石家莊市社區(qū)治理的多元共治研究

祁欣欣 王玉倩 高妙楠

［摘要］黨的二十大報(bào)告指出，到二○三五年，我國(guó)發(fā)展的總體目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要一環(huán)。石家莊市社區(qū)治理在實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)的同時(shí)，仍存在黨建引領(lǐng)效用不突出、多元治理碎片化、社區(qū)服務(wù)高效供給不足的現(xiàn)實(shí)困境。探索石家莊市社區(qū)治理多元共治的實(shí)踐路徑，需要著力增強(qiáng)黨建引領(lǐng)的能力，構(gòu)建集體行動(dòng)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的高效供給。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)治理；多元共治；共建共治共享；人民至上

［中圖分類號(hào)］D669.3? ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ?［文章編號(hào)］1009-0169（2023）04-0044-04

黨的二十大報(bào)告指出，“到二○三五年，我國(guó)發(fā)展的總體目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。社會(huì)治理的基石和著力點(diǎn)在社區(qū)，城市的溫度在社區(qū)，社區(qū)治理是“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”[1]。2017年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，首次對(duì)社區(qū)治理做出頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略布局。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，整合社區(qū)多元治理主體力量，著力構(gòu)建共建共治共享的社區(qū)治理格局是破解社區(qū)治理體系不順、能力不足困境的關(guān)鍵所在。

一、社區(qū)治理“多元共治”的理論淵源

（一）元治理理論

英國(guó)學(xué)者鮑勃·杰索普最早提出，“元治理是為了克服治理失靈而進(jìn)行的對(duì)自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)三種治理的協(xié)調(diào)”[2]。這一概念是基于國(guó)家在治理體系中的缺位。元治理理論明確了政府決策者、“掌舵人”的角色定位，主張通過(guò)制定多元治理主體合作規(guī)則、利益分配渠道、協(xié)商溝通機(jī)制，改進(jìn)集體行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的“帕累托最優(yōu)”。在我國(guó)，社區(qū)治理呈現(xiàn)出“一核多元”的中國(guó)特色，其中，黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，“多元”則指包括社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)居民在內(nèi)的眾多社區(qū)治理主體。元治理理論視域下，黨建引領(lǐng)社區(qū)多元共治，并非是對(duì)多元治理力量的簡(jiǎn)單加總，而是通過(guò)優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)多元主體的治理活力，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元治理力量的有效整合和政治引領(lǐng)，提升社區(qū)治理效能，構(gòu)建共建共治共享的社區(qū)治理格局。

（二）集體行動(dòng)邏輯

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森系統(tǒng)地提出了集體行動(dòng)邏輯，“除非一個(gè)集團(tuán)中的人數(shù)很少，存在強(qiáng)制或其它某些特殊手段促使個(gè)人按照他們的共同利益行動(dòng)，理性的、自利的個(gè)人將不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[3]，集體行動(dòng)邏輯中，個(gè)人理性與集體行動(dòng)間的必然沖突，造成了集體行動(dòng)困境。在社區(qū)治理中，由于多元治理主體的差異化需求，復(fù)雜多向化關(guān)系，導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象和社區(qū)治理的碎片化。破解社區(qū)治理中的集體行動(dòng)困境，實(shí)現(xiàn)集體改進(jìn)和社區(qū)服務(wù)高效供給，必須增進(jìn)“有效的資源共享、有序的信息溝通與深入的承諾互信”[4]。

二、石家莊市社區(qū)治理的實(shí)踐與困境

社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元，彰顯著城市治理的溫度。近年來(lái)，石家莊市積極踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，以黨建引領(lǐng)為著力點(diǎn)，積極構(gòu)建多元共治協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，打造共建共治共享的社區(qū)治理格局。

（一）社區(qū)治理“黨建引領(lǐng)”軸心初步形成，但引領(lǐng)效用不突出

黨的二十大報(bào)告指出，“加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”[1]。破解社區(qū)治理難題關(guān)鍵在黨建引領(lǐng)，石家莊市將“紅色物業(yè)”打造成黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要抓手。一是加強(qiáng)政治引領(lǐng)。成立市級(jí)物業(yè)管理行業(yè)黨委，構(gòu)建物業(yè)行業(yè)管理新模式。通過(guò)“兩委”雙向進(jìn)入、交叉任職加強(qiáng)對(duì)物業(yè)黨組織的政治指導(dǎo)和規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)1091家物業(yè)企業(yè)黨的組織和工作全覆蓋。二是注重價(jià)值引領(lǐng)。依托社區(qū)黨群服務(wù)中心及“紅色驛站”打造黨建宣傳陣地，將“紅色文化”“歷史文化”有效嵌入到社區(qū)軟環(huán)境中，夯實(shí)紅色陣地根基。通過(guò)豐富社區(qū)文化形式，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，加強(qiáng)公民道德建設(shè)，培育“公民精神”。三是推行在職黨員“雙報(bào)到”制度。要求在職黨員深度參與社區(qū)治理，主動(dòng)擔(dān)起社區(qū)治理責(zé)任，以黨員力量引領(lǐng)社區(qū)治理。

目前，石家莊市社區(qū)治理的黨建引領(lǐng)效用不夠突出。一是黨建工作與社區(qū)治理具體融合不足。社區(qū)治理問(wèn)題復(fù)雜多樣，一些黨建工作理念跟不上社區(qū)治理的新變化、新需求，融入社區(qū)治理的服務(wù)意識(shí)不足。二是黨建工作內(nèi)容和形式缺乏創(chuàng)新。社區(qū)黨建工作開(kāi)展重形式、缺乏現(xiàn)實(shí)抓手，社區(qū)主體參與社區(qū)黨建活動(dòng)積極性不高。三是物業(yè)企業(yè)黨建工作落實(shí)不到位。物業(yè)企業(yè)黨建工作起點(diǎn)低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性有待進(jìn)一步提升。四是在職黨員“雙報(bào)到”配套保障機(jī)制落實(shí)困難。黨員參與社區(qū)治理工作重點(diǎn)不突出，“雙報(bào)到”制度陷入形式化困境。

（二）社區(qū)多元治理架構(gòu)初步建立，但仍存在治理“碎片化”

黨的二十大報(bào)告指出，“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”[1]。構(gòu)建溝通有序、關(guān)系良好的社區(qū)多元治理網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的重要一環(huán)。石家莊市著力統(tǒng)籌多元治理主體有序參與，激發(fā)多元治理最大合力。一是推行黨群聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建多元治理主體有序溝通的橋梁。黨群聯(lián)席會(huì)議由社區(qū)黨組織書(shū)記牽頭，每月召開(kāi)一次，統(tǒng)籌駐區(qū)單位、社會(huì)組織及轄區(qū)居民等各方力量，協(xié)商解決涉及物業(yè)服務(wù)管理的矛盾糾紛、居民關(guān)注的重大事項(xiàng)等。二是不斷完善社區(qū)事務(wù)多方參與的聯(lián)動(dòng)分析、聯(lián)動(dòng)處置工作機(jī)制。深化以社區(qū)民情懇談會(huì)、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)工作聽(tīng)證會(huì)等為重點(diǎn)的協(xié)商共治機(jī)制。三是評(píng)選“金牌紅色物業(yè)”，促進(jìn)物業(yè)企業(yè)真正融入社區(qū)治理。制定“四高一強(qiáng)”工作標(biāo)準(zhǔn)，累計(jì)評(píng)選出市級(jí)“金牌紅色物業(yè)”48家。四是持續(xù)加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，壯大社區(qū)治理力量。全面推行社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)，2018年以來(lái)公開(kāi)招聘大學(xué)生社區(qū)工作者2964人，進(jìn)一步優(yōu)化社工隊(duì)伍年齡學(xué)歷結(jié)構(gòu)。

目前，石家莊市社區(qū)治理多元共治仍存在“碎片化”問(wèn)題。一是社區(qū)居委會(huì)面臨行政化困境。作為基層自治組織的社區(qū)居委會(huì)“權(quán)責(zé)不對(duì)等”，過(guò)度承擔(dān)了各類行政事務(wù)，難以充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的紐帶作用。二是多元治理主體融入社區(qū)治理不足。由于缺乏認(rèn)同感、歸屬感和有效賦權(quán)，多元治理主體參與社區(qū)治理動(dòng)力不足。三是社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)存在短板。社區(qū)工作者缺乏上升空間，激勵(lì)機(jī)制和權(quán)益保障不足，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性人員流失嚴(yán)重，社區(qū)工作缺乏連續(xù)性。

（三）社區(qū)服務(wù)提質(zhì)增效效果顯著，但高效供給不足

2023年政府工作報(bào)告指出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理.推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，完善基層治理，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)”[5]。民之所盼，政之所向，共建共治共享社區(qū)治理格局的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是“共享”，推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程就是不斷提高社區(qū)解決人民群眾急難愁盼問(wèn)題能力的過(guò)程。石家莊市著力提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，一是制定物業(yè)企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，拓展物業(yè)服務(wù)范圍，全面打造精細(xì)化“保姆式”社區(qū)服務(wù)。二是堅(jiān)持聽(tīng)民意、聚民智、惠民生，全力推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作。2022年，石家莊市改造完成967個(gè)老舊小區(qū)，受益群眾約30萬(wàn)人，2023年計(jì)劃改造老舊小區(qū)364個(gè)，有效提升老舊小區(qū)居住品質(zhì)。三是建立“雙網(wǎng)格”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)精準(zhǔn)化。以社區(qū)為單位，以自然路界、小區(qū)、樓棟為基本單元，進(jìn)行網(wǎng)格劃分，形成橫向到邊、縱向到底的“雙網(wǎng)格”框架，及時(shí)掌握解決群眾需求。四是探索數(shù)字化智能化的社區(qū)創(chuàng)新服務(wù)模式。打造“紅色管家”小程序，上線“接訴即辦”服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)居民訴求及時(shí)接單、迅速辦理、實(shí)時(shí)反饋、全流程跟蹤。目前，平臺(tái)注冊(cè)人數(shù)已超過(guò)11萬(wàn)人，幫助居民解決各類民生事項(xiàng)3400余件。

目前，與“滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”相比，石家莊市社區(qū)服務(wù)高效供給仍顯不足。一是“保姆式”服務(wù)精細(xì)化不到位。“四高一強(qiáng)”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、“5+3”工作機(jī)制極大地提升了物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但仍存在個(gè)性化服務(wù)不到、滿足居民需求不及時(shí)的問(wèn)題。二是數(shù)字化智能化創(chuàng)新服務(wù)待改進(jìn)。存在社區(qū)服務(wù)平臺(tái)之間不兼容，缺乏統(tǒng)一的平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，平臺(tái)間信息不能共享的問(wèn)題。

三、石家莊市社區(qū)治理“多元共治”的推進(jìn)路徑

構(gòu)建共建共治共享的社區(qū)治理格局是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。與西方國(guó)家自下而上的需求表達(dá)不同，我國(guó)“公民精神”的培育和社區(qū)治理多元共治的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要自上而下的引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)。面對(duì)石家莊市社區(qū)治理的實(shí)踐與困境，探索石家莊市社區(qū)治理“多元共治”的推進(jìn)路徑，積極“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[6]。

（一）培育黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的能力，固本強(qiáng)基

基層黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨建引領(lǐng)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理多元共治的創(chuàng)新路徑。構(gòu)建共建共治共享的社區(qū)治理格局，并非削弱了公共管理者的領(lǐng)導(dǎo)力，從根本上來(lái)說(shuō)是呼喚更堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理并不是直接參與社區(qū)事務(wù)的管理，而是通過(guò)政治引領(lǐng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、塑造公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)集體改進(jìn)，釋放社區(qū)治理多元共治的最大效能。

1.提升基層黨組織的引領(lǐng)力。首先，堅(jiān)持政治引領(lǐng)?！懊裥氖亲畲蟮恼巍?，牢固樹(shù)立“人民至上”的理念，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)社區(qū)治理要充分了解民情、重視民心，尊重民意。其次，堅(jiān)持文化引領(lǐng)。以居民喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化形式加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，積極宣傳黨的方針政策，傳播黨的聲音，以先進(jìn)文化育人，凝聚價(jià)值共識(shí)和奮進(jìn)力量。再次，堅(jiān)持方向引領(lǐng)。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)企業(yè)的政治指導(dǎo)和工作監(jiān)督，增強(qiáng)物業(yè)企業(yè)主動(dòng)融入社區(qū)治理、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，保證社區(qū)治理方向不變、道路不偏。

2.提升基層黨組織的組織力。首先，以加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)為基點(diǎn)。提高社區(qū)黨組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)質(zhì)量，提升社區(qū)黨組織整合資源、化解矛盾糾紛、組織群眾的能力，抓實(shí)抓牢物業(yè)企業(yè)黨建工作，重點(diǎn)整頓軟弱渙散黨組織。其次，以抓社區(qū)黨組織書(shū)記為關(guān)鍵。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)黨組織書(shū)記的教育培訓(xùn)，使其充分轉(zhuǎn)變觀念、提高本領(lǐng)、堅(jiān)定立場(chǎng)。再次，以完善在職黨員下沉機(jī)制為抓手。對(duì)黨員進(jìn)行“網(wǎng)格化”管理，根據(jù)社區(qū)崗位需求整合社區(qū)黨員資源，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化對(duì)接。

3.提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力。黨建引領(lǐng)必須以社區(qū)治理實(shí)際為基石，拋開(kāi)社區(qū)實(shí)際談黨建，或是將黨建工作凌駕于社區(qū)治理之上，基層黨組織就失去了戰(zhàn)斗力。在堅(jiān)持“橫向到底、縱向到邊”、提高黨建覆蓋率的基礎(chǔ)上，制定社區(qū)黨建工作的大框架和“規(guī)定動(dòng)作”，堅(jiān)持因地制宜、突出特色，賦權(quán)基層黨組織結(jié)合社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)情況，深挖社區(qū)治理痛點(diǎn)，通過(guò)“自選動(dòng)作”實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)和社區(qū)治理的有效對(duì)接。

（二）構(gòu)建多元治理主體的集體行動(dòng)基礎(chǔ)，聚合力量

“居民參與是將社區(qū)治理成本內(nèi)部化，有效分擔(dān)正式治理壓力和增加社區(qū)治理回應(yīng)能力的重要途徑”[7]。以集體行動(dòng)邏輯為理論基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)多元治理主體資源共享、信息互通、承諾互信，可以有效破解社區(qū)治理的集體行動(dòng)困境、發(fā)揮多元共治最大合力。

1.構(gòu)建有效的資源共享機(jī)制。首先，明確社區(qū)多元治理主體的角色定位，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建以黨建引領(lǐng)為核心，多元治理主體共同參與的權(quán)責(zé)分明、合理有效的治理體系。其次，確立社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主體地位，建立社區(qū)治理資源共享機(jī)制，為多元治理主體參與社區(qū)治理讓渡空間，實(shí)現(xiàn)充分賦權(quán)、正向激勵(lì)、資源支持。再次，防止社區(qū)居委會(huì)過(guò)度行政化，持續(xù)為基層松綁減負(fù)，著力解決困擾基層的形式主義問(wèn)題，解放基層干事創(chuàng)業(yè)的手腳。

2.構(gòu)建有序的信息溝通渠道。首先，持續(xù)推進(jìn)黨群聯(lián)席會(huì)議制度、社區(qū)民情懇談會(huì)等社區(qū)重點(diǎn)協(xié)商制度的落實(shí)，暢通信息溝通的渠道，提升溝通效能，以有序頻繁的互動(dòng)溝通構(gòu)建集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。完善社區(qū)工作者管理制度，落實(shí)社區(qū)工作者薪酬待遇，拓寬上升渠道，保持社區(qū)工作者隊(duì)伍的穩(wěn)定性、專業(yè)化、年輕化，促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮其社區(qū)信息傳達(dá)、主體溝通的重要紐帶作用。

3.構(gòu)建深入的承諾互信基礎(chǔ)。深化多元主體間的互信機(jī)制，能夠有效提升社區(qū)治理體系的穩(wěn)定性，進(jìn)而強(qiáng)化資源共享、信息共享。首先，重視動(dòng)員社區(qū)精英?！吧鐣?huì)精英的參與意愿、參與能力和社區(qū)威望普遍高于普通居民，更有望在社區(qū)治理中發(fā)揮更積極作用”[8]。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)精英的動(dòng)員可以提高居民的參與質(zhì)量，增進(jìn)主體互信。其次，培育睦鄰友好的社區(qū)氛圍。習(xí)近平總書(shū)記指出，“社區(qū)建設(shè)光靠錢(qián)不行，要與鄰為善，以鄰為伴”。增進(jìn)社區(qū)居民間的溝通互動(dòng)，建立鄰里互信，打造“熟人社會(huì)”，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)的依賴和認(rèn)同，形成集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。

（三）提升社區(qū)服務(wù)的高效供給能力，人民至上

民心是最大的政治，服務(wù)是最大的治理。社區(qū)治理就是“不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要”的過(guò)程。一是完善社區(qū)服務(wù)功能。依托社區(qū)綜合服務(wù)中心，充分盤(pán)活社區(qū)空間資源，整合社區(qū)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)社區(qū)全覆蓋。二是提升社區(qū)服務(wù)高效供給。積極回應(yīng)群眾關(guān)切，加強(qiáng)社區(qū)托育、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建，全面加快“15分鐘便民服務(wù)圈”建設(shè)，不斷滿足居民多元化、個(gè)性化的服務(wù)需求。三是創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給方式。建設(shè)社區(qū)服務(wù)的“時(shí)間銀行”，引導(dǎo)社區(qū)居民通過(guò)志愿服務(wù)時(shí)長(zhǎng)來(lái)兌換社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，提高社區(qū)居民“自我服務(wù)”能力。四是穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)。將社區(qū)治理與老舊小區(qū)、老舊街區(qū)改造，“紅色物業(yè)”等相結(jié)合，不斷改善社區(qū)居住品質(zhì)。五是以“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新化管理。打造智慧社區(qū)，建設(shè)一體化的社區(qū)服務(wù)信息管理平臺(tái)，解決各平臺(tái)間信息不能共享的問(wèn)題，進(jìn)一步暢通居民表達(dá)訴求的渠道。

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[6]黨的十九屆四中全會(huì)《決定》[EB/OL].（2019-11-05）[2023-02-13].https：//xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c-1125195786.htm.

[7]毛一敬.黨建引領(lǐng)、社區(qū)動(dòng)員與治理有效——基于重慶老舊社區(qū)治理實(shí)踐的考察[J].社會(huì)主義研究，2021，258（4）：115-122.

[8]唐有財(cái)，王天夫.社區(qū)認(rèn)同、骨干動(dòng)員和組織賦權(quán)：社區(qū)參與式治理的實(shí)現(xiàn)路徑[J].中國(guó)行政管理，2017，380（2）：73-78.

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