中國地方政府創(chuàng)新的縱向擴(kuò)展路徑

[摘要] 中國地方政府創(chuàng)新縱向擴(kuò)展成為國家制度，是中國國家制度發(fā)展的重要路徑。在持續(xù)時(shí)間和實(shí)踐廣度上，協(xié)商民主為從地方實(shí)踐上升到國家民主制度，提供了一個(gè)完整的中國地方政府創(chuàng)新的縱向擴(kuò)展路徑。它不僅是中國地方政府研究的典型觀察樣本，還是一個(gè)切實(shí)存在的國家制度演化樣本。中國協(xié)商民主演化面臨著參與者選擇程序的國際共性特征和中國特色問題：一是“指定代表”與“邀請代表”造成的“參與不足”;二是通過隨機(jī)抽取來選擇協(xié)商民主參與代表，但“隨機(jī)抽樣”又無法與特定的中國社會參與結(jié)構(gòu)相吻合。中國復(fù)式協(xié)商民主，從單純的理論論證轉(zhuǎn)向注重可操作化的程序設(shè)計(jì)并在東西部不同地方和基層治理空間內(nèi)付諸實(shí)踐，創(chuàng)造了獨(dú)特的參與者選擇程序，超越了上述困境。經(jīng)過橫向地區(qū)間擴(kuò)散和長期地方實(shí)踐檢驗(yàn)，執(zhí)政黨在理論上確立了協(xié)商民主是全過程人民民主的必要組成部分與實(shí)踐載體，形成了中國特色的協(xié)商民主制度特征。因此，協(xié)商民主案例體現(xiàn)了地方政府創(chuàng)新的共性問題，并且實(shí)踐操作化程序使其具有了縱向擴(kuò)展空間，最后形成了中國民主結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性，提供了一個(gè)從地方程序創(chuàng)新到國家制度的政府創(chuàng)新的演化范式。

[關(guān)鍵詞] 地方政府創(chuàng)新? 縱向擴(kuò)展? 協(xié)商民主? 共性問題? 操作化程序

[基金項(xiàng)目] 本文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國地方政府創(chuàng)新擴(kuò)展模式研究”（項(xiàng)目編號：14BZZ049）的階段性研究成果。

[作者簡介] 韓福國，博士，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任，研究方向?yàn)檎畡?chuàng)新、協(xié)商民主、城市治理。

[中圖分類號] D628

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2023）02-0071-20

隨著越來越多基層社會治理案例的出現(xiàn)，中國協(xié)商民主自20世紀(jì)90年代以來備受關(guān)注，學(xué)界從中國的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)為需要把選舉民主和協(xié)商民主兩種形式共同發(fā)展起來，因?yàn)椤皩?shí)行協(xié)商民主，能把‘民主與‘團(tuán)結(jié)統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)黨派和諧、民族和諧、界別和諧、海內(nèi)外同（僑）胞和諧，日益分化的中國社會特別需要協(xié)商式的民主”①。

最早實(shí)踐操作協(xié)商民主程序的溫嶺案例，被視為中國社會主義協(xié)商民主的典型案例——“中國的協(xié)商民主比很多西方國家都做得好”，它將土生土長的“民主懇談會”升級換代，并將其打造成中國基層協(xié)商民主（deliberative democracy）的范本。②溫嶺案例較早地揭示了一條地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)路徑：地方實(shí)踐需要提供可操作化的科學(xué)程序，而非單純依靠地方領(lǐng)導(dǎo)重視，更非依靠運(yùn)動式推廣。其后，執(zhí)政黨文件和國家政策清晰地界定了“選舉民主”和“協(xié)商民主”在“社會主義民主制度”中“相互配合、密不可分”的關(guān)系③，成為中國民主政治發(fā)展的重要路徑之一。這樣，選舉民主實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的人民認(rèn)同功能，而協(xié)商民主作為選舉之后的治理方法和執(zhí)政黨的執(zhí)政方式，二者形成了社會主義政治體制中“選舉—治理”的“兩條腿”。

截至目前，在實(shí)現(xiàn)了從中國地方經(jīng)驗(yàn)上升到國家制度的地方創(chuàng)新中，協(xié)商民主為“超大規(guī)模社會和國家治理現(xiàn)代化”提供了地方經(jīng)驗(yàn)，深入檢驗(yàn)其演化過程，可考察中國地方政府創(chuàng)新的縱向擴(kuò)展空間與路徑何以生成等核心議題?？梢钥闯龅胤秸畡?chuàng)新要進(jìn)行縱向擴(kuò)展以形成制度演化，關(guān)鍵在于如何從地方問題的有效解決過程中形成針對問題背后的共性結(jié)構(gòu)。同時(shí)，這一案例也典型呈現(xiàn)了中國地方政府創(chuàng)新的另一個(gè)焦點(diǎn)：在中國特定的社會政治結(jié)構(gòu)中，是否可以簡單地“復(fù)制”國際上的科學(xué)程序？抑或創(chuàng)新自己認(rèn)為合適的方法？

一、 協(xié)商民主落地：從理論論證到可操作化程序

“協(xié)商民主”經(jīng)歷了多年地方和基層操作，雖然在概念上存在不斷的理論爭執(zhí)和程序多元，但它已在政策文本中成為中國社會主義民主的主要構(gòu)成部分——“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”④，并且從政治高度上看，“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”⑤。社會主義民主的兩個(gè)構(gòu)成部分由此清晰地呈現(xiàn)出來（見圖1）：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利以及人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢?！?/p>

作為中國共產(chǎn)黨在特定歷史時(shí)期進(jìn)行政治談判時(shí)一直倡導(dǎo)的理念，政治協(xié)商后來沉淀為社會主義制度框架的一部分。協(xié)商民主讓參與者對公共事務(wù)及他人立場的了解在協(xié)商溝通中得以加深。大家反思自己的立場，建構(gòu)審慎思考后的“最大公約數(shù)”，以激活民主活力。中國與世界的經(jīng)驗(yàn)都表明：選舉也許是民主制度的底線，但并非民主的全部內(nèi)涵;現(xiàn)代民主不僅是“選舉民主”，而且也必然包含“協(xié)商民主”。

協(xié)商民主發(fā)展至今，已成為一個(gè)獨(dú)特的中國政治發(fā)展態(tài)勢：從上（頂層）往下（地方）看，它是一個(gè)超越競爭性民主的政治協(xié)商制度設(shè)計(jì);從下（社會）往上（黨政）看，它是一個(gè)科學(xué)征集多元民意的民主實(shí)踐程序。在現(xiàn)有的政治框架中，“社會主義協(xié)商民主”在中國社會治理中的功能定位是，把協(xié)商民主作為社會主義政治民主的有效資源開發(fā)出來，在操作程序創(chuàng)新中強(qiáng)調(diào)多元群體之間的協(xié)商而非群體對抗，持續(xù)推進(jìn)有序的政治民主，趨向“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)。

基于此，當(dāng)下中國協(xié)商民主關(guān)注的核心，不能再是論證其重要意義，必須著眼于“如何實(shí)踐操作社會主義協(xié)商民主”，實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的如何“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐”的核心命題，以及何以“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”，否則選舉民主與協(xié)商民主構(gòu)成的社會主義民主完整性就無法實(shí)現(xiàn)，其優(yōu)越性就無法通過程序完整的“參與實(shí)踐”展示出來，所謂民主制度優(yōu)劣的爭執(zhí)也就只能停留在口號式的爭論上。因此，協(xié)商民主對于中國政治發(fā)展的制度意義在于，它是按照要求完成選舉程序后開展治理工作的方法載體。

很多學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商就是一種參與，協(xié)商民主只是參與式民主的繼承和深化，是它的一種具體形式①，但是費(fèi)什金分析了二者的區(qū)別②。

公共決策的民眾參與是現(xiàn)代民主制度的核心，協(xié)商民主出現(xiàn)在民主制度發(fā)展中的本意是試圖避免參與者的意見片面而導(dǎo)致態(tài)度極端化，防止只有民主而無協(xié)商的“不完整的民主”，防止“政治極化”或“多數(shù)人的暴政”，其經(jīng)典案例就是蘇格拉底的審判①;同時(shí)，又防止只有意見協(xié)商的過程，而無民主的決策結(jié)果的“民主化協(xié)商”。

如果“審慎的多數(shù)統(tǒng)治”的關(guān)鍵訴求無法達(dá)成，那么它既不可能是社會主義的協(xié)商民主，也絕非歐美式協(xié)商民主。據(jù)此，協(xié)商民主有“審慎的意見協(xié)商”與“協(xié)商后的民主決策”兩個(gè)支撐點(diǎn)，但它們能否實(shí)現(xiàn)，又依賴于參與者如何被選擇。如果在協(xié)商參與者選擇環(huán)節(jié)上無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)性和合理性，其后的協(xié)商與民主過程就失去了價(jià)值。

因此，作為地方政府創(chuàng)新的中國協(xié)商民主要實(shí)現(xiàn)前面兩個(gè)支撐點(diǎn)，就要消除兩個(gè)程序設(shè)計(jì)困境：一是國內(nèi)長期以來的民意征集一直是“指定代表”或者“邀請代表”，二是“隨機(jī)抽樣”的參與者選擇方法。

（一） 中國協(xié)商民主困境之一：“指定代表”導(dǎo)致民意偏差

《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出了一種“理想而全面”的中國協(xié)商機(jī)制，但基層和地方如何落地創(chuàng)新，則構(gòu)成中國式協(xié)商民主能否生成的關(guān)鍵。

中國各級政府和社會自治創(chuàng)新行動力圖把多元民主參與形式與協(xié)商民主聯(lián)結(jié)在一起，很多概念混合在一起的優(yōu)點(diǎn)就是的確增加了對協(xié)商民主多樣性的探討，但除了少數(shù)案例重視操作程序外，很多案例出現(xiàn)了路徑偏移，習(xí)慣于采用便利的具有民主性的協(xié)商方式，置換了完整程序，“以協(xié)商代替民主”來快速地解決問題，造成“形式的參與”和“參與的形式”比“實(shí)質(zhì)是否參與”更為突出，導(dǎo)致很多創(chuàng)新其實(shí)就是“群眾座談會”被冠以“協(xié)商民主”的名頭。

目前，基層協(xié)商民主大多是政府或者村居“指定”或者“邀請”代表——指定“可靠的人”與邀請“懂事的人”來參加，本質(zhì)上依然是一種指定民眾代表參加的座談會。所以，考察中國多元協(xié)商民主形式創(chuàng)新性的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是參與人員的選擇程序如何設(shè)計(jì)。

大家所習(xí)慣的以上各種協(xié)商實(shí)踐方式實(shí)際上是把協(xié)商民主看成民主參與的一種便利形式，忽略了參與代表的“最大多數(shù)人”，更缺乏協(xié)商規(guī)則的科學(xué)應(yīng)用，基本上是指定代表參加的“群眾座談會”（見圖2）。

我們所常見的協(xié)商會議參與結(jié)構(gòu)是，居民代表都是由社區(qū)干部邀請的積極分子組成，而其中并無大多數(shù)居民的代表，協(xié)商出來的結(jié)果也很難獲得社會整體認(rèn)同。毫無疑問，任何一個(gè)決策者都有本能（任何人站在那個(gè)位置都會）：愿意選擇“知根知底”的可靠人員。所以，時(shí)間一長，政府部門內(nèi)定的參與者就成了“老面孔”，導(dǎo)致了協(xié)商民主在起始點(diǎn)的偏離。

因此，現(xiàn)實(shí)中政府部門召開的座談會無論有多少人員參加，均存在著“指定參與代表”的內(nèi)生性缺陷，導(dǎo)致進(jìn)入決策的社會群體意見單一?！白剷焙汀奥犠C會”是各個(gè)層面領(lǐng)導(dǎo)考察和調(diào)研活動中的重要環(huán)節(jié)，但依據(jù)用這種方式得來的信息所做的決策，往往具有片面性。同時(shí)，社會問題產(chǎn)生后以解決問題為目的的座談會，即使通過利益相關(guān)者自愿報(bào)名（包括網(wǎng)上報(bào)名）或者推薦代表等方式，也會因?yàn)樗麄兓旧鲜怯兄嗤靶袨樘卣鳌被颉袄嬖V求”的人，而無法代表利益相關(guān)者的全部意見。

所以，提前指定或者完全自愿報(bào)名都會產(chǎn)生偏頗的民意，會讓黨政部門決策出現(xiàn)片面性，產(chǎn)生一種“民主內(nèi)部化”的詭異治理現(xiàn)象：黨政部門在決策時(shí)到處找民眾，想盡辦法融入社會過程中，卻因?yàn)槿狈茖W(xué)的程序和民主的方法，習(xí)慣依賴“指定的參與代表”征集意見，最終導(dǎo)致意見缺乏全面性。一個(gè)問題的解決方案可能會導(dǎo)致另一個(gè)問題的產(chǎn)生，“摁下葫蘆浮起瓢”，不得不進(jìn)行“運(yùn)動式治理”。決策部門每進(jìn)入一個(gè)社會領(lǐng)域，社會仿佛就從那里抽身出去，于是缺乏科學(xué)程序的協(xié)商民主，無法成為“國家治理能力現(xiàn)代化”的真正載體。

（二） 中國協(xié)商民主困境之二：隨機(jī)抽樣導(dǎo)致代表性偏頗

半個(gè)世紀(jì)內(nèi)，世界范圍內(nèi)的協(xié)商民主迅速從“理論討論”變成了“可操作的實(shí)踐”，例如新英格蘭鎮(zhèn)議會廳，美國德州能源方案，日本解決能源與環(huán)境政策、食品安全以及養(yǎng)老金，冰島公投修憲，韓國的公共建設(shè)選址等?；诟偁幮悦裰鞯膶?shí)踐缺陷，國際社會強(qiáng)調(diào)民主的全過程程序，讓審慎商議嵌入決策過程中，從而能實(shí)現(xiàn)“知情決策”“審慎的多數(shù)決策”的目標(biāo)①。

從歐美亞等國家協(xié)商民主的不同形式來看，它們的共同特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)“協(xié)商民主”的參與平等原則，多使用公開邀請或者“隨機(jī)抽樣”的方法選擇參與者。一般而言，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)擁有充分信息且經(jīng)過審慎而理性溝通后的“民眾所想”，但隨機(jī)抽樣之下的社會民意調(diào)查，得到的信息基本上是“民眾原始想法”，不是“協(xié)商后的審慎民意”。哈貝馬斯清晰地指出了這一問題：“公共意見并不是某種在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上具有代表性的東西。它不是單個(gè)地被問、單個(gè)地回答的個(gè)人意見的總和;就此而言，切不可把它與民意調(diào)查的結(jié)果混為一談。”在這里，“協(xié)商”變得重要起來，“政治民意調(diào)查如果要提供‘公共意見的某種反應(yīng)的話，在調(diào)查之前就必須有一個(gè)在動員起來的公共領(lǐng)域中就特定議題展開的意見的形成過程”①。

即使在參與公平的結(jié)構(gòu)中，隨機(jī)抽樣方法仍然存在很多爭論。無論是在西方民主政體內(nèi)還是在其他體制內(nèi)，費(fèi)什金都堅(jiān)持通過隨機(jī)抽樣來邀請“沉默的群體”參與政治活動。②正是在這一點(diǎn)上，他與布魯斯·凱恩（Bruce Cain）等人產(chǎn)生了分歧。凱恩等認(rèn)為，在費(fèi)什金組織的“加州政改”的“協(xié)商民意測驗(yàn)”中，隨機(jī)抽取到了“性工作者”。因此，這些問題變得更為重要：“被隨機(jī)抽出來的個(gè)體是否擁有資源、動機(jī)和能力去實(shí)踐這些新的公民機(jī)會？如果沒有，這對協(xié)商民主有什么意義？”③由于“大多數(shù)公民沒有時(shí)間、沒有精力、沒有意愿去處理復(fù)雜的公共政策議題”，因此“擴(kuò)大公民參與只是簡單地增加了被組織起來的積極行動者的權(quán)力而已”。福山等則呼吁重新提倡精英審慎決策觀：“擴(kuò)大民主參與度只會引來更多有組織的政治活動家。解決之道應(yīng)該是減少某些民主化方案，但沒人敢公開呼吁削弱民眾參與度或降低政府透明度?！雹?/p>

一些學(xué)者支持以抽簽的方式選擇參與者，中國也有學(xué)者贊同“抽簽民主”⑤，但在理論上“隨機(jī)抽樣”比“抽簽”更有公平性，因?yàn)槿绻癖姸寄芷降鹊貐⑴c“抽簽”，那么抽簽過程也就是隨機(jī)抽樣，但事實(shí)上很多人未必愿意參與抽簽，或者被限制在抽簽之外。中國社會各階層之間參與能力和決策信息不均衡，隨機(jī)抽樣與中國的實(shí)際參與結(jié)構(gòu)不吻合，也難以在中國普遍推行。這是中國協(xié)商民主程序?qū)嵺`中一直面臨的“隨機(jī)抽樣困境”。

二、 復(fù)式協(xié)商民主實(shí)踐：超越兩個(gè)局限的中國實(shí)踐

要解決中國國家與社會治理的諸多議題，協(xié)商民主就需要科學(xué)化程序的支撐，否則社會主義協(xié)商民主就會偏離原有的制度設(shè)計(jì)本意，無法有效地發(fā)揮社會治理的功能，形成持續(xù)的制度演化。

“社會主義協(xié)商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！雹藜热凰蔀樯鐣髁x民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，要超越國際社會中其他不同社會制度下的協(xié)商民主，而非簡單地追求“非科學(xué)化”的獨(dú)特性，就要從參與人員選擇程序這一非常重要的第一步入手，實(shí)現(xiàn)“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”①，落實(shí)社會主義協(xié)商民主的完整制度與程序。

盡管做法值得商榷，但很多地方案例中還是包括了來自普通民眾自愿報(bào)名而后經(jīng)政府部門“篩選”的參與代表，比過去全部由政府邀請或指定代表參與更能體現(xiàn)協(xié)商民主的內(nèi)涵?？疾靺f(xié)商民主的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，是看其在第一步的參與人員選擇上是否具有科學(xué)的程序，而非單純地套上“協(xié)商民主的帽子”，而在基層協(xié)商民主實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的“復(fù)式協(xié)商民主方法”，包含了完整過程的“民主程序與科學(xué)環(huán)節(jié)”，解決了內(nèi)生科學(xué)化不足的傳統(tǒng)困境。本文集中解釋參與人員選擇程序的設(shè)計(jì)實(shí)踐，以此來討論各個(gè)案例對于地方政府創(chuàng)新的擴(kuò)展意義，其他程序則不再贅述。②

（一） 超越“指定代表”：中國協(xié)商民主的第一次提升

改革開放以來中國協(xié)商民主的第一次真正實(shí)踐操作，就是超越了“指定代表”傳統(tǒng)參與方式的溫嶺市參與式預(yù)算?！皡f(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際?！雹劢?jīng)過將近25年的協(xié)商民主創(chuàng)新，中國許多案例都超越了過去一直習(xí)慣的指定代表的座談會路徑，加上前半程的協(xié)商規(guī)則與“后半程”的協(xié)商決策和成果應(yīng)用等程序，初步實(shí)現(xiàn)了地方社會參與的公平性和決策吸納民意的多樣性。

1. 東部的決策協(xié)商：“自愿參與”與“分群選取”

2005年，溫嶺市澤國案例是最早應(yīng)用“隨機(jī)抽樣”來設(shè)計(jì)參與程序，讓“國際化”的“協(xié)商民意測驗(yàn)”（deliberattive polling）與“本土化”的“溫嶺民主懇談”（heart-to-heart disscusion）結(jié)合，形成了中國基層協(xié)商民主研究繞不過的“澤國模式”。此后，中國基層協(xié)商民主開啟了尋求“科學(xué)化、民主化和法治化”④的程序設(shè)計(jì)之路。

實(shí)踐上，浙江省溫嶺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算層面的“民主懇談”一直有多種方式并存⑤，只是溫嶺市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍采取自愿報(bào)名和邀請代表的方式，因?yàn)樗僮髌饋矸奖?，多?shù)人又認(rèn)為“隨機(jī)”缺乏“可預(yù)測性”和“可操控性”。同時(shí)，當(dāng)?shù)匾舱J(rèn)為隨機(jī)抽取的人，對政府預(yù)算并不了解，無法發(fā)揮基本的民主參與效能，即前面談及的國內(nèi)外參與結(jié)構(gòu)不均衡問題。雖然形式上所有民眾都能自愿參與，但實(shí)際上還是以人大代表為主，部分民眾自愿為輔。溫嶺市級“部門預(yù)算”初期，也是采取“邀請代表”的方式。引起全國關(guān)注的新河鎮(zhèn)“企業(yè)工資民主懇談”，也是工人選派代表與企業(yè)主協(xié)商行業(yè)工資的定額，由于涉及工人工資，工人們的利益一致，推選的都是能說會道的“話事人”。當(dāng)然，自愿參與模式已比人大內(nèi)部討論預(yù)算更能獲取一些過去完全無法聽到的不同意見。

在縣級層面，溫嶺市應(yīng)該算得上出臺協(xié)商民主文件最多的點(diǎn)，該市不僅具體規(guī)定了整個(gè)市域范圍要進(jìn)行“協(xié)商民主”的全流程推進(jìn)（鹽津縣也做到了這個(gè)程度），而且還把預(yù)算參與改革上升到推進(jìn)基層民主政治進(jìn)程的高度。①

2015年，上海市浦東新區(qū)浦興路街道分配了由街道財(cái)政預(yù)算支撐的“自治金項(xiàng)目”，此后按照協(xié)商之后的民意量化結(jié)果選擇資助名單，預(yù)算的協(xié)商民主進(jìn)入了決策階段，它在過程上實(shí)現(xiàn)了“閉環(huán)運(yùn)行”，從而實(shí)現(xiàn)了全過程的協(xié)商民主，改變了“形式上協(xié)商”。這是第一次在街鎮(zhèn)層面改變了傳統(tǒng)“專家+領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)部“評審”方式，使用了“兩步隨機(jī)法”抽取居民代表：首先在6.5萬戶居民中隨機(jī)抽400個(gè)門牌號;其次根據(jù)“18歲以上，生日距離5月31日最近”的限制條件，每戶由符合這個(gè)條件的一名居民參與大會，且不能代替參加;最后確認(rèn)有效樣本為360個(gè)，由各自居委會進(jìn)行本轄區(qū)內(nèi)的邀請，其中有138個(gè)代表答應(yīng)參會，當(dāng)天有109位參加了協(xié)商民主會議，他們的年齡、學(xué)歷等各人口學(xué)數(shù)據(jù)均與街道人口樣本吻合。

2. 中西部的地方創(chuàng)新：“推選+抽選”

云南省鹽津縣“群眾參與預(yù)算”案例中規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得指定“群眾議事員”人選。他們設(shè)計(jì)了一套“推選+抽選”的程序：由“村兩委”直接“提名推選”和按照各村（社區(qū)）人口比例“隨機(jī)抽選”兩種方式產(chǎn)生“群眾議事員”，在議事員候選人庫里抽取最終參與人員后必須當(dāng)場公布結(jié)果。②這一案例對“隨機(jī)”的理解存在著偏差——第一步中的參與者是經(jīng)過推選進(jìn)入“議事員候選人庫”的，后面的隨機(jī)是在這一樣本框內(nèi)進(jìn)行的，已非真正意義上的“隨機(jī)抽選”。同樣，四川省白廟鄉(xiāng)的“財(cái)政預(yù)算暨民主議事會”的村民代表也是推選或者指定產(chǎn)生的。③

如果與溫嶺澤國隨機(jī)抽選程序相比較，就可發(fā)現(xiàn)鹽津縣的案例在參與人員的選擇上強(qiáng)調(diào)了可控的推選程序，更加符合中國特定的政治制度和大部分領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)知。作為全國貧困縣的鹽津縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預(yù)算大概才400萬～500萬元，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的溫嶺市澤國鎮(zhèn)的幾億元規(guī)模不可“同日而語”，但二者在程序上卻有著“異曲同工”之妙。鹽津縣也有省財(cái)政廳和復(fù)旦大學(xué)、中山大學(xué)的技術(shù)支持，澤國鎮(zhèn)則一直有浙江大學(xué)（早期還有斯坦福大學(xué)）的技術(shù)力量支撐，這在一定程度上幫助地方政府找到了可以擺脫傳統(tǒng)指定代表路徑依賴的技術(shù)支持。

鹽津縣協(xié)商民主創(chuàng)新的另一個(gè)重要意義還在于，它在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢的“全國貧困縣”實(shí)踐了一個(gè)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?。這轉(zhuǎn)變了很多人所謂的只有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方才有公共議題，居民才有參與能力，政府才有精力搞民主建設(shè)的錯(cuò)誤認(rèn)知。

（二） 超越“隨機(jī)抽樣”的必要性

“隨機(jī)抽樣”是超越“指定代表”的巨大進(jìn)步，但隨之出現(xiàn)了一個(gè)與中國政治參與結(jié)構(gòu)性相關(guān)的具有中西差別的問題：隨機(jī)抽樣是基于歐美政治參與的“勻質(zhì)化結(jié)構(gòu)”，隨機(jī)抽樣也出現(xiàn)了經(jīng)常被中國學(xué)者批評的“過度競爭”現(xiàn)象。這不涉及“政治意識形態(tài)”的好惡判斷，而是歐美客觀存在的參與狀態(tài)。①因此，中國協(xié)商民主實(shí)踐隨機(jī)抽樣方法的優(yōu)點(diǎn)是擴(kuò)大了沉默的大多數(shù)的參與機(jī)會，可是對所有人一視同仁的做法，在現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)下卻會造成更大的參與不均衡。

完全隨機(jī)抽樣不適合中國現(xiàn)有體制的主要原因在于，長期以來中國的政治結(jié)構(gòu)形成了根據(jù)工作崗位不同，不同社會群體接觸決策信息的機(jī)會和多少具有明顯差異的局面。很多統(tǒng)計(jì)和決策信息都是秘密或機(jī)密，在決策機(jī)制中，人的社會分工不同，所接觸到的相關(guān)信息也自然不同，所以中國社會結(jié)構(gòu)不具有決策信息獲取的勻質(zhì)性，這導(dǎo)致居民參與能力差異也很大。這一差異在費(fèi)什金和凱恩等人的爭論中也是如此。這樣一來，隨機(jī)抽樣就面臨一個(gè)在中國的適應(yīng)性問題，即如何整合現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)內(nèi)不同信息獲得水平和不同參與能力的多元人群的意見。

當(dāng)然，協(xié)商代表最終能否達(dá)成共識，要看協(xié)商了什么議題，參與者對規(guī)則的認(rèn)同程度，以及對協(xié)商議題信息的掌握度等不同因素，但相關(guān)行動者通過協(xié)商民主溝通，了解不同群體的意見所在，求同存異，達(dá)成“最大公約數(shù)”，這才是協(xié)商民主之初衷。

（三） 復(fù)式協(xié)商民主：程序科學(xué)與環(huán)節(jié)完整

在中國一系列國家政策文件規(guī)定和國內(nèi)已有實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次實(shí)踐操作的復(fù)式協(xié)商民主方法，創(chuàng)新了中國選擇協(xié)商民主參與者的科學(xué)程序，在實(shí)踐中化解了傳統(tǒng)指定代表造成固化的困境，也避免了單純的隨機(jī)抽樣的不足。

它通過科學(xué)的方法選擇參與者，最終形成可以科學(xué)量化的決策結(jié)果。它所代表的科學(xué)化選擇代表的社會主義協(xié)商民主程序，既較好地與中國當(dāng)下的社會參與結(jié)構(gòu)相吻合，又保證了基層和地方的“黨政引導(dǎo)性”（見圖3）。

該程序的核心在于，它在體制內(nèi)代表的基礎(chǔ)上選取了過去很少關(guān)注的“沉默的大多數(shù)”——傳統(tǒng)視角較少考慮的普通民眾，超越而非拋棄“隨機(jī)抽樣”程序，從程序上保證了協(xié)商意見的全面性。

1. 政治分配代表：體制結(jié)構(gòu)的屬性要求

政治體制決定著政治行為的外在表現(xiàn)結(jié)構(gòu)，這是一個(gè)基本原理。但長期以來，我們很少從這一角度觀察協(xié)商參與代表的選擇程序。在類似街道社區(qū)代表會議等可實(shí)踐操作的結(jié)構(gòu)內(nèi)，體制內(nèi)代表的優(yōu)先存在是由中國政治體制所決定的，表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和政府主導(dǎo)機(jī)制的權(quán)力行使。

前面談到了參與能力和信息獲取機(jī)會的差異，基層黨政干部擁有公共事務(wù)信息的前期獲取優(yōu)勢。同時(shí)，區(qū)縣職能部門對街鎮(zhèn)和社區(qū)事務(wù)具有法律規(guī)定的管轄權(quán)，街鎮(zhèn)屬地內(nèi)的代表委員具有為街鎮(zhèn)爭取公共資源，以及向上級部門傳遞區(qū)域民意的優(yōu)勢。中國還有一個(gè)特殊的“條塊結(jié)構(gòu)”問題，即幾乎大多數(shù)街道轄區(qū)內(nèi)，都存在著“垂直的駐區(qū)企業(yè)或者轄區(qū)單位”，它們具有較豐富的治理資源，對于區(qū)域公共決策有一定的影響能力，也受地方政策的直接影響。這都屬于特定的政治體制 結(jié)構(gòu)形成的不均衡問題，這一點(diǎn)決定了體制內(nèi)黨政代表的份額是隨機(jī)抽樣所無法解決的“內(nèi)生性”問題。

例如，上海市6個(gè)街道“社區(qū)代表會議”的復(fù)式協(xié)商民主實(shí)踐均首先確立了體制內(nèi)的代表名額，然后街道黨工委按照民主協(xié)商有關(guān)程序推薦產(chǎn)生街道體制內(nèi)代表，區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)推薦的代表由其組織人事部門推薦并由街道黨工委最終協(xié)商決定，此外街道黨工委還協(xié)商決定邀請轄區(qū)內(nèi)的黨代表、人大代表和政協(xié)委員參會。

2. 隨機(jī)抽選的體制外參與代表

政治參與不足導(dǎo)致國內(nèi)公共政策和社會治理的諸多問題，這在各類研究中都有大量實(shí)證案例，此處不再贅述。而復(fù)式協(xié)商民主方法最為關(guān)注的是如何設(shè)計(jì)出一種超越單一體制內(nèi)分配代表的參與程序，在過去較少參與而基數(shù)巨大的社會群體中選取代表。

首先是在全體利益相關(guān)者中隨機(jī)抽樣。無論多大的社會樣本，均可用計(jì)算機(jī)快速隨機(jī)抽出想要的人群（一般是抽大數(shù)）。實(shí)踐操作復(fù)式協(xié)商民主中各個(gè)街鎮(zhèn)的樣本框，基本包括轄區(qū)內(nèi)戶籍居民、常住居民、主要企事業(yè)單位的員工、常住外來人口等，在交由第三方技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)進(jìn)行隨機(jī)抽樣后經(jīng)黨政部門確認(rèn)最終代表名單。上海市繼浦東新區(qū)浦興街道分配自治金項(xiàng)目和閔行區(qū)古美街道某小區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)際操作隨機(jī)選擇協(xié)商參與代表之后，靜安區(qū)南西街道和浦東新區(qū)洋涇街道在“社區(qū)代表會議”選擇程序上，改變了過去全部政治分配和邀請代表的做法，拿出部分名額，在街道內(nèi)提供的樣本框中隨機(jī)抽選社會代表。此外，嘉定區(qū)真新街道也在黨代會和社區(qū)代表會議聯(lián)合召開的創(chuàng)新模式中實(shí)踐操作了復(fù)式選取代表程序。

其次是在積極分子群體中隨機(jī)抽樣。許多地方都不缺少愿意參加公共事務(wù)的民眾，他們往往是在區(qū)域內(nèi)長期居住或者工作，或在外來人群中具有“話事權(quán)”。他們可能在一些群體性事件中承擔(dān)著政府的“傳聲筒”功能，而且對自己所在群體的意見比較了解，具有一定的概括表達(dá)能力。自愿參與者的動機(jī)可能是個(gè)體化的，也可能是出于對公共事務(wù)的熱心，還有可能他們本身就是公共事件的“發(fā)動者”。例如，溫嶺市新河鎮(zhèn)通過公告征求自愿的預(yù)算參與者，上海市古美路街道和浦興路街道等地的實(shí)踐中，都有沒被抽中的居民到現(xiàn)場表示愿意參加協(xié)商民主，等等。

最后是在社區(qū)群體（居委會干部、企事業(yè)單位工作人員、社會工作者、社會組織從業(yè)人員）中進(jìn)行隨機(jī)抽樣，防止“居委會書記與主任”一直作為固定參與代表提供固定信息的路徑依賴，以便于了解一般社區(qū)工作參與者的意見。上海幾個(gè)街鎮(zhèn)根據(jù)群體的專業(yè)性，把“企業(yè)與駐區(qū)單位”放在“專家與社會組織”、社會工作者群體中一起抽選，規(guī)定了企業(yè)、駐區(qū)單位、社會組織推選3～5名代表，以組織推選和組織聯(lián)合推選相結(jié)合的方式產(chǎn)生“樣本大名單”。這一做法類似云南鹽津縣的候選人庫? ?方法。

除了上海基層復(fù)式協(xié)商民主的程序?qū)嵺`外，浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)也從最初隨機(jī)抽選所有代表，逐漸轉(zhuǎn)向復(fù)式選擇代表。例如，2016年度澤國鎮(zhèn)預(yù)算懇談會的代表從全體人員“乒乓球搖號”改為分層（普通村民、婦代會委員、共青團(tuán)員、企業(yè)員工和“新溫嶺人”）抽取代表。后來溫嶺市人民代表大會也改變了完全由人大代表參與或“邀請”特定社會代表參與的做法，建立了幾類專家?guī)旌兔癖姶韼?，在其中隨機(jī)抽樣，既保證了人大代表法定的參與權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了“分群選取參與代表”。但在溫嶺市協(xié)商民主20年的發(fā)展歷程中，這一方面受到的關(guān)注及其相關(guān)研究還比較少。

3. 全鏈條的完整程序

除了代表選擇程序以外，中國社會主義復(fù)式協(xié)商民主操作還包括一系列相互匹配的完整流程。全過程的完整程序可有效防止民意代表雖然被選擇出來，但依然會出現(xiàn)“以意見協(xié)商代替民主決策”的現(xiàn)象。

本文重點(diǎn)在于討論復(fù)式協(xié)商民主方法的參與者選擇程序，在保證科學(xué)全面的民意代表產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，它還包括民眾審慎協(xié)商、充分懇談的規(guī)則，中立主持人的存在讓干群進(jìn)行平等懇談，黨代表與群眾代表共商議題、分開表決，讓民眾參與成為黨建基礎(chǔ)等一系列的程序環(huán)節(jié)。同時(shí)，協(xié)商前后的兩次測驗(yàn)問卷，讓不善于發(fā)言的沉默民眾可以表達(dá)意見，通過科學(xué)的量化手段讓民意更加聚焦，為精準(zhǔn)決策提供數(shù)據(jù)分析依據(jù)，以協(xié)商懇談來建構(gòu)民主治理的基本結(jié)構(gòu)。

三、 協(xié)商民主創(chuàng)新的普遍性特征：共同制度約束下的程序操作

通過復(fù)式協(xié)商的實(shí)踐程序可以看到，中國社會主義協(xié)商民主彌補(bǔ)了中國傳統(tǒng)與西方方法的兩個(gè)不足，針對中國社會參與的共性問題，建構(gòu)了一個(gè)科學(xué)整合各社會群體意見的民主程序。因此，超越復(fù)式協(xié)商民主個(gè)案，來觀察地方政府創(chuàng)新的橫向擴(kuò)散與縱向擴(kuò)展兩個(gè)維度，其內(nèi)在邏輯是交織在一起的①，雙方的聚焦點(diǎn)是如何從個(gè)性問題解決上升到共性程序設(shè)計(jì)。

雖然與地方政府的創(chuàng)新目標(biāo)有不同的針對性，但均希望自己的創(chuàng)新得到上級尤其是中央政府的肯定，這是體制給予官員的除了提拔以外的最高政治激勵(lì)②;同時(shí)，地方也樂于看到自己的創(chuàng)新被其他地區(qū)學(xué)習(xí)。因此，中央和地方均希望地方政府的創(chuàng)新舉措可以為國家提供問題有效解決的程序樣本，能解決普遍的共性問題，使得創(chuàng)新最終能在縱向維度上持續(xù)擴(kuò)展。③

（一） 中國地方創(chuàng)新的共同制度約束條件

一定意義上，地方政府創(chuàng)新本質(zhì)上都是問題解決的程序，只有上升到國家層面，才能稱之為“制度”。作為全國貧困縣的云南省鹽津縣與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省溫嶺市，甚至是上海市大都市基層治理的創(chuàng)新，都面臨著相似的制度性約束條件。基于此，各地也都設(shè)計(jì)并實(shí)踐了與自己地方社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)且又有共性的參與代表選擇程序。

1. “有效、有序和有機(jī)”三原則

改革開放伊始，中國共產(chǎn)黨面臨著改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者間如何平衡的問題，后來強(qiáng)調(diào)改革與發(fā)展都需要在社會穩(wěn)定——其核心是執(zhí)政黨的控制體系穩(wěn)定——的框架下進(jìn)行，底線是絕對不能挑戰(zhàn)執(zhí)政黨的權(quán)威。④因此，地方政府創(chuàng)新能否持續(xù)，本質(zhì)上是改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者之間的關(guān)系是否平衡的體現(xiàn)。

“正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展穩(wěn)定的統(tǒng)一，是關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重要指導(dǎo)方針。發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù);沒有穩(wěn)定，什么事情也辦不成，已經(jīng)取得的成果也會失去。”⑤這是對改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者關(guān)系的中國政治話語體系的最典型總結(jié)，即“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則和堅(jiān)持改革開放相統(tǒng)一”的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政原則。因此，作為改革開放一部分的中國地方政府創(chuàng)新，也必然在這個(gè)框架中進(jìn)行，即使提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，也是強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化。

這一框架形成了地方政府創(chuàng)新必須遵循的“有效、有序和有機(jī)”三原則：一是有效，即地方政府創(chuàng)新必須有效地解決當(dāng)?shù)匕l(fā)展與治理的問題，形成示范效應(yīng)，在不同地區(qū)之間進(jìn)行擴(kuò)散。二是有序，即在地方政府自主學(xué)習(xí)其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并形成有效橫向擴(kuò)散的基礎(chǔ)上，中央政府可通過國家制度或政策規(guī)定進(jìn)行“縱向擴(kuò)展”，也可隨時(shí)“叫停”，使其處于國家認(rèn)可的有序擴(kuò)展?fàn)顟B(tài)內(nèi)。三是有機(jī)，執(zhí)政黨及其政府嚴(yán)格控制地方政府的創(chuàng)新，使其必須符合國家政治體制的要求，成為現(xiàn)有制度的組成部分，而非破壞現(xiàn)有制度的基本規(guī)定。

2. 創(chuàng)新擴(kuò)展聚焦制度共性問題

從更宏觀的制度演化視角觀察，協(xié)商民主的國家頂層設(shè)計(jì)理念須有基層的操作程序來承接以確保其平穩(wěn)落地。隨著中國社會快速進(jìn)入由多元化帶來的社會需求與群體矛盾不斷增加的階段，國家治理能力面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，治理體系也需要更多可實(shí)踐操作的民主程序。因此，理想的路徑是社會主義協(xié)商民主能“切切實(shí)實(shí)”地嵌入中國社會治理結(jié)構(gòu)中，以政治民主發(fā)展?jié)M足普遍的參與需求，達(dá)成問題的解決，形成一個(gè)共進(jìn)態(tài)勢，同時(shí)，在這一過程中必須保證社會主義民主政治的發(fā)展質(zhì)量，使得創(chuàng)新具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。

就這一角度而言，協(xié)商民主正是由于聚焦了中國社會發(fā)展的共性問題，才得以成為地方政府創(chuàng)新的典型案例。這就是為什么有些地方創(chuàng)新上升成了國家制度，另一些卻沒有。地方創(chuàng)新縱向擴(kuò)展上升到國家制度，與橫向平行擴(kuò)散不同，需要聚焦于一些國家和社會治理中的共性問題，而非只是解決地方的特殊性問題，進(jìn)而形成可操作化的完整程序而超越領(lǐng)導(dǎo)重視導(dǎo)致的運(yùn)動式治理。其中也有一些案例是出于執(zhí)政的政治考量，比如基層政府的直接選舉制度也符合有效與有序，卻無法縱向擴(kuò)展到國家層面，究其原因，是受到了宏觀政治環(huán)境的決定性影響。

地方創(chuàng)新的“縱向擴(kuò)展”比“橫向擴(kuò)散”受到更多的影響因素制約，更加困難，但也具有更大的價(jià)值。中國不像聯(lián)邦制國家那樣具有內(nèi)生性結(jié)構(gòu)的“多中心策源”和任務(wù)地方化分解的制度，我們更多地依賴縱向擴(kuò)展來解決單一制國家的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新難題，即從地方啟動試驗(yàn)然后上升到國家，形成一個(gè)有效、有序和有機(jī)的創(chuàng)新過程。所以，協(xié)商民主的案例之所以能順利擴(kuò)展，在于它解決了一個(gè)共性問題：如何科學(xué)與民主地梳理和整合民眾意見，讓可操作化的合理程序和科學(xué)方法被黨政力量和社會民眾接受。

（二） 協(xié)商民主創(chuàng)新的共性：科學(xué)程序的實(shí)踐操作

社會主義協(xié)商民主在創(chuàng)新初期就聚焦在程序的實(shí)踐操作上，形成了現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會治理中匯集民意最重要、最基本的方法。上海市、浙江省和廣東省等沿海地區(qū)作出了積極探索，率先著眼于科學(xué)化程序設(shè)計(jì)與民主化的方法供給，從一定程度上解決了“政策文件簡單下發(fā)”的問題，而反觀其他層出不窮的創(chuàng)新，多是文件簡單下發(fā)后一段時(shí)間的運(yùn)動式“戴帽”，不久之后便“戛然而止”。

1. 解決傳統(tǒng)的“執(zhí)行難”問題

政府發(fā)布的文件、政策和通知中，多數(shù)是全面強(qiáng)調(diào)，提及了幾乎所有的現(xiàn)代社會治理策略，最后遺憾地發(fā)現(xiàn)：這些政策要么無法貫徹執(zhí)行，要么被執(zhí)行“偏了”。究其根源，就是多數(shù)政策和文件都是包羅萬象、面面俱到、無所不提，但卻缺乏可執(zhí)行性和可操作性，就像毛澤東當(dāng)年批評黨內(nèi)文章的“甲乙丙丁開中藥鋪”①。

因此，地方政府創(chuàng)新也就構(gòu)成了對中央政策的“自下而上”的切實(shí)回應(yīng)和“自下而上”的實(shí)踐補(bǔ)充，這才是地方政府“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”的實(shí)質(zhì)所在。2014年，上海市委“1+6”的系統(tǒng)性文件頒布后，立足現(xiàn)代城市治理中的“街區(qū)”這一核心治理單元，以協(xié)商民主程序?yàn)閯?chuàng)新點(diǎn)建構(gòu)“社區(qū)代表會議”和“街道黨代會”等載體，把黨建引領(lǐng)作為程序建設(shè)的內(nèi)在目標(biāo)，實(shí)踐了社會主義復(fù)式協(xié)商民主機(jī)制。前面提及的上海等地的實(shí)踐案例，均是一種實(shí)際的操作創(chuàng)新。

從制度演化的角度觀察，科學(xué)程序可讓國家層面的宏大政策可操作化而非停留在文本規(guī)定上，從而擺脫對運(yùn)動式治理方式的依賴，否則，創(chuàng)新本身缺乏真正的科學(xué)性，其他地方也難以學(xué)習(xí)，上級領(lǐng)導(dǎo)也無法“批示”，也就缺乏有機(jī)的縱向擴(kuò)展過程。

2. 黨建有效嵌入： 超越內(nèi)部黨建的路徑

隨著改革開放以來社會治理結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，基層黨建的引領(lǐng)功能如何嵌入社會建設(shè)實(shí)際進(jìn)程中而不是停留在政治任務(wù)的疊加上，也成為其能否發(fā)揮引領(lǐng)功能的關(guān)鍵。但是基層黨建一直無法擺脫將黨組織內(nèi)部建設(shè)的方法簡單外化到社會結(jié)構(gòu)上去的傳統(tǒng)路徑，結(jié)果是自己陷入“組織簡單全覆蓋”“政治學(xué)習(xí)簡單開會傳達(dá)”和“政策文件簡單送上門”的老三樣?；鶎訁f(xié)商民主的實(shí)操程序創(chuàng)新，則讓黨建議題與社會議題切實(shí)結(jié)合起來，黨員干部與群眾通過協(xié)商，有效避免了“黨建和社建兩張皮”的困境。

上海市、浙江省等地案例在街區(qū)和社區(qū)層面的創(chuàng)新關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，為了確保協(xié)商民主能操作于決策之前和決策之中，循序漸進(jìn)地把一些程序設(shè)計(jì)到“社區(qū)代表會議”與“街道黨代會”的大會議程和小組討論規(guī)則中，讓黨政干部和居民逐步熟悉程序，而不是一下子全部改變。

3. 包容多元民意：建構(gòu)多數(shù)決策的基層認(rèn)同

如何實(shí)現(xiàn)多元參與協(xié)商民主，是公共議題形成過程中的一個(gè)關(guān)鍵。協(xié)商民主的全過程操作程序，在實(shí)現(xiàn)“求同存異”的連續(xù)性決策的前提下，讓中國民眾具有有序的持續(xù)參與，在對議題的有序討論和達(dá)成基本共識的過程中培養(yǎng)民眾對自己負(fù)責(zé)、對他人負(fù)責(zé)和對社會負(fù)責(zé)的現(xiàn)代公民精神。

如果協(xié)商民主成為國家和社會所需的互動載體，那么黨政部門提取民意的科學(xué)方法，毫無疑問，最好的路徑就是把它運(yùn)用起來。全國各地（尤其是浙江省、上海市等地）在創(chuàng)新社會主義復(fù)式協(xié)商民主程序中，優(yōu)化了政治分配代表名額的固有方式，讓轄區(qū)內(nèi)單位代表、商圈和樓宇代表、本地居民代表（非居委會干部）、流動人口代表、外籍人士代表都有序、有效地參與到社會治理中來，為國家政策層面提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”提供了基層程序，形成了中央和地方之間有效的創(chuàng)新呼應(yīng)。

如果創(chuàng)新是中國治理現(xiàn)代化道路上不可避免的議題，那么社會主義的協(xié)商民主絕不能再借助指定代表的“群眾座談會”而遍地開花，而是需要科學(xué)公平地選取所有利益相關(guān)者代表，通過民主有效的協(xié)商懇談程序，形成科學(xué)的民意，改進(jìn)各級政府和基層村居的公共決策程序。從決策需要民意基礎(chǔ)的共性角度觀察，中國具體可在以下各個(gè)層面深化協(xié)商民主：在提交人大表決前，政府可根據(jù)協(xié)商民意修改或調(diào)整預(yù)算以及重大事項(xiàng)的規(guī)劃;地方人大代表可全程觀摩民眾協(xié)商民主過程，或者自己組織審核和監(jiān)督權(quán)限方面的協(xié)商民主，然后行使自己的法定表決權(quán);政協(xié)部門可通過協(xié)商民主提煉民意，科學(xué)形成高質(zhì)量的議案，而不是簡單走訪調(diào)研后提出“建議”。地方和基層黨委可在吸收黨代表和黨員參加會議的基礎(chǔ)上，結(jié)合全體居民的隨機(jī)抽樣代表，進(jìn)行黨委重大決策之前的民意協(xié)商整合，真正落實(shí)科學(xué)決策中的群眾路線。

四、 地方政府創(chuàng)新縱向擴(kuò)展：地方經(jīng)驗(yàn)上升國家制度的可行性

協(xié)商民主既是中國地方政府創(chuàng)新的典型樣本，也回應(yīng)了創(chuàng)新可持續(xù)化的挑戰(zhàn)，為從基層治理創(chuàng)新上升到國家制度提供了可能性。不難發(fā)現(xiàn)，“細(xì)節(jié)的可操作化設(shè)計(jì)”貫徹在協(xié)商民主實(shí)際創(chuàng)新案例的每個(gè)環(huán)節(jié)中，它們不僅是協(xié)商民主創(chuàng)新得以橫向平行擴(kuò)散的主線，也是順利上升為國家制度的支撐點(diǎn)。

協(xié)商民主不僅是一個(gè)創(chuàng)新案例，還是一個(gè)國家制度變遷中“已經(jīng)發(fā)生縱向擴(kuò)展”的實(shí)際，其演進(jìn)邏輯構(gòu)成了國家政治框架內(nèi)多樣化實(shí)踐民主的合法性基礎(chǔ)：把協(xié)商民主進(jìn)展內(nèi)生性地嵌入社會主義政治發(fā)展當(dāng)中，以具體的民主參與程序的供給解決社會民生問題，同時(shí)，只有在這一過程中才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主參與質(zhì)量的提升。我們可以發(fā)現(xiàn)，其為地方經(jīng)驗(yàn)上升到國家制度提供了以下幾個(gè)普遍性導(dǎo)向。

（一） 歷史導(dǎo)向：程序創(chuàng)新延續(xù)歷史命題

客觀、準(zhǔn)確、全面地發(fā)現(xiàn)和反映社情民意，這在任何政治體制中都是有利于決策的，因?yàn)樵黾诱咄该鞫?，協(xié)商民主通過訓(xùn)練思維成熟的民眾代表來向黨政部門反饋意見，將他們真實(shí)的所想和所求告訴政府，這是提高公共決策合理性的基礎(chǔ)。所以，很多地方政府創(chuàng)新都是回應(yīng)了公共決策的歷史命題，并不是一股腦地創(chuàng)造出全新的東西，畢竟公共組織創(chuàng)新有一些基本的脈絡(luò)。

回顧歷史，孫中山100多年前提出的《建國方略》中的《民權(quán)初步》（亦稱《社會建設(shè)》）為國人開會制定了一套議事規(guī)則，并且把它比喻為“譬之兵家之操典，化學(xué)之公式，非瀏覽誦讀之書，乃習(xí)練演試之書也。若以瀏覽誦讀而治此書，則必味如嚼蠟，終無所得。若以習(xí)練演試而治此書，則將如噉蔗，漸入佳境”①。如果說，“中山先生把議事規(guī)則視為中國民主政治之初步、社會建設(shè)之要?jiǎng)?wù)，其振聾發(fā)聵的聲音在民國初年軍閥混戰(zhàn)、風(fēng)雨如晦的社會里沒有多少人能理解”②，那么如今這一歷史任務(wù)已經(jīng)在改革開放40多年的地方與基層實(shí)踐中不斷落地。

民主是個(gè)好東西，如無法通過實(shí)踐操作落地，使之既成為治理的理念和理想，也成為民眾參與的技能和習(xí)慣，那么就只是理論上的“好設(shè)想”，而非實(shí)踐中可以獲得和感知的“好結(jié)果”。黨的十八大正式提出社會主義協(xié)商民主的觀念，把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展作為中國民主政治建設(shè)的重點(diǎn)。整體觀之，中國協(xié)商民主較之選舉制度，其機(jī)制結(jié)構(gòu)相對薄弱，因此，在治理現(xiàn)代化的背景下，程序操作化對于歷史上的民主嘗試重新走入中國社會，無疑具有延續(xù)性的演化意義，如果真正地把歷史任務(wù)轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)成果，其實(shí)踐價(jià)值自當(dāng)不言而喻。

（二） 民主導(dǎo)向：地方化創(chuàng)新的內(nèi)在訴求

協(xié)商民主（以政治協(xié)商為主）在中國人民民主政治中具有悠久的傳統(tǒng)。改革開放以來，隨著社會分層和流動的增加，社會利益多元格局形成，以黨組織為核心的城市居委會體制無法解決現(xiàn)有城市居民間的利益沖突，以“兩委”為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系無法有效解決參與和決策問題。③所以，單純依靠基層黨委政府主導(dǎo)的民意整合可能會回到傳統(tǒng)管理模式，無法適應(yīng)當(dāng)代中國社會日益普遍的民主治理需求。

不論是票決式還是商議式，現(xiàn)代公共決策均需依據(jù)特定的規(guī)程，讓參與者在充分知情的條件下，才能自由地表達(dá)以形成共識性意見（非多數(shù)決定的意見），因此，“無規(guī)矩不以成方圓”，現(xiàn)代民主的成長立足于對討論（或辯論）、表決（或表達(dá)）的基本規(guī)則的遵守。因此，中國治理體系現(xiàn)代化的使命，極其需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)商民主形成的動力和途徑，通過對協(xié)商民主操作模式的實(shí)踐，用民主參與的現(xiàn)代科學(xué)程序把黨政決策與民主自治聯(lián)結(jié)起來，應(yīng)對諸多顯在和潛在的問題挑戰(zhàn)，謀求問題的中國解決之道。

據(jù)此，協(xié)商民主基于時(shí)空（多元模式及階段）的民主規(guī)則和基于結(jié)構(gòu)（國家制度及其構(gòu)成）的科學(xué)程序，便成為中國地方創(chuàng)新能否有序擴(kuò)展的研究中值得回味、反思的重要議題，集中體現(xiàn)了中國地方政府創(chuàng)新中的民主與科學(xué)兩個(gè)支撐點(diǎn)相互配合的要義。

（三） 科學(xué)導(dǎo)向：地方創(chuàng)新堅(jiān)持科學(xué)方法

科學(xué)與民主是現(xiàn)代化治理的孿生兄弟。協(xié)商民主基于嚴(yán)格量化分析之上的具體化操作，是其作為地方創(chuàng)新案例的一個(gè)突出特征?！皡f(xié)商民意測驗(yàn)”方法的引入，開啟了中國地方化創(chuàng)新的科學(xué)化發(fā)展和有序的民主參與之路。但這個(gè)方法引入中國后并不符合中國社會的特征，出現(xiàn)了選擇代表的科學(xué)性不足。令人欣慰的是，地方和基層在程序創(chuàng)新中穩(wěn)步解決了這一問題。復(fù)式協(xié)商民主決策程序的運(yùn)行，既讓黨政部門全面準(zhǔn)確地聽取民意，又能把各級黨政的決策提前與民意進(jìn)行互動和融合，發(fā)揮了真正的引導(dǎo)性，形成中國本地化的協(xié)商民主方法。這才是真正的科學(xué)性體現(xiàn)，而非拘泥于某一種方法，忽略在地化的結(jié)構(gòu)，“削足適履”就違背了科學(xué)的本意。

反過來講，在繁多的地方和基層實(shí)踐背后，又要有合乎民主與科學(xué)的程序來支撐，因此協(xié)商民主能否創(chuàng)新的重點(diǎn)在于，中國各級黨委和政府是否形成了科學(xué)的程序而非形式化的框架。否則，即使出現(xiàn)了一些協(xié)商民主“新”模式，也難以形成持續(xù)的制度化，就無所謂回應(yīng)“中國國家治理體系”的現(xiàn)代化命題。

截至目前，中國協(xié)商民主領(lǐng)域的許多地方實(shí)踐操作案例已取得成功經(jīng)驗(yàn)，它們?yōu)閲覅f(xié)商民主制度提供了具體化操作知識，也使協(xié)商民主得以科學(xué)化和技術(shù)化地落地。毋庸贅言，這種科學(xué)化、技術(shù)化的具體操作正是協(xié)商民主程序得以成功縱向擴(kuò)展的保證，也是中國地方政府創(chuàng)新的共性所在。

（四） 多元導(dǎo)向：實(shí)踐進(jìn)展依賴于具體情況

國內(nèi)的學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為“溫嶺民主懇談”（起始于1999年）是我國基層協(xié)商民主發(fā)展史的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，它是最早進(jìn)入國際學(xué)術(shù)界的案例。此后，全國各地創(chuàng)生出多元化的協(xié)商民主實(shí)踐模式。中國協(xié)商民主也從政黨協(xié)商逐漸擴(kuò)展到黨群與政社之間，包括國家層面的“政治協(xié)商”、國家與社會之間的“決策協(xié)商”和基層自治的“民主協(xié)商”的協(xié)商體系逐步呈現(xiàn)。

由于協(xié)商民主可有效而方便地嵌入現(xiàn)有的社區(qū)自治結(jié)構(gòu)且考慮的政治因素較少，因此基層和地方易于實(shí)踐協(xié)商民主的具體程序，并且產(chǎn)生了多元的城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主案例，呼應(yīng)了中央政府出臺的系列政策文件。由此可見，協(xié)商民主對中國社會主義民主的生命力和前景的意義，都植根于基層和地方的多元實(shí)踐操作結(jié)果。反過來看，協(xié)商民主得以在基層與地方獲得發(fā)展，正是地方社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求——解決大量涌現(xiàn)的民生問題，這與帕特南所言“民主的改革者必須從基層開始”①不謀而合。

中國社會主義協(xié)商民主的多樣化地方創(chuàng)新樣本，事實(shí)上推動了基層民主的政治進(jìn)展，其多樣化的實(shí)踐結(jié)果通過各種方式呈現(xiàn)到國家層面的政治結(jié)構(gòu)中，為地方和基層創(chuàng)新上升為國家層面制度創(chuàng)新提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的程序設(shè)計(jì)。其中，許多協(xié)商民主的“創(chuàng)新”并沒重視科學(xué)程序和民主規(guī)則，而是簡單地“套帽子”，雖不能完全否定這些實(shí)踐追求協(xié)商民主的本意，但作為國家制度規(guī)定的民主形式的創(chuàng)新必須具有特定的程序標(biāo)準(zhǔn)且具有科學(xué)的可操作性。

（五） 實(shí)踐操作的導(dǎo)向：地方化創(chuàng)新的實(shí)踐功能

“學(xué)術(shù)研究實(shí)踐的目的無非有二：一是解釋現(xiàn)象以揭示規(guī)律，滿足‘知的沖動;二是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以治國理政，滿足‘行的要求。無論‘知或‘行，根本上都統(tǒng)一于‘知行合一的實(shí)踐論。”①21世紀(jì)之中國，民主（包括協(xié)商民主）很大程度上不再是一個(gè)如何理論論證的問題，而是一個(gè)如何實(shí)際操作的問題，地方政府和基層組織要從一直執(zhí)著論證“要不要做”，走向“做不做、怎樣做”。

除了地方干部追求政績而又存在“人走政策涼”的現(xiàn)象之外，地方政府創(chuàng)新的許多經(jīng)驗(yàn)無法得到復(fù)制，成果難以持續(xù)的另一個(gè)原因，在于許多創(chuàng)新主要依靠領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人推動，缺乏科學(xué)的可操作化程序。因此，除了主政者戰(zhàn)略決心這一主要因素外，創(chuàng)新還有賴于其設(shè)計(jì)的程序的科學(xué)性，而科學(xué)性表現(xiàn)為可操作化。因此，地方政府創(chuàng)新的要義在于“不積實(shí)踐跬步，無以至民主千里;不積程序細(xì)流，無以成制度江河”。

要讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來，帕特南對由社會信任、互惠規(guī)則、公民參與網(wǎng)絡(luò)和互相合作構(gòu)建而成的公民共同體寄予了厚望，其潛臺詞是讓民主落實(shí)到公民的社會生活中，化民主為社群的生活方式。②社會主義復(fù)式協(xié)商民主程序基于中國特定的參與結(jié)構(gòu)，形成了科學(xué)的可操作化程序，可被視為當(dāng)代中國社會建設(shè)的一種可落地的路徑。如果要用三句話來總結(jié)協(xié)商民主創(chuàng)新案例可縱向擴(kuò)展為國家制度的核心，那就是“離開可操作化的程序，沒有真正的制度”，“離開可操作化的程序，沒有真正的民主”，“離開可操作化的程序，沒有真正的效率”。③

立足于中國特定社會結(jié)構(gòu)和政治制度的社會主義協(xié)商民主程序已經(jīng)成為當(dāng)代中國民主政治的重要探索，其所欲建構(gòu)起來的協(xié)商機(jī)制及其不斷的制度化和規(guī)范化沉淀，表現(xiàn)了從地方具體問題的解決程序上升到國家民主制度的共性訴求的完整過程;它通過提取“沉默大多數(shù)群體”對公共決策的意見，規(guī)避了歷史上“無序的直接民主”的缺陷，有利于體現(xiàn)社會主義民主的“真實(shí)性”。

論述至此，可以發(fā)現(xiàn)“協(xié)商民主”之所以被其他地方廣泛復(fù)制并最終上升到國家民主制度，根本原因在于它針對社會治理的共性問題——如何隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)育有序地讓群眾參與公共決策或者建構(gòu)公共生活，提出了一個(gè)可操作化的參與方法，而非只關(guān)注地方特殊化的問題，或者說在解決地方問題的過程中，它還提供了解決共性問題的方案，形成了操作程序合理與環(huán)節(jié)完整科學(xué)的協(xié)商民主參與制度。

五、 結(jié)論：可操作化程序支撐地方創(chuàng)新的縱向擴(kuò)展

縱觀中國地方政府創(chuàng)新40多年的歷程，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之所以呈現(xiàn)出百花齊放的局面，正是因?yàn)楦母镩_放后的國家政策允許并激勵(lì)了地方社會進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展。毋庸置疑，每個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，社會結(jié)構(gòu)有很大差異，公共議題的豐富程度也就有所不同，圍繞著問題的程序創(chuàng)新也就存在差異。所以，在地方政府創(chuàng)新的推進(jìn)時(shí)期，不要急于對基層和地方的具體結(jié)構(gòu)進(jìn)行命令式規(guī)范，而要學(xué)會用政策引導(dǎo)它們運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行實(shí)踐操作，通過理論總結(jié)實(shí)施以解決問題為目的的政治激勵(lì)方案。

根據(jù)實(shí)踐樣本和研究結(jié)果，中國地方協(xié)商民主創(chuàng)新超越了國外方法的局限，也超越了我們對自身傳統(tǒng)的路徑依賴，彌補(bǔ)了“民意表達(dá)片面”的座談會的不足。從浙江省溫嶺市啟動到上海市進(jìn)一步深化，協(xié)商程序的科學(xué)化設(shè)計(jì)與民主化參與方法為協(xié)商民主制度的可操作化提供了抓手，很多程序可以模塊化選擇使用，避免了現(xiàn)代社會治理的碎片化，這在一定意義上回應(yīng)了“治理體系的現(xiàn)代化”命題。

因此，如果一直無法“做實(shí)”具體程序與操作方法，中國地方政府創(chuàng)新的諸多案例也無法讓國家理論中的“本質(zhì)優(yōu)勢”走下“空中樓閣”。社會主義協(xié)商民主案例的重要演化經(jīng)驗(yàn)，正是通過現(xiàn)代科學(xué)操作程序的設(shè)計(jì)，從參與者選擇的第一個(gè)環(huán)節(jié)開始，依據(jù)中國具體的社會結(jié)構(gòu)，聚焦創(chuàng)新的共性問題，回應(yīng)了國家制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)（見圖4）。

需要注意的是，許多地方政府創(chuàng)新一旦度過“初期空白期”，“內(nèi)卷化”立馬出現(xiàn)，即創(chuàng)新在低水平上重復(fù)，治理績效也停步不前，程序自然無法縱向擴(kuò)展為制度，即使地方政府出臺了（下轉(zhuǎn)第137頁）（上接第89頁）很有戰(zhàn)略眼光的文件規(guī)定，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，制度設(shè)計(jì)取向還是被忽視了。①

我們無法為了尋求“獨(dú)創(chuàng)”（qriginality）和“建構(gòu)”（construction）而“閉門造車”，又不能簡單“照搬”而“削足適履”。因此，尋求共性問題解決的可操作化程序，就構(gòu)成中國社會主義制度發(fā)展從地方上升到國家的關(guān)鍵，否則理論也就失去了可檢驗(yàn)的載體，也無法超越中西理論上哪種民主制優(yōu)越的無休止的爭論。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）