規(guī)避風險導向下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的邏輯指向

〔摘要〕與規(guī)避責任有所不同，規(guī)避風險以更加積極的態(tài)度承擔責任，不僅要規(guī)避政策內的責任風險，還要提前防范政策外的社會治理風險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為國家與鄉(xiāng)村社會的組織接點，其治理效能關乎公共政策的實現效果。在新的時代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分注重規(guī)避風險。村級組織負責人“一肩挑”政策的推行是頂層設計和社會需求共同作用的結果，在基層政策體系中具有代表性，其中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理邏輯具有一般性。在規(guī)避風險導向下和“強要求-逆約束-弱激勵”的制度約束下，W縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中不僅創(chuàng)新性地探索形成了“一上一下”模式、重新選派模式、懸置模式，同時還面向村干部積極開展政策動員，并通過因地制宜地為村莊選派黨建指導員等方式，化解了潛在的村莊治理問題，規(guī)避了政策任務失敗的風險，實現了政策的公共價值，提升了基層治理效能。在基層治理體系現代化的推進過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分吸納規(guī)避風險邏輯所帶來的積極要素，同時應注重對其不斷調適。

〔關鍵詞〕基層治理現代化；農村基層黨建；規(guī)避風險；村級組織負責人“一肩挑”

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0041-10

一、 文獻梳理與問題提出

推行村級組織負責人“一肩挑”，有助于加強黨對農村工作的領導，充分發(fā)揮基層黨組織的積極性，規(guī)范村莊治理秩序。2021年上半年，借助和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同步換屆的契機，各地同步推行了村級組織負責人“一肩挑”工作。從實地調研情況來看①，截至2021年年底，絕大多數地方都順利完成“一肩挑”任務，但還有一小部分地方因各方面原因，“一肩挑”條件還不夠成熟，因此相關工作還在逐步推進當中。2021年4月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出：“積極推行村（社區(qū)）黨組織書記通過法定程序擔任村（居）民委員會主任、村（社區(qū)）‘兩委班子成員交叉任職，注重把黨組織推薦的優(yōu)秀人選通過一定程序明確為各類組織負責人?！痹谧h建促鄉(xiāng)村振興過程中，各地在村級組織負責人“一肩挑”的基礎上，進一步推動兩委干部交叉任職，積極推動黨組織書記擔任其他組織負責人，有力推動村級治理工作。

全面推行“一肩挑”有助于消除村“兩委”矛盾并提升治理績效，有助于加強黨對農村工作的領導，有助于推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化?！?〕但是，村級組織負責人“一肩挑”也可能面臨人才匱乏、監(jiān)督乏力、群眾有疑慮、干部有意見等多重實踐困境?！?〕甚至有研究表明，當“一肩挑”政策執(zhí)行發(fā)生偏差時，將有可能引發(fā)擠壓村莊自治空間、影響國家整合能力、“利益受損者”抗爭等政策風險。〔3〕因此，在村級組織負責人“一肩挑”推行過程中，應注意區(qū)域差異、制定職責清單、完善監(jiān)督機制、規(guī)范權力運行，尤其厘清“一肩挑”和村民自治的關系，不能銷蝕村莊治理的自主性?！?〕

隨著基層治理的權責邊界不斷清晰，縣鄉(xiāng)之間的責任關系逐漸由“保護型責任體制”向“分立型責任體制”轉變?！?〕曾經，地方政府之間常?；ハ嗯浜瞎餐瑧獙ι霞壍谋O(jiān)督和考核。〔6〕現在，縣鄉(xiāng)兩級權責更加清晰，主體責任更加明確，即需要承擔各自相應的責任。但是，本研究中所探討的避險與已有研究中的避責有所區(qū)分。其一，治理目標不同。避責是指基層各治理主體采取諸多策略規(guī)避科層制體系中由職位帶來的直接責任和潛在責任，旨在規(guī)避政策實施過程中的責任風險?！?〕避險除了要規(guī)避政策執(zhí)行過程中的責任風險還要進一步防范政策執(zhí)行后可能引發(fā)的社會治理層面的風險。其二，治理策略不同。避責的策略包括模糊化、示弱、局部空轉等，這些均為消極治理方式?！?〕避險則是充分發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性，敢于負責、勇于擔當、善于作為，以適應新時代發(fā)展要求的治理方式積極履責。其三，治理工具不同。避責主要是借助科層制中下級的執(zhí)行權優(yōu)勢進行反向避責，意在把責任邊界模糊化。〔9〕避險則積極地借助政治、行政、倫理等動員工具開展工作，意在實現上下級共贏。其四，治理結果不同。避責往往會引發(fā)規(guī)則執(zhí)行選擇化、干事創(chuàng)業(yè)消極化等后果?！?0〕避險不僅能夠實現政策預期效果，還將帶來多重積極的政策溢出效應。村級組織負責人“一肩挑”政策在基層政策體系中具有代表性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在該場域中的行動邏輯具有一般性，然而當前研究的關切點在于“一肩挑”本身的實踐評價，缺乏跳出“一肩挑”政策本身的學理分析，對“一肩挑”政策推行中的一般性基層治理邏輯還有待深入探討。因此，本研究借助案例研究法，以W縣的村級組織負責人“一肩挑”為場域，解構村級組織負責人“一肩挑”的政策過程，提煉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的避險指向，分析避險邏輯背后的問題成因，嘗試回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級如何規(guī)避風險、規(guī)避哪些風險、為什么規(guī)避風險三個問題。

二、 村級組織負責人“一肩挑”的政策過程

2021年，村居選舉制度由以往的“三年一換屆”改革為“五年一換屆”，以此實現村居換屆選舉與各級政府換屆選舉同頻。近年來，村級組織負責人“一肩挑”始終在探索和推行，2021年前后較之以往各地推行的范圍更廣、程度更深。

（一）村級組織負責人“一肩挑”的政策解讀

自《中華人民共和國村民委員會組織法》試行以來，村級組織負責人“一肩挑”便作為一種化解“兩委”矛盾的方式被不斷試驗。尤其是2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》提出“四個提倡”之后，“一肩挑”便開始被各地所倡導。

1.國家政策的范式變遷

總體上，國家關于村級組織負責人“一肩挑”政策呈現出“提倡式”“推動式”“全面推行式”“積極推行式”的變遷范式。

2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》提出：“提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選”。隨后，2005年民政部印發(fā)的《關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》、2008年中共中央組織部、民政部印發(fā)的《關于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》以及2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》均沿襲了“提倡”的表述。因此，第一階段提倡村級組織負責人“一肩挑”。2018年中共中央、國務院印發(fā)的《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任。”隨后，《中國共產黨農村基層組織工作條例》提出：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人?！币虼?，第二階段國家對村級組織負責人“一肩挑”較之前一階段的支持力度更大。2019年中共中央、國務院印發(fā)的《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》提出：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任?！彪S后，《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人?！币虼?，第三階段全面推行村級組織負責人“一肩挑”，較之以往范圍更廣、程度更深。2021年中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出：“在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞‘一刀切?！币虼?，第四階段支持各地積極推動村級組織負責人“一肩挑”，要求既要積極推動也要因地制宜。

2.地方政府的政策要求

面對中央的號召，地方政府做出了積極回應。2019年10月，W縣①所在省委印發(fā)了《關于貫徹<中國共產黨農村基層組織工作條例>實施辦法》的通知，其中第22條明確提出：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村‘兩委班子成員應當交叉任職?！蓖ㄟ^兩個“應當”，表明該省省委對于推進“一肩挑”的支持態(tài)度。2019年12月，W縣所在市的市委組織部印發(fā)的《W市村“兩委”班子建設工作細則》提出：“本村沒有合適人選的，上級黨組織應從機關企事業(yè)單位中選派符合條件的年輕優(yōu)秀黨員擔任村黨組織書記”。該《細則》在推行“一肩挑”方面的要求與省委保持一致。2020年1月，中共W縣縣委印發(fā)《關于進一步做好村（社區(qū)）書記、主任“一肩挑”有關工作的通知》，提出“能挑則挑，不要僅僅局限于非貧困村”的號召。2020年11月，中共W縣委組織部印發(fā)了《關于切實抓好村（社區(qū)）黨組織書記和村（居）委會主任“一肩挑”工作的通知》，進一步細化了“一肩挑”干部的選人標準、選拔程序、崗位職責，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記負總責的責任機制，規(guī)劃了“一肩挑”推行工作的任務內容和時間節(jié)點。

①按照調研對象要求，本文所涉案例地名均做虛化處理，后同。

（二）村級組織負責人“一肩挑”推行的基層圖景

W縣是位于我國西南地區(qū)的典型農業(yè)縣，下轄3個街道、2個鄉(xiāng)、11個鎮(zhèn)、123個村（社區(qū)）。W縣絕大多數村莊屬于傳統(tǒng)的農業(yè)型村莊，青年人與老年人的“半耕半農”接續(xù)形態(tài)是普遍現象，縣域范圍內村莊空心化程度較高，因此由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部擔任村支書的做法較為常見。在下述案例中，除月村的村支書是本村人外，壩村、杉村、楊道社區(qū)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部擔任村支書。

1.“一上一下”模式

月村是S鄉(xiāng)下轄的行政村，全村1604人，外出務工700余人，分為2個自然村和6個村民小組，共有6名干部。2016年換屆選舉時，因原村主任政治覺悟高工作能力強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委便任命其為村支書并重新組織選舉了村主任。按照制度要求，“一肩挑”干部應具備政治素養(yǎng)好、工作能力強、群眾基礎扎實等條件。因此，當村支書和村主任實力懸殊時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于支持能力更強者，當村支書和村主任的能力相當時，考慮到村支書的政治素質往往會更好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于支持村支書，因此，S鄉(xiāng)支持村支書“一肩挑”?！爸遣恍?，我們也不可能推他，支書還是要更能干一些，你想想是不是這個道理?！雹俚?，現任村主任也認為自己能夠勝任“一肩挑”的工作，不同意鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建議。于是，S鄉(xiāng)向W縣匯報了月村的實際情況和工作難點，W縣縣委研究了一套“一上一下”的工作方案，一并回應了此類問題。最終，月村順利完成了“一肩挑”的推行工作。

“一上一下”模式是指，村書記和村主任一個“上”到“一肩挑”、一個“下”到副主任或者副書記。在W縣的實際工作中，“一上一下”模式是“一肩挑”推行的主要模式，在S鄉(xiāng)下轄的9個村莊、H鎮(zhèn)下轄的15個村莊、D街道下轄的11個村（社區(qū)）中，分別有6個村莊、9個村莊、7個村（社區(qū)）采取了這種模式。

2.重新選派模式

當村支書和村主任中推不出“一肩挑”干部時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將采取選派干部或培養(yǎng)發(fā)展副職干部的辦法。在S鄉(xiāng)下轄的9個村莊、H鎮(zhèn)下轄的15個村莊、D街道下轄的11個村（社區(qū)）中，分別有2個村莊、4個村莊、2個村（社區(qū)）采取了“重新選派”模式。

壩村屬于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部下沉擔任村支書，后來又進一步發(fā)展為“一肩挑”干部的模式。壩村是H鎮(zhèn)下轄的行政村，距離縣城49公里，分為14個村民小組，全村共有2306人。壩村的地理位置較為偏遠，長期留村的人口不足一半，村民收入主要依靠外出務工，村莊的空心化程度較高，村莊黨組織建設乏力，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為壩村選派了村支書，旨在發(fā)揮年輕干部的積極性，推動村莊黨建事業(yè)，激活村莊治理活力。該村原村主任在調解糾紛、動員村民等具體事務方面的能力很強，但在數字化治理、黨建工作等方面感到吃力，加之其年歲已高，因此對“一肩挑”的積極性不高。其他副職干部的綜合能力還不夠強，不符合“一肩挑”干部的要求。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，壩村村支書的戶籍雖不在本村，但其在村莊已住滿一年，經村民代表大會表決同意其選舉權后，壩村村支書被補選為村主任，最終壩村實現了“一肩挑”?！耙话闱闆r下，主任能行就盡量讓主任上，這個村算是特例”②。

①2021年12月21日，W縣S鄉(xiāng)組織委員的訪談記錄。

②2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)組織委員的訪談記錄。杉村采取了發(fā)展副職干部的辦法。杉村也是H鎮(zhèn)下轄的行政村，全村共有52名黨員，設有2個黨支部和2個黨小組，下轄4個自然村和7個村民小組。現任“一肩挑”干部為2007年畢業(yè)后返鄉(xiāng)發(fā)展產業(yè)的大學生，于2016年擔任村副主任。2017年至2019年期間，帶動群眾種植辣椒600多畝，為30多戶貧困戶提供就業(yè)崗位，是杉村的致富帶頭人。杉村的原村主任是老黨員，有著三十年的村莊工作經驗，為人正直、辦事公道，積累了豐富的治理經驗，有著扎實的群眾基礎，共獲得10次縣級優(yōu)秀共產黨員的榮譽稱號。在“一肩挑”人選方面，兩位競爭者各有優(yōu)勢，前者致富帶動能力強，后者工作經驗豐富。但是，當前抓黨建促鄉(xiāng)村振興是重點工作，處理數據文件的工作量也很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為大學生副主任在這方面的工作能力更強。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做通了原村主任的工作，讓其主動辭去了職務。在杉村補選了大學生副主任為村委會主任后，H鎮(zhèn)黨委任命其為村支書，最終，杉村也完成了“一肩挑”。

3.懸置模式

楊道社區(qū)歸屬于D街道，是縣政府的所在地，社區(qū)總人口24490人，其中流動人口5030人，社區(qū)共有12名干部，分為3個村民小組、3個小區(qū)、9個治理網格。截至2021年10月，除楊道社區(qū)之外，D街道的其他村（社區(qū)）均已完成“一肩挑”。楊道社區(qū)推行“一肩挑”時，社區(qū)書記剛剛下派下來，在社區(qū)工作時間尚不足一年，其主要職責是協(xié)助主任開展黨建工作，因此，不管是治理能力還是硬性條件均不符合“一肩挑”干部的要求。社區(qū)主任是致富帶頭人，在群眾中威信較高，實際上，其早就“一肩挑”了社區(qū)工作，社區(qū)的黨建工作、群眾工作、集體經濟發(fā)展等均是由社區(qū)主任帶頭開展的，是非常合適的“一肩挑”干部人選。

然而，該社區(qū)主任因工作失誤，街道黨工委給予了批評教育并要求限期整改，處分期為半年。D街道開展“一肩挑”工作時，該干部的處分期尚未結束，因此，楊道社區(qū)的“一肩挑”推行工作暫時擱置。街道黨政班子聯(lián)席會議討論決定，待社區(qū)主任處分期過后再對其進行重新考察，決定其是否適合擔任“一肩挑”干部?！拔覀兿旅孢@么多村居，這個干部是綜合能力最強的，結果沒能挑上，比較可惜”①。

三、 政策執(zhí)行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的避險維度

增強村級黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮村級黨組織的政治功能，是W縣推行村級組織負責人“一肩挑”的政策考量。在這一導向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進一步明確了政策執(zhí)行方向：如何降低工作任務失敗的風險，如何實現村干部的有效動員從而化解治理風險，如何培養(yǎng)好“一肩挑”干部從而防范村莊治理風險。

①2021年12月23日，W縣D街道黨工委書記的訪談記錄。

（一）規(guī)避工作任務失敗的風險

上級政府通過目標責任制向下安排工作，要求在規(guī)定時間內完成任務，再根據結果進行量化考核，其本質是分層化的政治承包制，以此確保更上一級任務的順利完成?！?1〕在村級組織負責人“一肩挑”的推行中，地方政府也借助了目標責任制開展工作。前文已述，W縣所在的省委和市委有關“一肩挑”的政策文本中均采用了“應當”的表述，鼓勵推行而不強制要求。2020年3月，W縣向44個試點村（社區(qū)）選派了黨建指導員，組織開展“一肩挑”的試點工作，同時以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為單位收集政策建議，對全縣的情況進行調查摸底。經過試點推行、征求意見、總結經驗后，結合本縣的實際情況制定了實施方案，設定了2021年9月前完成80%的工作規(guī)劃，并明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記是推行“一肩挑”工作的第一責任人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道積極響應上級黨委的號召，將“一肩挑”工作設置為年度中心工作，建立了副科級領導干部定點包村的責任機制，各包村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的領導下，以增強村級黨組織的凝聚力、充分發(fā)揮村級黨組織的政治功能為價值導向，以“能推則推”為原則，根據各村居的實際情況因地制宜地開展“一肩挑”工作。截至2021年年底，W縣80%以上的村（社區(qū)）都完成了“一肩挑”的推行工作，暫未推行“一肩挑”的村（社區(qū)）也在積極地進行著發(fā)展黨員、動員村干部、培養(yǎng)致富帶頭人等各項準備，待條件具備后即刻推行“一肩挑”。

（二）規(guī)避妥協(xié)方心態(tài)失衡的風險

在“一肩挑”推行工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分重視如何化解因對村干部的動員失敗而可能引發(fā)的治理風險。為了獲得村干部的理解和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往多元搭配“講政治”“補權益”“談感情”的組合拳，通過正式權力與非正式權力在“臺前”和“幕后”的配合，從而促進了“一肩挑”的順利推行。

1.講政治——借助政治要求重塑認知

在“一肩挑”的執(zhí)行過程中，當村干部不同意鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職務調整方案時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往訴諸政治要求，通過“講政治”來化解政策困境。在有些地方的基層治理實踐中，工作一旦上升到“講政治”的高度，個人的計較和推脫都是不講政治倫理的?！?2〕一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借助工作調度會等正式場合，向村干部傳遞堅定的政策信號，宣傳推行“一肩挑”對村莊發(fā)展的好處，從而減少政策執(zhí)行阻力，獲得村干部的理解。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借助談話等非正式場合，以黨性勸說村干部，強調黨員干部應有的擔當精神，以此獲得村干部的支持。比如，H鎮(zhèn)對杉村原村主任的動員話術：“你是咱們的老黨員了，還是十年的優(yōu)秀黨員，組織培養(yǎng)了你這么多年，現在組織需要你的支持，你可不能往后退啊。①”

2.補權益——借助動員機制化解矛盾

當村支書和村主任能力懸殊較大或者村主任愿意主動辭去職務時，則無需啟動政策動員機制，比如壩村的原村主任主動辭職并重新補選為副主任，壩村的“一肩挑”順利推行。當村主任不愿意辭去職務時，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持月村的原村支書和杉村的原副主任擔任“一肩挑”干部，而月村和杉村的原村主任也有較強的競爭意愿，這就需要啟動政策動員機制。針對“一上一下”模式執(zhí)行中的困境，W縣縣委研究了一個補償方法，以此規(guī)避因村干部職務調整而可能引發(fā)的治理風險：在下一次換屆之前，原村主任繼續(xù)享受原經濟待遇，村內可繼續(xù)履行相關職責；在定向考取事業(yè)編制和公務員方面繼續(xù)享受原有政策待遇。一方面，通過權力讓渡減輕了工作負擔，但仍然擁有領導權，另一方面，繼續(xù)發(fā)揮原村主任在處理村莊具體事務方面的優(yōu)勢，促進村莊善治，這樣的權力讓渡模式是鎮(zhèn)村干部都欣然接受的。

①2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)黨委書記的訪談記錄。

②2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)組織委員的訪談記錄。

3.談感情——借助倫理約束弱化沖突

當政治動員和政策動員仍然難以實現村干部的政策動員時，則需要進一步啟動倫理動員策略。政治動員和政策動員屬于制度層面的動員，倫理動員屬于情感層面的動員，制度動員可能引起村干部的理解和支持，情感動員則有可能喚起村干部的“走心”行動，從而促進政策的高效執(zhí)行。當行政關系轉化為朋友情誼時，工作職責也就轉化成了私人道義，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部建立了情誼，公事就轉化成了私事。對于杉村原村主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要從兩個方面“談感情”。一方面，打出原主任和“一肩挑”干部的感情牌?！靶垼ā耙患缣簟备刹浚暮髠涓刹扛傻礁敝魅味际悄阋皇謳饋淼?，你還是他的入黨介紹人，他很感激你，我們也很感謝你，現在他進步了也還是你的功勞啊。②”另一方面，打出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和原村主任之間的感情牌。H鎮(zhèn)的組織委員是杉村的包村領導，在工作上，組織委員十分尊重原村主任的意見，兩人常常一起商討如何解決各類問題，如何協(xié)調資源把村莊建設好；在生活中，組織委員主動關心原村主任的困難，耐心傾聽其訴求，從朋友的角度力所能及地提出幫助，因此，兩人建立了深厚的情誼。此時，組織委員的工作遇到困難，那么原村主任基于朋友的道義也會給予支持，這里面包含著深沉的“道德”與“情感”。

（三）規(guī)避村莊發(fā)展失序的風險

在村治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要始終把握村莊發(fā)展方向，確保村莊治理平穩(wěn)有序地進行。在“一肩挑”推行過程中亦是如此，為了實現以黨建賦能村治的治理目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據各村（社區(qū)）“一肩挑”干部的實際情況針對性地向村莊選派黨建指導員。能力強的“一肩挑”干部往往兼具政治素質高和群眾基礎好的優(yōu)勢，他們既能深入貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的精神，高效完成村莊的各項工作，又能很好地回應群眾訴求，建立良好的黨群干群關系，對于此類村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派黨建指導員的作用主要是支持和協(xié)助“一肩挑”干部的工作。還有一小部分村莊，其“一肩挑”干部有的群眾工作經驗還不是很豐富，有的致富帶頭能力還不是很強，對于此類村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派黨建指導員負責指導“一肩挑”干部，全面把關村莊的各項工作。其中有些黨建指導員由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的村支書就地轉化，有些黨建指導員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新選派，待“一肩挑”干部能夠完全勝任工作后，黨建指導員再回歸本職工作。例如，壩村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的干部擔任“一肩挑”，由于其村莊工作經驗不夠豐富，H鎮(zhèn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派了一名基層工作經驗豐富的干部擔任壩村的黨建指導員，對壩村的工作進行把關；杉村由原副主任擔任“一肩挑”，由于其在黨建方面的工作經驗尚不充足，H鎮(zhèn)組織安排原村支書就地轉化為黨建指導員，繼續(xù)指導杉村的黨建工作。

四、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)避風險的問題成因

政治任務一般具有任務剛性、配套資源不足、考核嚴格、強競爭性的特點?！?3〕村級組織負責人“一肩挑”政策的覆蓋面大、推廣程度深，其中呈現出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理邏輯具有一般性。由任務剛性化、監(jiān)督下鄉(xiāng)、責任分立、資源約束等共同形塑的“強要求-逆約束-弱激勵”制度架構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)避風險邏輯的制度動因，它激勵著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅要規(guī)避工作任務失敗的風險，還要提前防范村莊治理的潛在風險。

（一）任務發(fā)包制下的“強要求”

近年來，各地以加強農村黨建為方向，一方面，在“一肩挑”推行的基礎上進一步推動黨組織書記、主任、集體經濟組織負責人“三個一肩挑”工作。例如，2021年廣東省某縣下轄的78個行政村中共有72個實現了黨組織書記、主任、集體經濟組織負責人“三個一肩挑”，比例高達92%①。另一方面，各地在“一肩挑”推行的基礎上持續(xù)推動兩委干部交叉任職。例如，2020年河南省某縣下轄行政村的兩委干部交叉任職已實現17%，社區(qū)已實現25%，隨后又實現了大幅度提升②。因此，村級組織負責人“一肩挑”是當前各地以黨建促鄉(xiāng)村振興宏觀布局中的重要開篇，是地方政府的重點工作。

①《行政村黨組織書記、主任、集體經濟組織負責人“三個一肩挑”統(tǒng)計總表》，2021年5月17日由廣東省某縣縣委組織部提供。

②《村（社區(qū)）“兩委”成員結構情況統(tǒng)計表》，2020年10月24日由河南省某縣縣委組織部提供。從現實運轉方式來看，地方政府常常借助行政體系向下布置任務，保留人事控制權、監(jiān)察權等正式權威和否定權、考核權等權限，形塑了任務發(fā)包制的治理機制?！?4〕當前，地方政府借助層級化的科層制體系推行“一肩挑”工作，并依托任務發(fā)包制這一政策工具逐漸呈現出“強要求”的特點。在工作性質上，W縣將“一肩挑”工作上升到政治責任的高度，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的年度重點工作。在任務要求上，W縣依托任務發(fā)包制向下布置任務，以“能推則推”為原則激勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動“一肩挑”工作。在責任考核上，W縣明確了責任考核的內容，通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手設定為推行“一肩挑”工作的第一責任人，強化組織保障，并將“一肩挑”工作納入考核范疇。隨著國家向農村輸入大量的資源用于支持鄉(xiāng)村建設，以“技術指向”為方向的一整套科學化、精細化的監(jiān)督問責機制也應運而生?！?5〕當前，基層建立起了以程序化、標準化為特征的基層治理現代化體系，其中就包括完整的巡查體系、監(jiān)督體系、問責體系。

當前縣鄉(xiāng)之間的責任關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為獨立的責任主體積極謀劃如何在國家政策和資源的支持下，實現鎮(zhèn)域治理的可持續(xù)發(fā)展。一方面，W縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合本地的實際情況，創(chuàng)新性地探索形成了推行“一肩挑”的多重模式，降低工作任務失敗的風險。另一方面，積極應對因村干部職務調整而可能引發(fā)的治理風險，通過啟用多重策略，實現對村干部的有效動員，高質量地推行了“一肩挑”工作，有效地防范了治理風險，推動地方發(fā)展。

（二）協(xié)調型政權下的資源“逆約束”

“一肩挑”推行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于總體性資源不足，也帶來了政策資源的“逆約束”。在“項目制”〔16〕下，基層治理采取重程序的技術性范式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權事權被上收，在縣和村之間扮演著協(xié)調者的角色，對上沒有議價權，對下缺乏話語權。〔17〕這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策動員能力不足。在層級關系上，鎮(zhèn)村干部不是正式的行政上下級關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法行使行政命令權。在政治激勵上，村干部轉為正式編制的難度較大，通過三類人員考試進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導崗位的機會較少。例如廣東省某縣每年按全縣村（社區(qū)）總數2%的名額，從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記中公推考聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制①。在物質激勵上，尤其對于農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其行政運作成本依賴于上級撥款，基本處于“吃飯財政”的狀態(tài)，難有多余資源可用于向下動員。

在治理資源不足的“逆約束”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過訴諸政治動員、求助于上級部門、借力于干部情誼，主動規(guī)避風險，有效地實現了村干部的政策動員，順利推行了“一肩挑”工作，不斷加強基層黨建工作，有效提升了農村基層黨組織的領導力。

（三）科層制末梢角色下的“弱激勵”

在“一肩挑”推行的工作上，W縣強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責任卻未設置相應的激勵措施，因此，“一肩挑”推行工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部屬于“弱激勵”范疇。不僅“一肩挑”推行工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作如危房改造、征地拆遷、殯葬改革等都呈現“弱激勵”屬性。

依賴性財政體制決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經濟待遇方面的“弱激勵”性。20世紀80年代，我國實行的是財政包干制，只要完成了上繳任務剩余部分可在縣鄉(xiāng)之間分配?！?8〕稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行幾乎全部依賴于上級的財政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經濟收入主要由基本工資和績效、津補貼兩部分構成，其中，除下鄉(xiāng)補貼、車補、餐補等之外，績效占重要部分。但是，調研中的大多數農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效獎水平不高。

①《從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記中公推考聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制工作人員實施方案》，2020年9月24日，廣東省某縣委組織部。

②2021年12月25日，W縣組織部副部長的訪談記錄。

晉升空間小、難度大也增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政治待遇方面的“弱激勵”性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制的干部晉升難度較大。實地調研發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有著較大數量的事業(yè)編干部群體，公務員編制往往不足四分之一，如W縣S鄉(xiāng)政府有22個公務員編制、67個事業(yè)編制。與此同時，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領導崗位職數都不多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)編制干部轉為公務員編制或者提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的難度較大?！笆聵I(yè)編轉公務員的門檻高難度大，就算提拔也只能當事業(yè)編的領導。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部里只有不到三分之一是公務員編，整個市都是這個情況，怎么激勵他們也是我們思考的一個問題。”②另一方面，即使是公務員編制的干部晉升起來也很難。調研發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員從普通科員提拔到無實職的副科級干部，再提拔到有實職的副科長，再到正科級干部，每一層都要經歷激烈的競爭。

“弱激勵”困境反過來會消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，使其沒有足夠的動力去克服“一肩挑”推行過程中的困難，從而可能引發(fā)形式主義、象征性執(zhí)行等風險。

五、 結論與討論

村級組織負責人“一肩挑”政策的推行效果十分顯著，伴隨著鄉(xiāng)村治理范式的轉型，基層治理呈現出標準化、技術化、法治化的特征，此時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的治理方式較之以往發(fā)生了巨大的變化，重新認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行為邏輯和價值取向十分重要。當村級組織負責人“一肩挑”政策層層傳遞下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級借助執(zhí)行者的優(yōu)勢，在國家政策資源、上級行政資源、鄉(xiāng)村社會情感資源等支持下，充分發(fā)揮探索創(chuàng)新精神，因地制宜地探索出來了多種實踐模式，高質量地推動了“一肩挑”工作，并主動地完成了對村干部的政策動員，夯實了黨對基層組織的領導力，提升了基層黨組織的建設水平，培養(yǎng)和發(fā)現了基層治理人才，積極地防控了村莊未來的治理風險，顯著地提升了鎮(zhèn)域治理效能。

在本研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的規(guī)避風險邏輯產生了多重積極效應。在組織人才方面，上級政策對“一肩挑”的人選做了原則性的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在規(guī)避風險的邏輯導向下，因地制宜地發(fā)揮本土人才優(yōu)勢，通過對鄉(xiāng)村人才的優(yōu)化配置，極大地提升了村莊的治理效能。在動員方式方面，面對政策配套資源不足的困境，在規(guī)避風險的邏輯導向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充分調動主觀能動性，借助上級支持實現了政策動員，借助鎮(zhèn)村干部的信任關系實現了情感動員。通過“一肩挑”的政策執(zhí)行，豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基層治理經驗，鍛煉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部打交道的能力，進一步密切了黨群干群關系。在工作思路方面，完善村莊治理秩序屬于將來的問題，政策本身并未對此提出要求，但是，規(guī)避風險邏輯激勵著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超前規(guī)劃了一步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要通過推行“一肩挑”把德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔出來，同時還主動選派黨建指導員指導幫扶“一肩挑”干部的工作，確保村治在黨的領導下有序進行。因此，規(guī)避風險邏輯激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的擔當精神和責任意識，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的宏觀思考能力，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的風險防范意識。

黨的二十大報告指出：“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！敝袊伯a黨領導下的中國式現代化道路超越了西方現代化建構模式與文明形態(tài)，蘊含著獨特的中國基因與中國力量?！?9〕在基層治理現代化新階段需要根據我國基層治理的實際情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)避風險治理邏輯進行調適，不斷完善考核制度、責任制度、激勵制度，促進基層治理的制度化、規(guī)范化、法治化，同時不斷提升各項制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理能力、鄉(xiāng)村文化的適應性，提升基層治理效能。在監(jiān)督考核方面，優(yōu)化容錯與糾錯的融合機制，增強考核的科學性、針對性、可操作性，既要在法律和制度的約束下開展權力問責，更要注重對干部的教育和引導，通過問責與激勵的制度合力，營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勇于擔當、積極履職的良好氛圍。在權力配置方面，通過合理的權力設置、資源配套、治理自主性預留，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權力運行，營造敢于負責、善于作為的政治生態(tài)環(huán)境。一要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權力清單制度，建立平衡的權責機制，從而規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇性執(zhí)行等治理偏差行為；二要適度地配套相應的項目資源、工作經費，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力非正式運作的空間；三要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一定的治理自主性，扭轉鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部象征性執(zhí)行等形式主義作風。積極健全各項制度機制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)避治理風險強化保障，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勇于擔當的使命感和責任心，為全面實現中國特色社會主義現代化夯實基礎。

〔參考文獻〕

〔1〕李紹華.全面推行村級組織負責人“一肩挑”的現實邏輯與實踐進路〔J〕.黨政研究，2020，（6）.

〔2〕張洪振，任天馳，楊汭華.村兩委“一肩挑”治理模式與村級集體經濟：助推器或絆腳石？〔J〕.浙江社會科學，2022，（3）.

〔3〕許亞敏.村級組織負責人黨政“一肩挑”的制度優(yōu)勢、執(zhí)行困難與機制創(chuàng)新〔J〕.社會建設，2020，（6）.

〔4〕桂華.村級組織負責人“一肩挑”的優(yōu)化路徑〔J〕.人民論壇，2021，（24）.

〔5〕葉娟麗，周澤龍.責任分立與責任超載：縣域治理視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責的生成邏輯〔J〕.行政論壇，2022，（4）.

〔6〕周雪光.基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯〔J〕.社會學研究，2008，（6）.

〔7〕倪星，王銳.權責分立與基層避責：一種理論解釋〔J〕.中國社會科學，2018，（5）.

〔8〕張權，楊立華.“局部空轉”現象：動機、行為及擴散——一場“理性經濟人”參加的“避責生存賽”〔J〕.人民論壇，2019，（36）.

〔9〕鄧大才.反向避責：上位轉嫁與逐層移責——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對象〔J〕.理論探討，2020，（2）.

〔10〕盛明科，楊可鑫.干部避責行為的生成機制與治理——基于決策沖突的分析框架〔J〕.江蘇行政學院學報，2021，（4）.

〔11〕王漢生，王一鴿.目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯〔J〕.社會學研究，2009，（2）.

〔12〕狄金華.“權力—利益”與行動倫理：基層政府政策動員的多重邏輯——基于農地確權政策執(zhí)行的案例分析〔J〕.社會學研究，2019，（4）.

〔13〕楊華.基層治理的形式主義何以發(fā)生——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門關系反思治理問題〔J〕.文化縱橫，2019，（2）.

〔14〕周黎安.行政發(fā)包制〔J〕.社會，2014，（6）.

〔15〕焦長權.從分稅制到項目制：制度演進和組織機制〔J〕.社會，2019，（6）.

〔16〕周飛舟.財政資金的專項化及其問題：兼論“項目治國”〔J〕.社會，2012，（1）.

〔17〕付偉，焦長權.“協(xié)調型”政權：項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府〔J〕.社會學研究，2015，（2）.

〔18〕周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響〔J〕.社會學研究，2006，（3）.

〔19〕洪向華，于歡.“全面建設社會主義現代化國家關鍵在黨”的邏輯分析、重大意義與實踐路徑——深入學習黨的二十大精神〔J〕.黨政研究，2023，（1）.

【責任編輯：歐露】

〔基金項目〕國家社科基金項目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力關系化運作的結構剖析與政策調適研究”（20CZZ031）

〔作者簡介〕原賀賀，江西財經大學財稅與公共管理學院講師，碩士生導師，博士，江西南昌330000。

①筆者分別于2021年5月15日-18日在廣東、2021年10月18日-27日在河南、2021年12月17日-25日在貴州等地圍繞村級組織負責人“一肩挑”推行情況開展調研，訪談對象主要為當地縣委組織部副部長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨支部書記（文中簡稱“村支書”）以及相關群眾等。