試論我國反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設的經(jīng)驗和對策措施

徐翔 金桐

［摘要］中國共產(chǎn)黨自1921年成立以來，高度重視組織紀律建設，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)組織紀律建設的重要方面。反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷了萌芽、曲折發(fā)展、恢復前進和快速發(fā)展時期。在整個發(fā)展過程中積累諸如將反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)反腐敗治理的主要形式、依法治國與依規(guī)治黨雙軌并行推進反腐敗治理等先進經(jīng)驗?；诖耍谥袊厣鐣髁x法治背景下，提出規(guī)范反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的立法工作，提高立法質量、推進反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行、加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的普法教育等建議，以進一步完善中國反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設，提升其應有質效。

［關鍵詞］黨內(nèi)法規(guī)；反腐倡廉；制度反腐；廉政建設

［中圖分類號］D262.6? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2023）04-0030-04

一、我國反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

（一）反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的萌芽（1921—1949年）

1921年，黨中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》，其中近一半的篇幅是對黨的組織紀律作出的規(guī)定。1922年，黨中央出臺了第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，將“黨的紀律”列為單獨一章，對黨組織和黨員的行為作出了明確的紀律規(guī)范。在《中國共產(chǎn)黨章程》之下，黨中央又出臺了多部黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)腐敗行為進行細化規(guī)制。如，1931年出臺的《關于黨的建設問題決議案》，首次對黨內(nèi)官僚主義作風進行專項重點整治；1933年發(fā)布的《關于懲治貪污浪費行為》的批示，對貪污浪費行為的懲罰標準進行了初步明確；1939年出臺的《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例（草案）》，首次明確了貪污行為的界定標準并規(guī)定了相應的處罰。這一時期是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)設與奠基時期，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)在這一時期完成了從無到有的轉變，多部反腐敗性質文件的出臺，初步建立了以黨內(nèi)法規(guī)的形式來反對腐敗的工作方式，構建了反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系的雛形，為反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度體系的產(chǎn)生奠定了基礎。

（二）反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的曲折發(fā)展（1949—1978年）

1949年10月1日，新中國成立，黨內(nèi)隱隱出現(xiàn)了享樂主義與官僚主義的風氣，黨中央對這一現(xiàn)象高度警覺，迅速成立了中央紀律檢查委員會，并在全國范圍內(nèi)廣泛開展整風運動，發(fā)布了《關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》等一系列配套反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。同時，為了加強對權力的制約，1955年黨中央成立了中央監(jiān)察委員會，發(fā)布了《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》，將黨內(nèi)監(jiān)督與黨內(nèi)反腐敗治理工作相結合，有效預防了黨內(nèi)權力腐敗現(xiàn)象。然而在“文革”時期，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展呈現(xiàn)出“曲折前進”的特征。一方面，建立了黨內(nèi)反腐敗斗爭與黨內(nèi)監(jiān)督相結合的反腐敗治理模式，對我黨接下來的反腐敗制度建設產(chǎn)生了積極的影響；另一方面，受“文革”影響，黨內(nèi)關系極度混亂，致使反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展陷入了停滯狀態(tài)[1]。

（三）反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的恢復前進（1978—2012年）

1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，黨內(nèi)經(jīng)濟領域腐敗現(xiàn)象頻出，黨中央為此出臺了一系列措施，并高度重視黨內(nèi)反腐敗制度建設。1987年，中共十三大提出要走改革與制度建黨的新路子，制度建設這一概念首次被正式提出。這一時期共出臺了《黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》《關于實現(xiàn)黨風廉政建設責任制的規(guī)定》等反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)80余部[2]。新世紀以來，先后出臺了《建立健全懲治和預防腐敗體系（2008—2012工作計劃）》《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。這一時期，中國共產(chǎn)黨將加強制度建設作為開展反腐敗斗爭工作的重要手段，不斷探索最適合我們黨的制度建設方式。在推進反腐敗制度建設的過程中，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)得到了恢復與發(fā)展，以黨章為核心，以各種反腐敗相關條例、規(guī)定、準則、辦法為基礎的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系得以初步建立[3]。

（四）反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的快速發(fā)展與全面加強（2012年至今）

2012年11月，黨的十八大召開，中國特色社會主義建設的新時代開啟，全面從嚴治黨成為黨內(nèi)治理的主旋律。2013年5月，中共中央出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，同年11月，又發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，這是黨中央首次對于黨內(nèi)法規(guī)制定作出的綱領性文件。2013—2014年，中共中央兩次組織修訂和清理現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)，逐步實現(xiàn)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的完善與更新。2015年以來，中共中央先后修訂并頒布《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（2015年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017年）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018年）和《中國共產(chǎn)黨問責條例》（2019年修訂）等文件，進一步完善了反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系。

二、反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)形成過程中的經(jīng)驗總結

（一）將反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)反腐敗治理的主要形式

自建黨至今，中國共產(chǎn)黨反腐敗治理的方式出現(xiàn)了很多種形式，包括新中國成立初期時以群眾運動為主的運動反腐，改革開放初期通過紀檢委及監(jiān)察委員會進行權力反腐[4]，以及通過黨內(nèi)法規(guī)和法律雙法并行的制度反腐[5]。其中，運動反腐與權力反腐的形式雖然在當時也產(chǎn)生了一定的效果，但由于對腐敗的標準并無科學的、制度化的參考，缺乏系統(tǒng)性和長期性，治理效果延續(xù)時間較短，常常出現(xiàn)處理不當、矯枉過正等現(xiàn)象，無法長期根除腐敗現(xiàn)象。中國共產(chǎn)黨在汲取運動反腐與權力反腐過程中寶貴經(jīng)驗的基礎上，逐漸認識到制度化、法治化的反腐敗機制才是長期有效抑制腐敗現(xiàn)象的必由之路，制度反腐的反腐敗治理形式應運而生。

1978年，黨的十三大報告中提出“要在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”。自此，通過制度建設進行反腐敗的形式得以確立，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)也因此得以蓬勃發(fā)展。2012年黨的十八大以來，黨中央提出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障”。將黨內(nèi)法規(guī)建設作為黨內(nèi)治理的重要內(nèi)容。2014年，黨的第十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)成為我國法治建設不可或缺的一部分，制度反腐成為我黨反腐敗治理工作的重要方式，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)作為制度反腐的重要制度依托，成為我黨反腐敗治理工作的重要形式。

（二）依法治國與依規(guī)治黨雙軌并行推進反腐敗治理

國家法律與黨內(nèi)法規(guī)制度雙軌并行，是構建一個體系完備的反腐倡廉法律法規(guī)體系、推進我國反腐敗治理的必要制度手段[6]。

在國家法律方面，我國在加入《聯(lián)合國反腐敗公約》的基礎上對該公約進行了轉化適用。首先，在《刑法》中設置貪污罪、受賄罪等罪名對腐敗行為進行懲治。其次，在《刑事訴訟法》中新增了治理貪污腐敗犯罪的刑事訴訟特別程序。最后，設立國家監(jiān)察委員會與地方各級監(jiān)察委員會，出臺《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》等配套法律法規(guī)，明確了各級監(jiān)察委員會是開展反腐敗工作的專門機關，并對監(jiān)察機關開展工作的全流程進行了細化規(guī)定，對于公職人員貪污腐敗的行為進行專門化治理，將法治反腐的原則切實貫穿到司法實踐中。

在黨內(nèi)法規(guī)方面，在《中國共產(chǎn)黨章程》中設專章規(guī)定了“黨的紀律”。在《中國共產(chǎn)黨章程》之下，中共中央先后出臺了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分原則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》四部基礎指導性反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。在其下又出臺了諸多針對具體違規(guī)行為的規(guī)定，如《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等，對黨員生活的多個方面均進行了規(guī)制，在黨內(nèi)進行嚴格嚴明的作風建設、紀律建設、監(jiān)督體制建設等，使其能夠從思想道德層面來預防和遏制腐敗，從而填塞了法律的漏洞[7]。

（三）黨規(guī)黨紀嚴于國家法律

黨的十八屆四中全會中提到：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己?！盵8]黨紀嚴于國法，充分體現(xiàn)了全面從嚴治黨的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，黨中央堅持從嚴管黨治黨，出臺多部重點反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)，對黨員生活的各個方面提出了更為嚴格的要求。例如《關于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》《關于共產(chǎn)黨員違反社會主義道德黨紀處分的若干規(guī)定（試行）》等反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)，對共產(chǎn)黨員的思想、道德、作風方面提出了更高要求，也為全面從嚴治黨提供了重要制度保障。

三、對反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)完善路徑的建議

（一）規(guī)范反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的立法工作，提高立法質量

中央辦公廳法規(guī)局法規(guī)處在對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》的解讀中提到：“要逐漸把工作重心放到提高黨內(nèi)法規(guī)制定質量、提升黨內(nèi)法規(guī)體系整體效應上來。”[9]《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》明確將“黨內(nèi)法規(guī)制度質量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強”作為黨內(nèi)法規(guī)制定的工作目標[10]。

反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，更要嚴格遵循上述標準。一是要加強對反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的理論研究，將反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)納入法學理論研究的范疇內(nèi)，通過設立科研基金等方式鼓勵學者開展相關的理論研究，將反腐倡廉理論有效融入反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的建設中。二是要及時清理、調整反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。嚴格根據(jù)《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，明確清理的主體、對象、程序和步驟，認真落實集中清理和及時清理制度，探索建立長期清理機制，從而提高立法效率，節(jié)約立法成本，增強立法的統(tǒng)一性和科學性[11]。三是要完善黨內(nèi)法規(guī)立法機制，明確立法主體，厘清立法權限，完善立法解釋機制，重視黨內(nèi)程序性立法，健全立法評估、備案審查機制，保證黨內(nèi)法規(guī)的立法質量，建立兼具系統(tǒng)性與科學性的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系[12]。

（二）推進反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行

反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，不僅是對違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員進行懲治，還關系到黨內(nèi)腐敗行為的事前預防?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》中指出：“要將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，提高制度執(zhí)行力至關重要。”[10]因此，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行是將反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度轉化為反腐敗治理效能的重要方式。

黨的十九大以來，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行進入了制度化發(fā)展階段[13]。黨中央先后發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》等執(zhí)行性規(guī)定，然而黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行依然存在消極懈怠、執(zhí)行乏力等困境。為實現(xiàn)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的治理效能，就要解決黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行困境。一是要完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責任機制，認真落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，明確責任主體，落實執(zhí)法責任制，明確責任承擔方式，通過責任落實倒逼反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的落實[14]。二是要強化執(zhí)行監(jiān)督制度，首先要保證紀委的獨立地位，落實紀委的監(jiān)督職責，其次要完善黨外監(jiān)督機制，不斷拓寬人民群眾的監(jiān)督渠道，使人民群眾參與到執(zhí)行監(jiān)督中來，從多個方面入手，營造清朗廉潔的政治環(huán)境。三是要落實執(zhí)行評估制度，制定科學的評估標準，并及時反饋評估結果，通過評估倒查法規(guī)中存在的漏洞，通過對反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋，保障評估結果落到實處。

（三）加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的普法教育

2021年發(fā)布的《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》中提出：“要深入學習宣傳黨內(nèi)法規(guī)，把學習掌握黨內(nèi)法規(guī)作為合格黨員的基本要求，促進黨內(nèi)法規(guī)學習宣傳常態(tài)化、制度化?！盵15]對于黨內(nèi)反腐敗治理工作而言，要加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的普法教育工作。一是要加強對反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的宣傳，本著及時公開的原則，通過專門機關、專門方式、專門渠道向廣大黨員公開反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)，提高黨內(nèi)法規(guī)的知曉度，同時，要創(chuàng)新宣傳形式，運用互聯(lián)網(wǎng)手段，通過網(wǎng)站、APP、短視頻等方式，打造統(tǒng)一權威的黨內(nèi)法規(guī)學習平臺，以方便廣大黨員對反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)進行檢索和學習。二是要落實對反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的教育培訓工作，將反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)學習融入黨課教育、干部培訓等日?；顒又腥ィ鶕?jù)黨員的職業(yè)和崗位進行不同程度的普法教育，提高反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)教育的針對性。三是要加強對普法教育專門工作隊伍的建設，組建一支理想信念堅定、業(yè)務能力過硬的黨內(nèi)法規(guī)教育培訓隊伍，配合各機關、各科研單位，組建兼具高學術水平和豐富實踐經(jīng)驗的專業(yè)普法講師團，增強普法講師團隊專業(yè)性。

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責任編輯：祁欣欣