、海關(guān)及其工作人員違法履職行為的法律責(zé)任(第54條至第56條)。

其后對(duì)《海關(guān)法》進(jìn)行過(guò)六次修改。在2000年7月第一次修改時(shí),對(duì)相關(guān)章節(jié)進(jìn)行了較大幅度的增刪和完善,形成了現(xiàn)行法律責(zé)任體系18個(gè)條文的基本架構(gòu)。此后的二十余年時(shí)間中,海關(guān)法律責(zé)任體系保持相對(duì)穩(wěn)定,在2013年6月、2013年12月、2016年11月、2017年11月、2021年4月的五次修改中,僅在2013年12月、2021年4月分別順應(yīng)“進(jìn)出境運(yùn)輸工具改、兼營(yíng)境內(nèi)運(yùn)輸審批”和“報(bào)關(guān)員資格核準(zhǔn)及注冊(cè)登記”,以及“進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人、報(bào)關(guān)企業(yè)注冊(cè)登記”等部分行政許可事項(xiàng)的取消,相應(yīng)修改了法律責(zé)任章節(jié)的個(gè)別條款。

表1 2000年7月以來(lái)《海關(guān)法》法律責(zé)任章節(jié)的修改情況

(五)實(shí)際作用——授權(quán)性和控權(quán)性

《海關(guān)法》第八章既在第82條至第93條授權(quán)海關(guān)行使行政處罰、處理涉案財(cái)物、實(shí)施或申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行等行政權(quán)力;又在第94條至第99條規(guī)定了海關(guān)及其工作人員違法履職行為的法律責(zé)任,體現(xiàn)了控制行政權(quán)力、防止權(quán)力濫用的行政法原則。

《海關(guān)法》在2000年第一次修改時(shí)增加執(zhí)法監(jiān)督章節(jié),強(qiáng)調(diào)海關(guān)必須依法履職,海關(guān)工作人員“不得包庇、縱容走私或者與他人串通進(jìn)行走私”“不得索取、收受賄賂”。根據(jù)時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員周克玉在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)海關(guān)法修正案(草案)〉修改情況的匯報(bào)》,其原因是有全國(guó)人大常委會(huì)委員和地方、部門(mén)提出:在強(qiáng)化海關(guān)權(quán)力的同時(shí),“必須建立健全監(jiān)督制度,強(qiáng)化制約機(jī)制,防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。草案中有關(guān)對(duì)海關(guān)權(quán)力監(jiān)督制約的內(nèi)容太單薄,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)海關(guān)工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)執(zhí)法監(jiān)督作出嚴(yán)格而具體的規(guī)定”。

與之相應(yīng),法律責(zé)任章節(jié)極大充實(shí)了海關(guān)及其工作人員違法履職行為的法律責(zé)任:一方面,增加關(guān)于“進(jìn)口貨物收發(fā)貨人、報(bào)關(guān)企業(yè)行賄行為”(第90條)、“海關(guān)違法扣留貨物、物品、運(yùn)輸工具行為”(第95條)、“海關(guān)違反財(cái)政收支規(guī)定行為”(第97條)、“海關(guān)未按規(guī)定保密行為”(第98條)和“海關(guān)案件調(diào)查人員未按規(guī)定回避行為”(第99條)的法律責(zé)任;另一方面,將“海關(guān)工作人員違法履職行為”的具體情形從1987年《海關(guān)法》第55條、第56條規(guī)定的兩種擴(kuò)展至現(xiàn)行《海關(guān)法》第72條規(guī)定的10種。

二、海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐面臨的新形勢(shì)、新要求、新任務(wù)

自2000年系統(tǒng)性修改《海關(guān)法》法律責(zé)任章節(jié)以來(lái),我國(guó)對(duì)外開(kāi)放不斷發(fā)展取得顯著成績(jī)、依法治國(guó)不斷深化、國(guó)家治理體系和治理能力日趨完善,海關(guān)依法行政、依法把關(guān)的能力也不斷提高。近年來(lái),推進(jìn)更高水平對(duì)外開(kāi)放面臨的新形勢(shì),全面依法治國(guó)提出的新要求,黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革賦予海關(guān)的新任務(wù),都對(duì)海關(guān)法律責(zé)任體系產(chǎn)生深刻影響。

(一)推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放面臨新形勢(shì)

改革開(kāi)放40余年,特別是2001年加入世界貿(mào)易組織以后的20余年,中國(guó)對(duì)外開(kāi)放取得顯著成績(jī)。進(jìn)出口貿(mào)易克服全球金融危機(jī)、全球新冠疫情等不利影響,總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。同時(shí),中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位也持續(xù)提升。根據(jù)有關(guān)貿(mào)易數(shù)據(jù),2009年,中國(guó)成為全球最大的貨物出口國(guó),并穩(wěn)居世界第二大貨物進(jìn)口國(guó);2013年,中國(guó)成為全球最大的貨物進(jìn)出口貿(mào)易國(guó);2022年,中國(guó)貨物貿(mào)易進(jìn)出口總額首次突破40萬(wàn)億人民幣關(guān)口,實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口規(guī)模、質(zhì)量、效益同步提升。(2)2023年1月13日,國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的2022年全年進(jìn)出口情況新聞發(fā)布會(huì)。

隨著我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段,對(duì)外開(kāi)放面臨國(guó)內(nèi)、國(guó)際環(huán)境深刻變化的新形勢(shì)(3)隆國(guó)強(qiáng):《正確看待對(duì)外開(kāi)放新形勢(shì)》,《北京日?qǐng)?bào)》2020年6月29日,第10版。:新技術(shù)革命不斷推進(jìn),互聯(lián)網(wǎng)對(duì)生產(chǎn)、生活方式帶來(lái)深刻影響;大國(guó)關(guān)系發(fā)生新變化,美國(guó)單方面挑起中美貿(mào)易沖突,全球經(jīng)濟(jì)治理體系發(fā)生變革;此外,新冠疫情的大流行也對(duì)全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在這一時(shí)代背景下,黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)行高水平對(duì)外開(kāi)放”。2022年10月,黨的二十大報(bào)告將“推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放”作為“加快構(gòu)建新發(fā)展格局,著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的重要內(nèi)容。

這一新戰(zhàn)略新思維新理念將對(duì)海關(guān)法律責(zé)任體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響:一方面,互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代涌現(xiàn)的跨境電商平臺(tái)企業(yè)、外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)、市場(chǎng)采購(gòu)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)在蓬勃發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了與現(xiàn)行海關(guān)法律規(guī)定不相適應(yīng)的問(wèn)題,在修改完善海關(guān)正面監(jiān)管規(guī)定的同時(shí),相關(guān)主體在海關(guān)法律責(zé)任體系中的法律定位及違法責(zé)任問(wèn)題亟待厘清。另一方面,在“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”進(jìn)程中,海關(guān)法律責(zé)任體系有必要保持一定“謙抑性”,更好地服務(wù)于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局。同時(shí),世紀(jì)疫情和百年變局交織,(4)王永中:《如何應(yīng)對(duì)百年未有之大變局和疫情的疊加沖擊》,《人民論壇》2020年第15期,第12-15頁(yè)。也會(huì)在法律責(zé)任層面引發(fā)對(duì)衛(wèi)生安全與貿(mào)易便利的重新審視。

(二)全面依法治國(guó)提出新要求

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出:“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命,關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó),關(guān)系人民幸福安康,關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安”。黨的十八大以來(lái),黨中央將全面依法治國(guó)作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分,從全局和戰(zhàn)略高度作出一系列重大決策部署,推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就,全面依法治國(guó)實(shí)踐取得重大進(jìn)展。

2020年11月,中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)工作中的指導(dǎo)地位。在這次會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記明確提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)全面依法治國(guó)的總體要求,用“十一個(gè)堅(jiān)持”系統(tǒng)闡述了新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要思想和戰(zhàn)略部署,深入回答我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。2022年10月,黨的二十大報(bào)告首次單獨(dú)將“堅(jiān)持全面依法治國(guó),推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作為專章論述、專門(mén)部署,充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)全面依法治國(guó)的高度重視。

根據(jù)全面依法治國(guó)的要求,在健全和完善海關(guān)法律責(zé)任體系的過(guò)程中,應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心,積極推動(dòng)良法善治,強(qiáng)化執(zhí)法制度建設(shè)。這就要求《海關(guān)法》法律責(zé)任方面的規(guī)定,既能配套落實(shí)減證便民、簡(jiǎn)政放權(quán)等改革創(chuàng)新的依法行政要求,釋放改革紅利;又能嚴(yán)厲打擊涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)境等方面的違法活動(dòng),切實(shí)發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。(5)丁曉利、孫霞云:《弘揚(yáng)法治精神開(kāi)創(chuàng)法治海關(guān)建設(shè)新局面》,《法治日?qǐng)?bào)》2020年12月23日,第8版。

(三)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革賦予新任務(wù)

2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。改革涉及海關(guān)的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面:一是出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署,實(shí)現(xiàn)原海關(guān)職能與原檢驗(yàn)檢疫職能的全面融合;二是在行業(yè)公安管理體制調(diào)整中,海關(guān)總署緝私局列入公安部序列,接受公安部和海關(guān)總署雙重領(lǐng)導(dǎo),以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主。

作為對(duì)上述制度安排的銜接和配套,海關(guān)法律責(zé)任體系在行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩個(gè)方面承擔(dān)了新任務(wù):

在行政責(zé)任方面,除現(xiàn)行《海關(guān)法》規(guī)定的法律責(zé)任以外,違反國(guó)境衛(wèi)生檢疫、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)和進(jìn)出口食品安全等法律法規(guī)的行為也由海關(guān)管轄,由此對(duì)整個(gè)海關(guān)法律責(zé)任體系產(chǎn)生更深刻的影響:一是為適應(yīng)執(zhí)法依據(jù)的大幅增加,海關(guān)法律責(zé)任體系的內(nèi)涵和外延有必要進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)展,并對(duì)檢驗(yàn)檢疫法律責(zé)任作出制度安排;二是在關(guān)檢深度融合的背景下,作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的海關(guān)同時(shí)執(zhí)行多部法律,行政法律責(zé)任之間的沖突和競(jìng)合顯得更為突出,為正確適用法律、有效懲治違法,有必要對(duì)此加以完善,其中最為突出的是現(xiàn)行《海關(guān)法》法律責(zé)任中的“走私行為”“不如實(shí)申報(bào)行為”和檢驗(yàn)檢疫法律責(zé)任中的“逃避檢驗(yàn)檢疫行為”。

在刑事責(zé)任方面,與海關(guān)執(zhí)法相關(guān)的刑事犯罪也從走私罪增加到逃避商檢罪、妨害國(guó)境衛(wèi)生檢疫罪和妨害動(dòng)植物檢疫罪。而且根據(jù)公安部《關(guān)于印發(fā)〈公安部刑事案件管轄分工規(guī)定〉的通知》(公通字〔2020〕9號(hào)),這三類案件的刑事偵查也由海關(guān)總署緝私局管轄。隨著與海關(guān)執(zhí)法有關(guān)的刑事罪名的增加,特別是新冠疫情防控中依法懲治妨害國(guó)境衛(wèi)生檢疫違法犯罪、嚴(yán)防外來(lái)物種入侵工作中依法查辦妨害動(dòng)植物檢疫違法犯罪的現(xiàn)實(shí)需要,也對(duì)海關(guān)法律責(zé)任體系中的“行刑銜接”提出了更高要求。

三、完善海關(guān)法律責(zé)任體系的總體思路

海關(guān)作為我國(guó)進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān),必須牢牢堅(jiān)持和貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想,努力建設(shè)讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的中國(guó)特色社會(huì)主義新海關(guān)。站在這一新的歷史起點(diǎn),完善海關(guān)法律責(zé)任體系應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面:

(一)貫徹指導(dǎo)思想

健全完善海關(guān)法律責(zé)任體系應(yīng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),將“十一個(gè)堅(jiān)持”貫穿始終。直接體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是堅(jiān)持以人民為中心,積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待,對(duì)容易引發(fā)行政爭(zhēng)議的法律責(zé)任規(guī)定予以完善。二是堅(jiān)持依法行政,在實(shí)體法方面注重合法行政與合理行政的結(jié)合,在程序法方面注重程序正當(dāng)和高效便民的統(tǒng)一。三是注重德法兼?zhèn)?、寬?yán)相濟(jì),提高行政相對(duì)人和海關(guān)工作人員的法治意識(shí)和道德自覺(jué),固化“主動(dòng)披露”“容錯(cuò)免責(zé)”等改革成果,實(shí)現(xiàn)“處罰是手段而不是目的”。

(二)厘清責(zé)任主體

隨著海關(guān)業(yè)務(wù)改革,跨境電商、外貿(mào)綜合服務(wù)、市場(chǎng)采購(gòu)等平臺(tái)企業(yè)蓬勃發(fā)展,在對(duì)外貿(mào)易中的地位和作用日益突顯。相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體提出:其在現(xiàn)行《海關(guān)法》中的法律地位不明確,應(yīng)將其認(rèn)定為新型責(zé)任主體,以區(qū)別于傳統(tǒng)海關(guān)法意義上的進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人或者報(bào)關(guān)企業(yè)。海關(guān)作為行政監(jiān)管部門(mén),應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展和規(guī)范并重,統(tǒng)籌考慮法律責(zé)任主體在《海關(guān)法》中的表述方式,督促平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)商品質(zhì)量、食品安全保障以及申報(bào)、檢疫、通關(guān)等法定義務(wù)。

(三)理順?lè)申P(guān)系

海關(guān)在進(jìn)出境監(jiān)督管理工作中統(tǒng)一執(zhí)行原海關(guān)法律法規(guī)和原檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī),涉及《海關(guān)法》和衛(wèi)動(dòng)食商等多部法律、十多部行政法規(guī)和一百余部部門(mén)規(guī)章,必然在法律責(zé)任上存在一定的重復(fù)和交叉?！逗ｊP(guān)法》作為海關(guān)法律體系中的基礎(chǔ)性法律,應(yīng)在其法律責(zé)任章節(jié)對(duì)檢驗(yàn)檢疫法律責(zé)任作出適當(dāng)?shù)闹贫劝才?盡可能減少法律沖突。

(四)完善處罰種類

2021年,《行政處罰法》修改時(shí)增設(shè)了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等5種處罰種類,形成了“13種列明種類+兜底條款”的處罰種類“新格局”。在完善海關(guān)法律責(zé)任體系時(shí)可以對(duì)照進(jìn)行兩方面的審視:一是對(duì)于法律屬性上存在一定爭(zhēng)議的“收繳”等“類行政處罰行為”,宜明確其是否具有行政處罰的屬性;(6)陳曉:《新〈行政處罰法〉語(yǔ)境下海關(guān)“類行政處罰行為”辨析》,《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2023年第1期,第101-110頁(yè)。二是可以結(jié)合《行政處罰法》的變化,根據(jù)實(shí)際需要相應(yīng)增加海關(guān)法律責(zé)任的處罰種類。

四、具體的修改建議

結(jié)合修改現(xiàn)行《海關(guān)法》第八章的相關(guān)規(guī)定,對(duì)完善海關(guān)法律責(zé)任體系提出以下具體建議:

(一)原則性規(guī)定方面

1.增加“關(guān)檢銜接”規(guī)定。海關(guān)執(zhí)法適用的檢驗(yàn)檢疫法律,涉及衛(wèi)生、安全、質(zhì)量等技術(shù)要素,其法律責(zé)任條款具有一定的系統(tǒng)性和技術(shù)性,不宜被全部打散納入《海關(guān)法》。同時(shí),《海關(guān)法》作為海關(guān)法律體系中的基礎(chǔ)性法律,可以從兩個(gè)方面做好法律責(zé)任上的“關(guān)檢銜接”:一是對(duì)違反申報(bào)報(bào)告義務(wù)違法行為、單證違法行為等在原海關(guān)、原檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法領(lǐng)域具有共性的違法行為,在歸納合并的基礎(chǔ)上,通過(guò)“共性條款”集中進(jìn)行規(guī)定;二是對(duì)檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域特有且在《海關(guān)法》中確有必要單獨(dú)規(guī)定或者予以重申的法律責(zé)任,增設(shè)“個(gè)性條款”專門(mén)予以規(guī)定。

2.增加“行刑銜接”規(guī)定。機(jī)構(gòu)改革后,與《海關(guān)法》相關(guān)的行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接已經(jīng)超出了現(xiàn)行法“走私行為”“違規(guī)行為”的范圍。因此,建議增加“違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的原則性規(guī)定,有效擴(kuò)大“行刑銜接”的覆蓋范圍。

3.維持責(zé)任主體的現(xiàn)有表述方式?，F(xiàn)行《海關(guān)法》法律責(zé)任章節(jié)省略了具體的責(zé)任主體類型。考慮到海關(guān)監(jiān)管對(duì)象眾多,每一監(jiān)管對(duì)象又涉及多種責(zé)任主體,如果逐一列明顯然過(guò)于龐雜且列舉不全,因此這一立法技術(shù)確有其可取之處,建議繼續(xù)沿用。對(duì)于平臺(tái)企業(yè)提出希望被視為新型責(zé)任主體的問(wèn)題,考慮到其業(yè)務(wù)上雖然具有一定的綜合性、新穎性,但追根溯源,其在外貿(mào)活動(dòng)中的實(shí)際作用,以及在《海關(guān)法》上的權(quán)利義務(wù),仍能被合理歸入傳統(tǒng)意義上的收發(fā)貨人、報(bào)關(guān)企業(yè)等責(zé)任主體,從維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)健康發(fā)展的角度,建議不增加新型責(zé)任主體,而是適當(dāng)運(yùn)用法律解釋方法進(jìn)行合理解釋。

4.增加“主動(dòng)披露”規(guī)定。2016年修改的《海關(guān)稽查條例》首次規(guī)定“與進(jìn)出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位主動(dòng)向海關(guān)報(bào)告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為,并接受海關(guān)處理的,應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”。隨后在有關(guān)規(guī)章、公告中進(jìn)行配套規(guī)定,形成較為完善的“主動(dòng)披露”制度。這一制度體現(xiàn)了德法兼?zhèn)?、寬?yán)相濟(jì)的法治理念,鼓勵(lì)企業(yè)守法自律,起到了良好的社會(huì)效果。建議在已適當(dāng)擴(kuò)展“主動(dòng)披露”適用范圍的基礎(chǔ)上,在完善海關(guān)法律責(zé)任體系時(shí)進(jìn)一步對(duì)“主動(dòng)披露”制度予以制度化、法律化。

(二)“走私行為”的實(shí)體規(guī)定方面

1.“逃檢行為”與“走私行為”性質(zhì)不同,不宜整合。“逃避檢驗(yàn)檢疫行為”與“走私行為”都屬于廣義上的“違規(guī)行為”,但是兩種行為本身性質(zhì)不同,不宜按照一種違法行為來(lái)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。(7)楊作:《新時(shí)代“關(guān)檢融合”背景下走私行為相關(guān)問(wèn)題研究》,《上海法學(xué)研究》2020年第6期,第48-56頁(yè)。僅以逃避商檢為例:首先,其侵犯的客體是進(jìn)出口商品質(zhì)量安全監(jiān)管法律關(guān)系,不同于走私;其次,商檢是一種行政確認(rèn)行為,法檢目錄內(nèi)的商品只要符合標(biāo)準(zhǔn)要求就可以自由進(jìn)出,法檢目錄不宜被理解為走私行為所對(duì)應(yīng)的“禁限表”,亦與稅收沒(méi)有直接關(guān)系;再者,刑法中逃避商檢罪等罪名也是與走私罪并列;此外,逃檢行為當(dāng)然屬于逃避海關(guān)監(jiān)管行為,但海關(guān)的職責(zé)不僅是打私,逃避海關(guān)監(jiān)管行為也并不都是走私行為;最后,如果某一行為同時(shí)構(gòu)成逃檢和走私,可以按照《立法法》等規(guī)定的法律適用原則進(jìn)行處理,無(wú)需通過(guò)立法解決。

2.區(qū)分“逃稅走私”和“逃避貿(mào)易管制走私”。偷逃應(yīng)繳稅款走私行為不同于逃避國(guó)家貿(mào)易管制措施的走私行為,其違法標(biāo)的并非全部貨物,而是偷逃稅款所對(duì)應(yīng)的貨物價(jià)值。沒(méi)收“逃稅走私”行為的走私貨物不能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則,建議對(duì)于此類違法行為,以偷逃應(yīng)繳稅款數(shù)額為處罰基準(zhǔn),按倍數(shù)設(shè)定罰款。

3.完善“按走私行為論處行為”的有關(guān)表述。建議參考《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第8條第1項(xiàng)的表述,修改非法收購(gòu)走私進(jìn)口的貨物物品的表述,明確違法行為人的主觀故意。

4.完善“走私行為”刑事責(zé)任與行政責(zé)任的銜接?，F(xiàn)行《海關(guān)法》第82條第2款規(guī)定“有前款所列行為之一,尚不構(gòu)成犯罪的,由海關(guān)沒(méi)收走私貨物、物品及違法所得,可以并處罰款”?！吧胁粯?gòu)成犯罪”的表述不能涵蓋“不追究刑事責(zé)任的走私行為”,海關(guān)除了對(duì)“尚不構(gòu)成犯罪的走私行為”可以追究行政責(zé)任,對(duì)涉嫌犯罪但是依法不追究刑事責(zé)任、構(gòu)成犯罪但是決定免于追究刑事責(zé)任的走私行為也應(yīng)給予行政處罰。因此,建議對(duì)該條文有關(guān)表述進(jìn)行修改完善。

(三)“違規(guī)行為”的實(shí)體規(guī)定方面

1.區(qū)分“幫助走私行為”和“單證違法行為”。這是兩種可能在行為上產(chǎn)生牽連,但是本質(zhì)上性質(zhì)不相同、不相近的違法行為。建議將現(xiàn)行《海關(guān)法》第84條拆分為兩條,設(shè)置專門(mén)的“單證違法行為”法律責(zé)任條款。同時(shí),建議參考檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的有關(guān)表述,將單證違法的行為手段擴(kuò)展至“偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣、盜竊”海關(guān)單證以及“使用”偽造、變?cè)斓暮ｊP(guān)單證,并將行為對(duì)象從“單證”擴(kuò)展至“印章、標(biāo)志、封識(shí)”。(8)《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》第四十六條:偽造、變?cè)臁①I(mǎi)賣或者盜竊檢驗(yàn)證單、印章、標(biāo)志、封識(shí)、貨物通關(guān)單或者使用偽造、變?cè)斓臋z驗(yàn)證單、印章、標(biāo)志、封識(shí)、貨物通關(guān)單,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的,由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令改正,沒(méi)收違法所得,并處商品貨值金額等值以下罰款。

2.完善“進(jìn)出境物品違規(guī)行為”法律責(zé)任。海關(guān)對(duì)進(jìn)出境物品違規(guī)行為的查處通常直接面對(duì)行政相對(duì)人,實(shí)踐中對(duì)于正面監(jiān)管規(guī)定中“自用、合理數(shù)量”(9)《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第四十六條:個(gè)人攜帶出境的行李物品、郵寄進(jìn)出境的物品,應(yīng)當(dāng)以自用、合理數(shù)量為限,并接受海關(guān)監(jiān)管。的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上存在一定爭(zhēng)議,且對(duì)于符合“合理數(shù)量”但超出“合理價(jià)值”時(shí)的處置,以及攜帶、郵寄超過(guò)合理數(shù)量的自用物品進(jìn)出境的違法行為與“走私自用物品行為”的區(qū)別等方面存在不同的理解。建議修改完善相關(guān)表述,例如將“合理價(jià)值”或者“特定限額”作為海關(guān)對(duì)進(jìn)出境物品是否違規(guī)的認(rèn)定因素之一。

3.完善“違規(guī)行為”的法律責(zé)任。現(xiàn)行《海關(guān)法》第86條共13項(xiàng),顆粒度過(guò)細(xì)且難以覆蓋涉及檢驗(yàn)檢疫的違法行為。建議按照進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品、人員等監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行適當(dāng)整合,并在具體違規(guī)情形中增加涉及檢驗(yàn)檢疫的要素,具體表述對(duì)應(yīng)正面監(jiān)管規(guī)定,真正實(shí)現(xiàn)“違法必究”。

4.完善海關(guān)許可備案企業(yè)的法律責(zé)任。近年來(lái),多項(xiàng)海關(guān)行政許可事項(xiàng)隨著深化“放管服”改革被取消。在《海關(guān)法》既往修改時(shí),相應(yīng)刪減法律責(zé)任條款。考慮到目前仍有10項(xiàng)海關(guān)行政許可事項(xiàng),(10)根據(jù)海關(guān)總署門(mén)戶網(wǎng)站公布的《海關(guān)系統(tǒng)行政許可事項(xiàng)目錄(2022年6月)》,截至2023年4月現(xiàn)有海關(guān)行政許可事項(xiàng)10項(xiàng),包括:1.保稅倉(cāng)庫(kù)設(shè)立審批,2.出口監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)設(shè)立審批,3.免稅商店經(jīng)營(yíng)許可,4.保稅物流中心設(shè)立審批,5.海關(guān)監(jiān)管貨物倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)注冊(cè),6.過(guò)境動(dòng)物、進(jìn)境特定動(dòng)植物及其產(chǎn)品檢疫審批,7.出境特定動(dòng)植物及其產(chǎn)品和其他檢疫物的生產(chǎn)、加工、存放單位注冊(cè)登記,8.進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫除害處理單位核準(zhǔn),9.特殊物品出入境衛(wèi)生檢疫審批,10.國(guó)境口岸衛(wèi)生許可。尤其是“關(guān)檢融合”增加了諸多原檢驗(yàn)檢疫行政許可事項(xiàng),這些事項(xiàng)的范圍已經(jīng)實(shí)際超過(guò)了現(xiàn)行《海關(guān)法》的規(guī)定,因此建議在修改《海關(guān)法》時(shí)既要做“減法”也要做“加法”,宜對(duì)海關(guān)行政許可相關(guān)違規(guī)行為的法律責(zé)任統(tǒng)一作出規(guī)定。此外,考慮到部分行政許可事項(xiàng)取消行政審批以后改為行政備案管理,這意味著改革后海關(guān)對(duì)相關(guān)企業(yè)和業(yè)務(wù)絕非放任不管,因此從“監(jiān)管閉環(huán)”的需要,建議相應(yīng)增加海關(guān)備案企業(yè)法律責(zé)任。

(四)程序規(guī)定方面

1.明確“收繳”屬于海關(guān)權(quán)力?！逗ｊP(guān)行政處罰實(shí)施條例》第62條規(guī)定的“收繳”制度,在行郵、旅檢監(jiān)管,以及涉案財(cái)物處理中發(fā)揮了重要作用,但同時(shí),對(duì)其法律性質(zhì)和程序也存在一定爭(zhēng)議。為將“收繳”制度上升到法律層面,同時(shí)繼續(xù)保留相對(duì)的靈活性(主要是避免與海關(guān)行政處罰發(fā)生混淆),建議在《海關(guān)法》正面監(jiān)管規(guī)定中明確“收繳”屬于海關(guān)“可以行使的權(quán)力”。

2.增加涉案財(cái)物的處理措施。現(xiàn)行《海關(guān)法》對(duì)涉案財(cái)物的處理措施主要為沒(méi)收、變賣。實(shí)踐中,對(duì)于固體廢物等不符合國(guó)家進(jìn)境檢驗(yàn)檢疫要求的涉案財(cái)物,因其完全不具備沒(méi)收或者變賣的使用價(jià)值,為避免浪費(fèi)國(guó)家資源,宜根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及有關(guān)檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)進(jìn)行“退運(yùn)”或者“銷毀”處理。因此,建議修改現(xiàn)行《海關(guān)法》第82條第2款的規(guī)定。同時(shí),為節(jié)約倉(cāng)儲(chǔ)資源提高處置效率,建議同步修改現(xiàn)行《海關(guān)法》第92條第1款,將涉案財(cái)物“先行變賣”擴(kuò)展為“先行處理”,以此明確在法律法規(guī)規(guī)定對(duì)特定涉案財(cái)物應(yīng)當(dāng)退運(yùn)、銷毀時(shí),海關(guān)可以依法“先行處理”。

(五)履職責(zé)任方面

2000年修改《海關(guān)法》時(shí),基于特定歷史背景大幅增加“執(zhí)法監(jiān)督”章節(jié),用11個(gè)條文要求海關(guān)廉潔自律、規(guī)范海關(guān)隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化干部交流、鼓勵(lì)群眾控告檢舉。與之相應(yīng),法律責(zé)任章節(jié)中海關(guān)及其工作人員違法履職行為的法律責(zé)任共6條(第94條至第99條),條文數(shù)量占全章三分之一,這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《人民警察法》《稅收征收管理法》等同類法律。

黨的十八大以來(lái),黨中央從關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的高度,作出打鐵還需自身硬的莊嚴(yán)承諾,推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展,形成反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)。同時(shí),海關(guān)系統(tǒng)的全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作取得新成效。因此,建議對(duì)《海關(guān)法》中“履職責(zé)任”的規(guī)定適當(dāng)進(jìn)行歸并、精簡(jiǎn)、完善,形成更為科學(xué)合理的責(zé)任追究體系。同時(shí),建議增加“容錯(cuò)免責(zé)”條款,規(guī)定非因海關(guān)工作人員故意所致且未造成嚴(yán)重后果的違法行為,可以減輕或者免予處分,以此更好地保障海關(guān)工作人員合法權(quán)益,提高執(zhí)法工作積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

法律責(zé)任是對(duì)違反《海關(guān)法》正面監(jiān)管規(guī)定行為在法律上的否定,法律責(zé)任條款是“法律后果”這項(xiàng)法律規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)中的必要要素在《海關(guān)法》條文中的具體體現(xiàn),相關(guān)章節(jié)也是《海關(guān)法》的重要組成部分。相信隨著《海關(guān)法》修改工作的進(jìn)一步推進(jìn),關(guān)于海關(guān)法律責(zé)任體系的研討會(huì)進(jìn)一步深入,對(duì)相關(guān)條文表述的打磨會(huì)愈發(fā)充分,與“先進(jìn)的、在國(guó)際上最具競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管體制機(jī)制”相適應(yīng)的海關(guān)法律責(zé)任體系也會(huì)在不久的將來(lái)實(shí)現(xiàn)。