環(huán)境公益訴訟中懲罰性賠償責(zé)任順位問題

[摘要]最高人民法院于2022年1月出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱《解釋》）針對(duì)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）中存在的環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域部分爭(zhēng)議性問題作出確切回應(yīng)，承認(rèn)了懲罰性賠償在環(huán)境公益訴訟中的法律適用性。本文對(duì)該《解釋》中提出的環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償與其他責(zé)任的并處規(guī)則進(jìn)行探討，通過案例分析和比較研究的方法，明確了環(huán)境公益訴訟中的懲罰性賠償實(shí)際與生態(tài)修復(fù)責(zé)任具有一致填補(bǔ)性原則，二者可并處使用；厘清了懲罰性賠償與公法的制度屬性差異，懲罰性賠償和公法責(zé)任（一般指行政罰款和刑事罰金）具有不同的懲罰性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)分屬兩種責(zé)任，可并處適用；也為環(huán)境公益訴訟中懲罰性賠償與其他責(zé)任的競(jìng)合規(guī)則提供了更清晰的解釋思路，一切要以民法責(zé)任優(yōu)先，公法責(zé)任居后；且在民法賠償中侵權(quán)人應(yīng)先履行“填平性”修復(fù)責(zé)任，再承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]懲罰性賠償；生態(tài)修復(fù)責(zé)任；行政罰款；刑事罰金；責(zé)任競(jìng)合

引言

《民法典》第1232條首次在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中引入懲罰性賠償制度，承認(rèn)了環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)姆蛇m用性，突破了我國(guó)民事環(huán)境侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域一直堅(jiān)持補(bǔ)償性賠償原則的法律局限，使環(huán)境侵權(quán)行為的賠償原則在填補(bǔ)性的基礎(chǔ)上增設(shè)了懲罰性的責(zé)任，通過提高違法成本來懲戒環(huán)境污染、生態(tài)破壞等違法行為。[1]但其并未厘定懲罰性賠償在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的適用范圍，即懲罰性賠償是否能夠適用于環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，《民法典》中規(guī)定的“被侵權(quán)人”除指普通民事主體外，是否包括特殊公益主體。[2]

環(huán)境民事公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，與環(huán)境私益訴訟出于維護(hù)因環(huán)境污染受到損害的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的目的不同，其兩者主要是維護(hù)因環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為而間接導(dǎo)致受損的社會(huì)利益和國(guó)家利益。[3]《解釋》為環(huán)境民事公益訴訟適用懲罰性賠償提供了法律支撐，[4]其中第12條規(guī)定由國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織作為被侵權(quán)人代表請(qǐng)求判令侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任的，人民法院可參照相關(guān)規(guī)定予以處理。這表明《民法典》中規(guī)定的“被侵權(quán)人”可包括特殊機(jī)關(guān)或組織，然而仍有一些問題仍存爭(zhēng)議：針對(duì)同一環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為，有時(shí)多項(xiàng)責(zé)任都可適用，當(dāng)在環(huán)境公益訴訟中發(fā)生此類責(zé)任競(jìng)合現(xiàn)象時(shí)，懲罰性賠償是否能與生態(tài)修復(fù)責(zé)任并處？能否同時(shí)適用懲罰性賠償、行政罰款和刑事罰金？若并處如何規(guī)定責(zé)任順位？下文將圍繞這些問題展開分析。

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟在訴權(quán)上具有一定的沖突性，在訴訟程序上具有銜接性與關(guān)聯(lián)性，故可將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟看作特殊的環(huán)境民事公益訴訟。[5]因此，本文將以解釋環(huán)境民事公益中的責(zé)任順位問題為主。

一、生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償與其他責(zé)任并處的法理依據(jù)

追究生態(tài)環(huán)境損害者的經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任主要通過民事賠償、行政罰款和刑事罰金三種手段進(jìn)行，其中，懲罰性賠償和生態(tài)修復(fù)責(zé)任屬于民事賠償責(zé)任，行政罰款和刑事罰金為公法的范疇。通常情況下，我國(guó)涉及生態(tài)環(huán)境的公益損害救濟(jì)都有公法機(jī)制的參與，這便涉及責(zé)任競(jìng)合的問題。

（一）生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償與生態(tài)修復(fù)責(zé)任可以并處適用

王樹義、龔雄艷教授認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)膽土P性質(zhì)與公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)奶钛a(bǔ)性質(zhì)并不契合，故不能替代生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。[6]然而，通常在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中，一般的生態(tài)修復(fù)賠償責(zé)任始終難以填補(bǔ)侵權(quán)人實(shí)際受到的損害，生態(tài)環(huán)境損害難以證明、精神損害之類的無形損害常被忽略等種種原因，賠償責(zé)任提供的救濟(jì)與實(shí)際損害間有很大差距，只能通過懲罰性賠償來補(bǔ)償以達(dá)到充分救濟(jì)的目的。[7]

2021年9月29日，保定市中級(jí)人民法院開庭審理了一起環(huán)境民事公益訴訟案件：河北易縣一石料公司在未辦理合格審批手續(xù)的情形下私自在長(zhǎng)城遺跡保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)私有建筑，嚴(yán)重污染和破壞了遺跡周圍環(huán)境。法院認(rèn)為該石料公司的惡劣行為不僅損害了長(zhǎng)城這一公共文明遺跡環(huán)境，也損害了國(guó)家與人民的民族尊嚴(yán)，最終判決其除承擔(dān)生態(tài)修復(fù)等責(zé)任外，還支持了檢察院提起的關(guān)于懲罰性賠償?shù)脑V求。在上訴案件中，懲罰性賠償和生態(tài)修復(fù)責(zé)任并處反而產(chǎn)生了更理想的執(zhí)法效果，法院判決的懲罰性賠償不僅僅對(duì)侵害人起到了威懾作用，還有意識(shí)地補(bǔ)償了廣大人民和國(guó)家社會(huì)因象征著偉大中華文明的長(zhǎng)城環(huán)境風(fēng)貌受損而無形受到影響的民族精神。懲罰性賠償作為依附于填補(bǔ)性賠償責(zé)任的附加產(chǎn)物，與生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任并不沖突，創(chuàng)設(shè)生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償制度能大大改善部分案件中環(huán)境損害舉證困難、損害責(zé)任難以認(rèn)定、賠償數(shù)額相對(duì)過低等狀況。

（二）生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償與公法責(zé)任可以并處適用

懲罰性賠償具有補(bǔ)償原告損失、懲罰被告以及威懾不法行為人等多重功能，很多學(xué)者將其看作一種與公法同質(zhì)的懲治手段。陳聰富教授認(rèn)為，懲罰性賠償具有“準(zhǔn)刑事罰”的性質(zhì)。[8]斯蒂文斯大法官也指出，刑事制裁與懲罰性賠償裁決的理由之間幾乎沒有區(qū)別，二者本質(zhì)上并無差異。[9]然而，若將懲罰性賠償看作一種準(zhǔn)刑事懲罰，那么懲罰性賠償金和刑事罰金并處就會(huì)讓被告遭受雙重懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。眾所周知，現(xiàn)代民事侵權(quán)法律責(zé)任是以損害填補(bǔ)功能為主的，懲罰性賠償建立在補(bǔ)償性賠償基礎(chǔ)之上。環(huán)境侵權(quán)訴訟中的懲罰性賠償是為了彌補(bǔ)公權(quán)力治理懈怠而由法律賦予被侵權(quán)人在填補(bǔ)性賠償之外的特殊賠償，能夠更加有效確保環(huán)境侵權(quán)案件中在環(huán)境、物質(zhì)、精神等方面造成的損害都能得到妥善彌補(bǔ)。[10]

懲罰性賠償作為民事責(zé)任，實(shí)際在環(huán)境公益訴訟中具有填補(bǔ)功能，不僅能充分補(bǔ)償侵權(quán)人的損害也能有效治理環(huán)境污染；刑事罰款作為一種刑事責(zé)任，強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的嚴(yán)厲制裁；行政罰款主要目的是維持社會(huì)秩序，更注重對(duì)違法行為的遏制和懲罰。但行政罰款和刑事罰款作為公權(quán)力的制裁手段，都難以達(dá)到填補(bǔ)損失的效果。[5]且最終都將上繳國(guó)家或者行政機(jī)關(guān)，并不能直接對(duì)被侵權(quán)人起到填補(bǔ)損失的作用。因此，懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金有本質(zhì)的區(qū)別，不能互相代替，在同一侵權(quán)案件中可以共存。

此外，懲罰效力往往通過威懾實(shí)現(xiàn)，但威懾在侵權(quán)責(zé)任法和刑法中卻承擔(dān)著不同功能。任世丹教授認(rèn)為，刑法中的威懾是“完全威懾”，即通過消除犯罪者獲得收益來實(shí)現(xiàn)威懾功能，是絕對(duì)的禁止；侵權(quán)責(zé)任法中的威懾，是“適當(dāng)?shù)幕蜃顑?yōu)威懾”，即通過將不法行為人的行為所產(chǎn)生的成本“內(nèi)部化”實(shí)現(xiàn)威懾功能，通過“定價(jià)”阻嚇不法行為人實(shí)施侵權(quán)行為，達(dá)到預(yù)防的目的。[11]如此看來，生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償所倡導(dǎo)的最優(yōu)威懾在嚴(yán)格意義上并不能成為一種懲罰性概念，懲罰性賠償和刑事責(zé)任應(yīng)屬兩種懲罰責(zé)任，在同一制度中并處適用時(shí)并不違反一事不再罰原則。

（三）生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償與公法責(zé)任并處實(shí)例分析

誠(chéng)然，帶有懲罰性質(zhì)的規(guī)制手段一般由公法進(jìn)行規(guī)定，但通常在實(shí)踐中關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的行政處罰或刑事處罰懲處力度不強(qiáng)、處罰標(biāo)準(zhǔn)較低，難以形成威懾，罰款往往還低于違法所得。法官僅靠公法手段難以解決復(fù)雜性、交叉性并重的環(huán)境公益訴訟案件，這時(shí)懲罰性賠償就能加以補(bǔ)充與公法相互協(xié)調(diào)共同維持社會(huì)秩序。[7]就行政責(zé)任而言，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條專門創(chuàng)設(shè)了連續(xù)按日處罰的制度，然而在制度實(shí)踐中我國(guó)按日計(jì)罰制度的運(yùn)行狀況不甚理想，由于只規(guī)定了針對(duì)超標(biāo)排污等違法行為進(jìn)行反復(fù)處罰，對(duì)非法開采等生態(tài)破壞現(xiàn)象仍然無法處罰，存在較大局限，對(duì)社會(huì)公共利益損失的填補(bǔ)救濟(jì)功能十分有限。

無論是行政處罰還是刑事處罰，其賠償金額都是有限的。徐州市檢察院于2015年對(duì)鴻順公司連續(xù)三年私設(shè)暗管偷排廢水的違法行為提起訴訟，法院在判決過程中判定了鴻順公司以2600噸廢水的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用26.91萬元為基準(zhǔn)，承擔(dān)該基準(zhǔn)4倍的賠償責(zé)任；并且在該判決之前鴻順公司已經(jīng)因同一違法行為受到過兩次行政處罰，繳納了15萬元罰款。該案例中從15萬元行政罰款可見一般性的行政處罰難以填補(bǔ)實(shí)際造成的生態(tài)損害，故在符合《民法典》構(gòu)成要件的條件下，法院需要以懲罰性賠償加以補(bǔ)充。由于當(dāng)時(shí)年份尚早，有關(guān)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性責(zé)任賠償制度并未出臺(tái)，但該法院作出的比環(huán)境修復(fù)費(fèi)用多出4倍的賠償責(zé)任判決從金額設(shè)定的角度與后續(xù)的懲罰性賠償責(zé)任屬性也基本一致。

懲罰性賠償?shù)闹贫葘傩员揪褪且运椒C(jī)制執(zhí)行本應(yīng)由公法承擔(dān)的懲罰、威懾等特殊功能，[12]以私法彌補(bǔ)公法之不足，因此懲罰性賠償與公法并處反而能發(fā)揮更優(yōu)的裁決效力。懲罰性賠償制度雖理論上屬于一種民事處罰，但其具有不同于民事責(zé)任的懲罰制裁性特點(diǎn)，是傳統(tǒng)民法中的一大突破，為了確保這一制度在司法實(shí)踐中有效實(shí)現(xiàn)立法目的，需要刑法、行政法和民法的相互配合。[13]

二、生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償金與其他責(zé)任并處的規(guī)則

（一）行政法和刑法兩種公法責(zé)任的競(jìng)合問題

雖然在德國(guó)《違反秩序罰法》第21條中規(guī)定，在某一行為同時(shí)構(gòu)成犯罪與違反秩序時(shí)，只適用刑法，但我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第22條明確規(guī)定，行政罰款可以抵扣相應(yīng)的刑期。[14]后者的制度更加合理，兩種公法責(zé)任相互折抵符合懲罰得當(dāng)?shù)挠^念，可以有效解決公法責(zé)任之間的順位關(guān)系。

（二）公私責(zé)任競(jìng)合問題

關(guān)于公私責(zé)任競(jìng)合方案，目前學(xué)界提出過三種：同時(shí)適用、擇一適用和互為補(bǔ)充。三種法律責(zé)任同時(shí)適用極易造成一事多罰，不僅讓侵權(quán)人承受過重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也給社會(huì)帶來不良影響；擇一適用，即法院只能擇其一種責(zé)任，則過于局限，復(fù)雜的案件往往靠單一的法律規(guī)定無法應(yīng)對(duì)；目前最為適宜的是公法私法互相補(bǔ)充的模式。懲罰性賠償和公法責(zé)任罰款是不同性質(zhì)的債權(quán)，不能相互抵扣；行政罰款和刑事罰金屬于公法債權(quán)，是一種制裁措施。

生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償屬于私法債權(quán)，主體上仍具有填補(bǔ)損害之功能，其適用必須依附于生態(tài)環(huán)境損害賠償并用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)工作中，性質(zhì)上并不會(huì)從私法變?yōu)楣?。[11]因此，需要設(shè)計(jì)合理的責(zé)任順位機(jī)制，嚴(yán)格貫徹過罰相當(dāng)原則，對(duì)環(huán)境民事公益侵權(quán)案件作出公正判決，不僅確保被侵權(quán)人獲得應(yīng)得的賠償，也要保證侵權(quán)人的權(quán)益，在多種賠償懲罰責(zé)任發(fā)生重疊的情況下作出適當(dāng)取舍，避免過度懲罰、矯枉過正。

（三）《解釋》中的責(zé)任競(jìng)合規(guī)則

《解釋》明確了懲罰性賠償責(zé)任與行政、刑事責(zé)任之間發(fā)生法律規(guī)范競(jìng)合時(shí)的優(yōu)先承擔(dān)順位，同時(shí)也辨明了民事責(zé)任內(nèi)部位序。《解釋》第11條規(guī)定了侵權(quán)人因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括懲罰性賠償在內(nèi)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，表示民事責(zé)任和公法責(zé)任能同時(shí)并處；同時(shí)規(guī)定若侵權(quán)人的財(cái)產(chǎn)不足以支付所有賠償，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任，在承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)若財(cái)產(chǎn)仍不足以支付的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先承擔(dān)懲罰性賠償以外的其他民事責(zé)任，即其他填補(bǔ)性賠償責(zé)任。這說明在我國(guó)現(xiàn)有司法解釋下提倡按照民事責(zé)任優(yōu)先的順序確定修復(fù)責(zé)任優(yōu)先，貫徹了我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害以修復(fù)責(zé)任為中心的思想，充分保護(hù)被侵權(quán)人權(quán)益，利于保護(hù)民法體系的穩(wěn)定與統(tǒng)一。[15]根據(jù)對(duì)上述多項(xiàng)責(zé)任競(jìng)合問題的分析，參考《解釋》，以侵權(quán)人符合《民法典》關(guān)于環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償所述構(gòu)成要件的條件為前提，可以得出以下結(jié)論：

在環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，以考慮侵權(quán)人財(cái)力有限為前提，遵循包括生態(tài)修復(fù)責(zé)任在內(nèi)的填補(bǔ)性賠償優(yōu)先原則，將懲罰性賠償金看作對(duì)公共環(huán)境進(jìn)行額外的修復(fù)途徑以及對(duì)侵權(quán)人嚴(yán)厲的懲罰手段，最后再相應(yīng)判決公法責(zé)任。在環(huán)境民事公益訴訟中，公法責(zé)任前置也屢見不鮮，但需清楚，懲罰性賠償作為主體功能為填補(bǔ)損害的私法手段，與行政處罰、刑事處罰有本質(zhì)的區(qū)別，兩種公法路徑與懲罰性賠償應(yīng)是相互補(bǔ)充但無法相互替代的關(guān)系。因此，當(dāng)公法程序在環(huán)境公益訴訟中前置時(shí)，懲罰性賠償責(zé)任的適用照常，三者并用互相補(bǔ)充，在侵權(quán)人被處以行政罰款或刑事罰金之后仍能夠承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。在司法實(shí)踐中裁判應(yīng)確保在所施加的懲罰總額不能超過威懾之必需的條件下充分保護(hù)環(huán)境公共利益。

三、結(jié)語

隨著《民法典》環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度的正式確立，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)法律上又做出巨大的突破與革新。《解釋》的出臺(tái)對(duì)《民法典》實(shí)踐中存疑較大的爭(zhēng)議問題進(jìn)行了具體的解釋與厘定，關(guān)于環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)倪m用范圍方面，其中明確表示在環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害訴訟中可適用懲罰性賠償制度。由于涉及環(huán)境侵權(quán)的案件相當(dāng)復(fù)雜難以判決，單一救濟(jì)機(jī)制往往難以充分保護(hù)某項(xiàng)權(quán)益，于是多種機(jī)制的合作共治至關(guān)重要。[16]本文對(duì)在環(huán)境民事公益訴訟中包含生態(tài)修復(fù)責(zé)任和懲罰賠償在內(nèi)的民事責(zé)任與以行政罰款、刑事罰金為主的公法責(zé)任之間的責(zé)任競(jìng)合問題作出分析。

筆者認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格遵循《解釋》中做出的對(duì)責(zé)任適用順位的闡釋，在環(huán)境公益訴訟案件中，懲罰性賠償與刑事責(zé)任、行政責(zé)任三者并不沖突可以并處，且無法互相替代。民事責(zé)任理應(yīng)優(yōu)先于行政和刑事責(zé)任的承擔(dān)，侵權(quán)人在承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)也應(yīng)以填補(bǔ)性責(zé)任優(yōu)先，懲罰性賠償責(zé)任隨后。這種責(zé)任順位機(jī)制既能盡可能避免法官因自由裁量權(quán)過大導(dǎo)致不嚴(yán)謹(jǐn)判決，也能盡量減少因責(zé)任競(jìng)合的復(fù)雜性造成對(duì)被侵權(quán)人做出過度或過輕懲罰，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益最大化。

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[15]王世進(jìn)，楊靜佳.論綠色原則視域下環(huán)境侵權(quán)私益與公益救濟(jì)的協(xié)調(diào)[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（3）.

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作者簡(jiǎn)介：馮昱溶（2003.6-），女，漢族，四川南充人，本科，研究方向：民商法、環(huán)境侵權(quán)法。