數(shù)字技術(shù)協(xié)調(diào)行政組織何以可能

盧志朋 陳剩勇

〔摘要〕作為一種有效的治理工具，數(shù)字技術(shù)具有協(xié)調(diào)多部門多行為主體開展集體行動的天然優(yōu)勢，已成為地方政府創(chuàng)新社會治理的策略性選擇。各個地區(qū)充分運用數(shù)字技術(shù)，通過創(chuàng)新“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”“線上+線下”“技術(shù)+制度”等方式，實現(xiàn)了政府與社會、政府橫向部門間以及縱向?qū)蛹夐g的技術(shù)性協(xié)同，在解決公共服務(wù)效率低下、社會治理碎片化、提升社會治理的精細(xì)化水平、增強基層政府資源整合能力等方面發(fā)揮了重要作用。然而，數(shù)字技術(shù)與行政組織兩者的關(guān)系并非總是相得益彰的，而是存在內(nèi)在的張力。技術(shù)性協(xié)同治理將數(shù)字技術(shù)吸納到科層體制之中，仍然面臨著脫嵌化治理與行政化程度的提高、技術(shù)賦權(quán)的非均衡性與選擇性分流、部門慣性鎖定與官僚惰性等限度。因此，需要進一步超越技術(shù)性協(xié)同治理的缺陷，優(yōu)化技術(shù)性協(xié)同治理體系，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與行政組織的協(xié)調(diào)。

〔關(guān)鍵詞〕數(shù)字技術(shù)；官僚組織；技術(shù)性協(xié)同治理；協(xié)調(diào)機制

〔中圖分類號〕D63-39〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0114-09

一、現(xiàn)象與問題

當(dāng)前我國社會治理面臨的形勢和問題發(fā)生了重大變化。以移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的信息通訊技術(shù)，具有協(xié)調(diào)多部門多行為主體開展集體行動的天然優(yōu)勢，在解決公共服務(wù)效率低下、社會治理碎片化等問題上發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為了地方政府創(chuàng)新社會治理的策略性選擇。例如，上海的“一門式服務(wù)中心”、浙江的“最多跑一次”改革、江蘇的“不見面審批”等舉措，都成為了新時代地方政府運用數(shù)字技術(shù)深化社會治理創(chuàng)新的鮮活素材。需要指出，這些地方治理創(chuàng)新形態(tài)的共同特征是通過發(fā)揮信息通訊技術(shù)在組織運行過程中的協(xié)調(diào)功能實現(xiàn)治理目標(biāo)。

社會的專業(yè)化分工催生了協(xié)調(diào)的需求，協(xié)調(diào)是公共管理的永恒主題之一〔1〕，從某種意義上來說，公共管理就是一門協(xié)調(diào)人類共存與合作、具有社會管理工程特性的大學(xué)問?！?〕其中，官僚體制、市場機制、社群機制是三大重要的協(xié)調(diào)機制，它們有效地克服集體行動困境、降低社會治理成本、提升公共服務(wù)效率。不管是官僚體制、市場機制，還是社群機制，它們都有獨特的協(xié)調(diào)機制和協(xié)調(diào)手段，其中，信息通訊技術(shù)具有協(xié)調(diào)多部門多行為主體開展集體行動的天然優(yōu)勢。那么，作為協(xié)調(diào)手段的信息通訊技術(shù)，在推進地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中扮演何種角色？信息通訊技術(shù)如何有效協(xié)調(diào)跨領(lǐng)域跨層級的多個行為主體之間的關(guān)系？技術(shù)性協(xié)調(diào)機制與官僚體制之間是什么關(guān)系？圍繞這些研究問題，本文建立一個技術(shù)性協(xié)同治理的分析框架，闡釋信息通訊技術(shù)改變社會治理的方式、推動社會結(jié)構(gòu)和行為變化的運行機制和治理績效，同時，分析技術(shù)性協(xié)同治理的限度，并提出進一步的探討和研究展望。

通過梳理相關(guān)研究，不難發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有關(guān)于協(xié)同治理的研究或多或少都忽略了技術(shù)的角色；并且沒有從數(shù)字技術(shù)是一種協(xié)同機制的角度，闡述其對社會治理的影響。其實，數(shù)字技術(shù)是一種有效的治理手段，也是一種有效的協(xié)調(diào)機制，比如數(shù)字技術(shù)的協(xié)調(diào)作用主要依托互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫、云計算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)硬件〔3〕，通過數(shù)據(jù)共享、流程再造等方式提升政府效率和降低治理成本。這種技術(shù)性協(xié)調(diào)機制并不是試圖取代傳統(tǒng)的官僚體制，而是在通過技術(shù)優(yōu)化傳統(tǒng)的官僚機構(gòu)，使它們更加互聯(lián)高效〔4〕，使公共管理更加標(biāo)準(zhǔn)化和智能化〔5〕。對此，本研究從公共管理的協(xié)調(diào)機制出發(fā)，試圖構(gòu)建一個技術(shù)性協(xié)同治理的分析框架，結(jié)合各地區(qū)數(shù)字化改革的創(chuàng)新實踐，探討數(shù)字技術(shù)和官僚體制等協(xié)調(diào)機制之間的復(fù)雜關(guān)系，系統(tǒng)回答數(shù)字技術(shù)如何協(xié)調(diào)跨領(lǐng)域跨層級的多個行為主體的關(guān)系。

二、技術(shù)性協(xié)同治理：社會治理的多種形態(tài)及其比較

作為兩種不同維度的治理方式，技術(shù)應(yīng)用和制度創(chuàng)新在解決社會治理痼疾和組織協(xié)調(diào)失靈等方面分別衍生出了兩種截然不同的治理形態(tài)，一種是技術(shù)應(yīng)用驅(qū)動的治理方案，即技術(shù)治理；另一種是制度創(chuàng)新驅(qū)動的治理方案，即協(xié)同治理。換言之，協(xié)同治理在某種意義上是從制度、機制與體制的角度來協(xié)調(diào)公共事務(wù)的合作；技術(shù)治理則更多的是借用科學(xué)技術(shù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)不同行為主體之間的合作。這兩種治理形態(tài)，各有千秋，長期助推著我國地方治理變革。但是，2019年10月31日，中共十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”相比于以往的文件表述，增加了“科技支撐”這一新的內(nèi)容，這意味著社會治理創(chuàng)新需要由過去單向的制度驅(qū)動或技術(shù)驅(qū)動轉(zhuǎn)化為一種新的形態(tài)，在注重制度安排的同時更多地發(fā)揮技術(shù)的效用，筆者將這種治理形態(tài)稱之為“技術(shù)性協(xié)同治理”。接下來，筆者對三種社會治理形態(tài)進行辨析，簡要描述它們的基本特征和要素。

第一，通過技術(shù)應(yīng)用解決社會問題而衍生出的一種技術(shù)治理形態(tài)。以弗朗西斯·培根、伽達(dá)默爾、圣西門等人為代表的哲學(xué)家認(rèn)為，將威力巨大的科學(xué)技術(shù)用于社會變革和改造活動之中尤為必要。正是在這樣的思想引導(dǎo)下，“技治主義”“技術(shù)統(tǒng)治論”“技術(shù)至上”等理念開始甚囂塵上，并在北美大地興起了轟轟烈烈的技術(shù)治理運動，迅速向全世界傳播。為了從20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟大蕭條的危機之中走出來，技術(shù)治理成為了救治社會衰退的“良方”，社會公共事務(wù)的管理被當(dāng)作某種特定領(lǐng)域的技術(shù)性事務(wù)，技術(shù)專家成為了對公共事務(wù)進行科學(xué)管理的主角，這種治理方式在全世界范圍內(nèi)受到追捧。激進派的斯科特認(rèn)為，技治主義是新的政治統(tǒng)治形式，意味著“科學(xué)和技能的統(tǒng)治”，技術(shù)治理強調(diào)主要參與者并非普通民眾，而是社會各界精英，尤其是科學(xué)技術(shù)精英，目標(biāo)也是要將更多政治權(quán)力賦予工程師和科學(xué)家。在技治主義者看來，理想社會應(yīng)該以科技標(biāo)準(zhǔn)來賦予政治權(quán)力。作為一種極富效率的治理手段和方式，技術(shù)治理理論主要包括科學(xué)管理和專家政治兩大核心理念，前者強調(diào)社會治理是建立在科學(xué)原理和技術(shù)方法的基礎(chǔ)之上，后者則意指掌握和行使政治權(quán)力的主體必須接受過系統(tǒng)的現(xiàn)代自然科學(xué)技術(shù)教育〔6〕。進入信息社會后，技術(shù)治理側(cè)重于采取智能化設(shè)備、移動網(wǎng)絡(luò)以及各類綜合治理平臺、各式各樣的APP軟件等信息通訊手段以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)化的治理工具，進一步協(xié)調(diào)多元治理主體的不同功能，優(yōu)化資源配置效率和厘清行為主體的責(zé)任邊界〔7〕，讓具體的治理難題能夠得到高效地解決。需要強調(diào)的是，社會學(xué)家延伸了技術(shù)治理的概念和范疇，認(rèn)為技術(shù)治理并非僅僅是通過引進新技術(shù)來提升治理效能，同時可被視為國家對社會的復(fù)雜性化簡〔8〕，某種意義上社會治理的技術(shù)是一種追求治理效率的治理程式，是一組可以有效計算、復(fù)制推廣并考核驗證的治理流程〔9〕，通過識別和處理源源不斷的問題進而把社會呈現(xiàn)在國家面前〔10〕。具言之，社會學(xué)范疇的技術(shù)治理的基本特征是風(fēng)險控制、事本主義原則以及工具主義地動員社會〔11〕，強調(diào)將體制和結(jié)構(gòu)層次的問題化約為行政技術(shù)的問題，它呈現(xiàn)在精細(xì)化治理、網(wǎng)格化治理、大數(shù)據(jù)治理、運動式治理等實踐形式的各個角落。并且，黃仁宇指出，以道德代替技術(shù)是近代中國失敗的根源，數(shù)目字管理是解決中國治理困境的答案〔12〕。

第二，通過制度創(chuàng)新解決組織協(xié)調(diào)失靈而生發(fā)出的一種協(xié)同治理方案。行政管轄邊界變得越來越模糊，特別是跨層級、跨領(lǐng)域、跨部門的問題不斷涌現(xiàn)，使得傳統(tǒng)的專業(yè)化分工的政府部門難以解決這些問題。通常情況下，在概念的使用層面，除了“協(xié)同治理”，國內(nèi)學(xué)者常使用“合作治理”或“協(xié)作治理”來指代政府與其他組織跨部門的合作、共治〔13〕。什么是協(xié)同治理？協(xié)同治理往往被認(rèn)為是“由政府發(fā)起的，一個或多個政府部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導(dǎo)向的、商議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事物或資產(chǎn)的治理安排”〔14〕。這個界定主要包含三個維度：一是決策過程維度的協(xié)同治理。西方很多學(xué)者最早是從政策制定過程層面研究協(xié)同治理的，他們視協(xié)同治理為尋求復(fù)雜問題解決辦法的過程。為了提高議程制定的決策效力，需要突破傳統(tǒng)管理主義視角下的組織內(nèi)部封閉式?jīng)Q策，取而代之的是采取開放式的協(xié)同治理，讓各個利益相關(guān)主體參與其中，特別是公共事務(wù)的決策參與者不再僅僅局限于政府部門，也會包括社會公民和私人部門等組織。決策過程維度的協(xié)同治理，更多的是如何確保各個利益主體通過集體性協(xié)商制定出解決復(fù)雜問題的有效政策。二是關(guān)系構(gòu)建維度的協(xié)同治理。由于協(xié)同治理存在多元化的主體，因此協(xié)同治理的效果有賴于能否構(gòu)建起良善協(xié)同關(guān)系。這個意義上的協(xié)同治理致力于構(gòu)建不同組織為實現(xiàn)共同目標(biāo)而形成的普遍化、常態(tài)化的合作關(guān)系。同時，這種合作關(guān)系具有開放性、透明性和包容性的特征，不同主體之間并非官僚制式的上下級隸屬關(guān)系，而是表現(xiàn)得平等、自愿。三是實現(xiàn)善治維度的協(xié)同治理。現(xiàn)實情境的變化和行政理念的轉(zhuǎn)變促進了協(xié)同治理理論的發(fā)展，后公共管理時代的簡政放權(quán)、技術(shù)變革和社會網(wǎng)絡(luò)的建立都大大提升了協(xié)同的水平，協(xié)同治理漸漸成為實現(xiàn)社會整體“善治”的有效方式。概言之，協(xié)同治理是作為一種正能量的理想狀態(tài)而存在的，也是整合分歧、形成共識、實現(xiàn)“善治”的動態(tài)過程，后工業(yè)社會公共性擴散及其回應(yīng)必然要求政府、市場和社會之間實行協(xié)同治理〔15〕，其中，政府組織是協(xié)同治理過程中的發(fā)起者，能夠為建立信任和促進對話提供規(guī)則。

第三，技術(shù)應(yīng)用為主和制度創(chuàng)新為輔的技術(shù)性協(xié)同治理模式。與前兩種不同，隨著數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，技術(shù)性協(xié)同治理是地方政府體制機制改革滯后于技術(shù)應(yīng)用的策略性選擇的結(jié)果，旨在提高組織和社會的效率，它既是一種治理技術(shù)，也是一種公共管理方式，還是一種治理體制。首先，技術(shù)性協(xié)同治理是一種治理技術(shù)。作為一種治理技術(shù)，技術(shù)性協(xié)同強調(diào)的是辦好事情的能力，這種能力并不在于政府的權(quán)力和政府下命令或運用其權(quán)威，而在于政府可以動用的新的工具和技術(shù)。協(xié)同治理的技術(shù)主要有信息通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫、云計算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)硬件和城市規(guī)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、指揮中心、專門委員會等制度安排。其次，技術(shù)性協(xié)同治理是一種公共管理方式。在社會治理過程中，技術(shù)性協(xié)同治理并不是試圖取代傳統(tǒng)的官僚體制，而是通過積極運用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系來優(yōu)化傳統(tǒng)的官僚機構(gòu)。最后，技術(shù)性協(xié)同治理是一種治理體制。技術(shù)性協(xié)同治理還是一種治理體制，它涉及到治理結(jié)構(gòu)、過程、決策、執(zhí)行等內(nèi)容。在技術(shù)性協(xié)同治理的多元化治理結(jié)構(gòu)中，包括政府職能部門、社會組織、社區(qū)、企業(yè)和個人在內(nèi)的治理主體是平等的網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)，治理主體采取開放式和包容性決策和跨邊界的方式執(zhí)行政策，政府扮演著催化劑、召集者和促進者的角色〔16〕。

三、技術(shù)性協(xié)同治理的運行機制及其效能

分工與協(xié)調(diào)是傳統(tǒng)官僚體制運行的重要原則，然而，過細(xì)的分工也帶來了多部門職能的交叉重疊，造成碎片化的治理現(xiàn)象。為克服碎片化治理的困境，就需要增加協(xié)調(diào)的頻次和提高協(xié)調(diào)的層級。因此，開展“跨部門”“跨層級”“跨域”“跨界”協(xié)同合作，建構(gòu)整體、開放和協(xié)同的治理體系，成為數(shù)字時代政府改革的重要內(nèi)容。

（一）“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”：政府與社會的技術(shù)性協(xié)同

治理的主體是多樣的，包括但不局限于政府。社會是不可或缺的治理主體。各個地區(qū)通過運用信息通訊技術(shù)，建立數(shù)字平臺，將基層社會的網(wǎng)格與政府銜接起來，開展政社協(xié)同治理。首先，整合數(shù)字資源，建立數(shù)字平臺。將“雪亮工程”納入智慧城市、平安建設(shè)的格局，以“城市數(shù)據(jù)大腦2.0”為支撐，積極破除聯(lián)網(wǎng)共享技術(shù)障礙，堅決打破信息數(shù)據(jù)藩籬，率先打通了公安各警種間數(shù)據(jù)，大力推進各行業(yè)、各區(qū)塊數(shù)據(jù)的收集匯聚，促進數(shù)據(jù)融合、共享應(yīng)用，實現(xiàn)同頻共振、資源共享。其次，打造基層治理的全科網(wǎng)格。按照屬地性、整體性、適度性原則劃分網(wǎng)格，推進網(wǎng)格優(yōu)化調(diào)整，區(qū)分重點網(wǎng)格（如城市社區(qū)、城郊結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地等社會治安相對復(fù)雜和監(jiān)管任務(wù)較重的）和一般網(wǎng)格（如生態(tài)型或偏遠(yuǎn)山區(qū)等），因地制宜、分類施建、突出重點，推動村（社）網(wǎng)格管理全面化、信息化、精細(xì)化。最后，數(shù)字平臺向基層延伸，并將網(wǎng)格和網(wǎng)格員納入數(shù)字平臺。數(shù)字平臺需要源源不斷的信息才能運行起來。數(shù)字平臺不僅通過視頻監(jiān)控被動地收集數(shù)據(jù)，還向基層延伸，為網(wǎng)格員提供信息平臺，將網(wǎng)格員納入到信息平臺。信息收集，并在數(shù)字平臺上實時報送是網(wǎng)格員的重要職能。落實好信息傳遞、隱患排查、矛盾調(diào)解、民生服務(wù)、民主議事協(xié)商等是每個網(wǎng)格員的工作職責(zé)，網(wǎng)格內(nèi)的信息收集與平臺的信息匯總、技術(shù)性協(xié)調(diào)，保障了黨委政府中心工作落地，以及上級黨委政府交辦的其他任務(wù)。

（二）“線上+線下”：橫向部門間的技術(shù)性協(xié)同

互聯(lián)網(wǎng)時代的基層治理需要互聯(lián)網(wǎng)思維，通過“線上+線下”，打破實現(xiàn)部門之間的壁壘，統(tǒng)籌整合聯(lián)動，實現(xiàn)智慧應(yīng)用大聯(lián)動。首先，整合在線平臺，強化數(shù)字協(xié)同。有的地區(qū)市縣兩級綜合信息指揮中心分批次接入多個系統(tǒng)平臺，涵括了平安綜治、便民服務(wù)、社會監(jiān)管等多個方面，將12345話務(wù)熱線數(shù)據(jù)、應(yīng)急聯(lián)動非警務(wù)事件數(shù)據(jù)、視頻巡查數(shù)據(jù)等與網(wǎng)格員上報事件的數(shù)據(jù)進行整合，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一交辦，并通過基層平臺對數(shù)據(jù)信息進行初步分析研判。其次，推進線上和線下融合。比如，浙江各個地區(qū)將“雪亮工程”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”、全科網(wǎng)格建設(shè)緊密結(jié)合。共享總平臺的視頻監(jiān)控按照轄區(qū)推送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心使用，網(wǎng)格員手持移動終端實現(xiàn)視頻可調(diào)閱，信息采集、事件處理等工作可視化，普通群眾經(jīng)授權(quán)也可以查看部分公共安全視頻監(jiān)控，并可以拍攝短視頻、照片或編輯文字信息等，通過平安浙江APP等信息采集移動終端上報至平臺，真正形成固定視頻“天眼”、網(wǎng)格員移動“網(wǎng)眼”和群眾無處不在的“眾眼”三位一體的立體化巡防體系。

（三）“技術(shù)+制度”：縱向跨層級的技術(shù)性協(xié)同

協(xié)調(diào)不僅需要技術(shù)驅(qū)動，還需要體制機制的改革，“技術(shù)+制度”為推進跨層級的協(xié)同提供了可能。技術(shù)性協(xié)同治理體系的核心是聯(lián)動治理，即在不打破現(xiàn)有行政組織架構(gòu)、管理隸屬關(guān)系和職能分工的前提下，通過運用信息通訊技術(shù)，搭建組織合作平臺、創(chuàng)新體制機制、優(yōu)化辦事流程等方式，來克服條塊聯(lián)動不暢、信息孤島、管理碎片化等內(nèi)生缺陷，形成“平時為掌、戰(zhàn)時為拳”的聯(lián)動治理合力。一方面，建立技術(shù)層面的信息聯(lián)動機制。將“最多跑一次”改革與基層治理“四個平臺”以及“村情通”等治理工具結(jié)合起來，在地理信息系統(tǒng)和視頻監(jiān)控的多技術(shù)集成的基礎(chǔ)上，建立覆蓋各個縣、市、區(qū)的信息化綜合指揮平臺，從而形成了“縣級大聯(lián)動中心+鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合指揮室+四個平臺+村情通”的跨層級技術(shù)鏈條，能夠彌合市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社）之間的信息斷裂，達(dá)成不同層級之間的互聯(lián)互通。另一方面，優(yōu)化政府層級間聯(lián)動的體制機制。注重將“條條”部門的專業(yè)管理與“塊塊”部門的屬地管理優(yōu)勢相結(jié)合，實行“條塊聯(lián)動、塊抓條保、屬地統(tǒng)領(lǐng)、捆綁考核”的屬地化條塊聯(lián)動管理模式。比如，有的地方在推動社會管理力量下沉的同時，也賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相對獨立的執(zhí)法權(quán)限和充分的考核管理權(quán)。

總的來看，在“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”“線上+線下”“技術(shù)+制度”的治理機制運作下，各個地區(qū)不斷創(chuàng)新和完善技術(shù)性協(xié)同治理架構(gòu)，對標(biāo)區(qū)域治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)定位，在解決社會問題和推進市域治理現(xiàn)代化等方面取得了豐碩成果，全面提升了社會治理的精細(xì)化水平、政府服務(wù)能力和基層政府資源整合能力。

四、技術(shù)性協(xié)同治理的限度及其超越

技術(shù)性協(xié)同治理一定程度上有助于整合政府組織、市場組織和社會組織等多元治理主體之間分散的資源，解決基層社會治理的碎片化問題。然而，需要指出，技術(shù)性協(xié)同治理將數(shù)字技術(shù)吸納到行政體制之中，更多的是屬于工作機制的突破，與真正意義上的制度創(chuàng)新仍有距離。在技術(shù)性協(xié)同治理實踐過程中，也出現(xiàn)了政府脫嵌化治理與行政化程度的提高、技術(shù)賦權(quán)的非均衡性與選擇性分流、技術(shù)性協(xié)同治理過程中的部門慣性鎖定與官僚惰性等現(xiàn)實問題和潛在隱患。

（一）政府脫嵌化治理與行政化程度的提高

技術(shù)的官僚化使得技術(shù)性協(xié)同治理遵循著兩種邏輯，即風(fēng)險控制的“政治邏輯”和目標(biāo)導(dǎo)向的“效率邏輯”，在兩種邏輯的相互作用下，應(yīng)用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)干預(yù)社會經(jīng)濟活動成為提高官僚及其機構(gòu)的自主性的有效手段，官僚化的技術(shù)會成為官僚體制的“知識—權(quán)力秩序”的組成部分，最終可能造成政府脫嵌于社會，與“善治”的初衷背道而馳。正如威廉姆斯所指出，技術(shù)有可能也有能力被社會和政治地利用以達(dá)到完全不同的目的。

一是風(fēng)險控制的“政治邏輯”及其潛在隱患。在技術(shù)性協(xié)同治理體系中，社會風(fēng)險控制和維穩(wěn)成為了地方政府行為的優(yōu)先原則。由于公共事務(wù)治理的模糊性，問責(zé)機制層層下壓，風(fēng)險結(jié)構(gòu)向下配置，而地方政府又缺乏強有力的激勵來對沖風(fēng)險，風(fēng)險控制的政治邏輯必然促使地方政府應(yīng)用技術(shù)將一些不確定性和復(fù)雜化的治理問題內(nèi)卷化，將治理創(chuàng)新長期鎖定在風(fēng)險系數(shù)較低的行政技術(shù)層次〔17〕，形成政府對社會的支配關(guān)系。例如，有的地方推廣應(yīng)用的“雪亮工程”，將人臉、車輛卡口數(shù)據(jù)、RFID數(shù)據(jù)融合計算，特別是在重大活動安保期間，這一能力被賦予到活動現(xiàn)場周邊所有攝像機，形成多層密閉的包圍圈，實現(xiàn)了對社會的全天候監(jiān)控。

二是目標(biāo)導(dǎo)向的“效率邏輯”及其潛在風(fēng)險。技術(shù)具有典型的效率取向，而官僚機制的目標(biāo)導(dǎo)向更是進一步放大了這種工具主義傾向。在壓力型體制下，各級政府和職能部門的行為與激勵設(shè)置有著密切關(guān)聯(lián)〔18〕，加上政治晉升錦標(biāo)賽的體制性激勵，技術(shù)性協(xié)同治理難以避免會過度關(guān)注社會治理目標(biāo)導(dǎo)向的“效率邏輯”。政府各部門更注重的是短期化、外顯化的經(jīng)營化治理績效，這些績效更容易被上級政府識別出來。相對而言，改革者對那些需要長期投入、效果外顯度低，甚至有一定不確定性的治理領(lǐng)域則缺乏積極性〔19〕。同時，技術(shù)性協(xié)同治理的“效率邏輯”的基礎(chǔ)就是數(shù)字化管理。在數(shù)字化管理模式下，自上而下的信息收集能力是基層治理能力建設(shè)和地方政府行政理性化的基石，既需要保證數(shù)字的“可計算性”，也必須確保數(shù)字的信度與效度，否則發(fā)達(dá)的數(shù)字技術(shù)也會陷入“技術(shù)治理”的窠臼之中。要言之，政策設(shè)計者不斷嚴(yán)密數(shù)字技術(shù)的指標(biāo)體系和操作程序，而這種過密化的技術(shù)發(fā)展只會增加數(shù)字技術(shù)的形式合理性，增加治理成本，而不能增加數(shù)字的實質(zhì)合理性，也不能對治理績效做出更多的邊際優(yōu)化〔20〕。

（二）技術(shù)賦權(quán)的非均衡性與選擇性分流

數(shù)字技術(shù)能夠同時向國家、市場、社會進行賦權(quán)，為政府組織、社會組織、市場組織創(chuàng)造了一個共同參與公共事務(wù)的多元合作治理的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。然而，僅僅認(rèn)識到技術(shù)能夠賦權(quán)以及由賦權(quán)而帶來的發(fā)展機遇仍然不夠，還應(yīng)該看到多重賦權(quán)過程中政府、市場與社會運用技術(shù)能力的差異性以及由此造成的潛在治理風(fēng)險。

一是治理過程中技術(shù)賦權(quán)的非均衡性。技術(shù)賦權(quán)固然重要，但在信息化時代，數(shù)字技術(shù)嵌入社會治理后，政府、市場與社會的關(guān)系將會發(fā)生重構(gòu)，治理主體之間的權(quán)力也會被重新分配。進一步來說，在技術(shù)性協(xié)同治理過程中，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、更新，既離不開政府部門的大力支持，也少不了市場組織的創(chuàng)新、發(fā)展、擴張〔21〕。因此，數(shù)字技術(shù)形塑的多元化治理主體表現(xiàn)為賦權(quán)的不對等〔22〕，市場力量（尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司）和行政組織的能力在不斷增長，占據(jù)著主導(dǎo)性地位，相對而言，社會力量被削弱，社會組織及公民個體則處于相對弱勢的地位。特別需要指出的是，大部分?jǐn)?shù)字技術(shù)企業(yè)，往往都掌握了大數(shù)據(jù)、云計算以及人工智能應(yīng)用技術(shù)，具備收集、處理、分析消費者個人信息數(shù)據(jù)的能力，具有技術(shù)壁壘的壓倒性優(yōu)勢，成為信息時代大數(shù)據(jù)的實際掌控者，這種強大的信息庫往往會催生集權(quán)效應(yīng)，會顯著弱化公共權(quán)力和市場壟斷的制約機制。也就是說，在技術(shù)性協(xié)同治理過程中，權(quán)力來源不再局限于傳統(tǒng)的政府公權(quán)力，更包含一些互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)機構(gòu)的數(shù)據(jù)掌控權(quán)力〔23〕，意味著社會力量既要受官方組織的體制性束縛，也要受資本巨頭的技術(shù)性約束。譬如，在浙江省數(shù)字化改革項目中，除了地方政府及其職能部門發(fā)揮了重大的作用，阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)巨頭更是掌握了整個治理體系的技術(shù)要件和海量數(shù)據(jù)，類似于深蘭科技、中興克拉、安恒科技等知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也參與了相關(guān)業(yè)務(wù)，而作為基層治理主體的社會公眾往往處于被動接受狀態(tài)，甚至邊緣化。故而，數(shù)字技術(shù)在治理領(lǐng)域的發(fā)展和應(yīng)用主要呈現(xiàn)的是資本的力量，貫徹的是權(quán)力的意志，而不是民眾的力量〔24〕。此外，從動態(tài)發(fā)展來看，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)可以彌合現(xiàn)有技術(shù)漏洞，同樣也會由于企業(yè)天然的逐利傾向而容易出現(xiàn)技術(shù)漏洞和脆弱性風(fēng)險〔25〕，不僅孕育著走向“數(shù)字秩序”的巨大機遇，而且可能潛伏著滑向“技術(shù)利維坦”的潛在風(fēng)險〔26〕。

二是治理過程中的選擇性分流。技術(shù)性協(xié)同治理過程中，公民參與社會治理很大程度上不是自發(fā)無序的，而是政府誘導(dǎo)下的分流機制，將公民參與主要導(dǎo)向公共服務(wù)和社會治理領(lǐng)域，而不是政治領(lǐng)域。近年來，各地互聯(lián)網(wǎng)平臺主要應(yīng)用于信息采集、公共服務(wù)、志愿服務(wù)、公共安全和公共危機預(yù)警等新領(lǐng)域。數(shù)字技術(shù)更偏重于服務(wù)傳遞的理念，而不是致力于民主改革的愿景。這些非政治化的優(yōu)先選擇有助于解釋為什么很多政府官員認(rèn)同服務(wù)傳遞的圖景而不是基于體制改革的圖景。沒有將數(shù)字技術(shù)視為一項能提高公民能力和公眾回應(yīng)性的工具。官員們將更多的資金投入到信息與服務(wù)上，而不是投入到那些能提高社會公眾地位和增強問責(zé)制的互動式的特色項目中去〔27〕。然而，跨部門政府信息資源共享不僅僅是技術(shù)問題，還要分析共享的驅(qū)動因素和體制性障礙。某種意義上來說，技術(shù)性協(xié)同治理的選擇性分流也是一個去政治化的過程，地方政府行為的規(guī)范化很容易轉(zhuǎn)化成為工具化的經(jīng)營技術(shù)〔28〕，用“事本”邏輯來表面地替代利益邏輯，必然導(dǎo)致基層治理中策略主義盛行，傾向于在外圍進行技術(shù)性改革，用“技術(shù)性管控”換取“表面的維穩(wěn)秩序”〔29〕。同時，去政治化現(xiàn)象的蔓延，也是在不斷地祛除政治倫理和消解政治價值。顯然，數(shù)字技術(shù)要想深層次介入公共治理過程之中尤為艱難，實現(xiàn)政治體制改革的核心問題更為不易。需要強調(diào)，無論技術(shù)性協(xié)同治理體系如何完善，擺在地方政府面前的政治訴求問題，不可能通過掩耳盜鈴式的治理技術(shù)消弭，具有實質(zhì)意義的治理效果也會備受考驗。

（三）技術(shù)性協(xié)同治理過程中的部門慣性鎖定與官僚惰性

技術(shù)是組織變革的催化劑，也是組織和制度變革的賦能者。創(chuàng)新型技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用能夠直接對組織結(jié)構(gòu)中的行動者及其關(guān)系互動產(chǎn)生顯著影響，有效化解了公共服務(wù)和社會治理信息傳遞的時空限制。然而，技術(shù)性協(xié)同治理本質(zhì)上仍然是一種以技術(shù)治理為導(dǎo)向的組織運作策略和方式，并未脫離技術(shù)治理的桎梏。

在信息化和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用的過程中，各級政府部門對制度建設(shè)的關(guān)注滯后于對技術(shù)投入的重視。技術(shù)專家往往習(xí)慣于將數(shù)字技術(shù)作為科層體制的補苴罅漏，以期通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)社會的無縫治理。須知，無論何種技術(shù)手段，它始終會嵌植于官僚體制、市場機制和社會網(wǎng)絡(luò)等制度化的規(guī)范之中，各種各樣的技術(shù)研發(fā)者、生產(chǎn)者和使用者的價值取向和利益偏好都會對技術(shù)的應(yīng)用和普及產(chǎn)生“過濾”效應(yīng)〔30〕。同樣，對于技術(shù)性協(xié)同治理而言，技術(shù)能否用、如何用、用在哪些領(lǐng)域，都不得不受到原有利益架構(gòu)的沖擊與掣肘，而參與其中的行動者（使用者）、技術(shù)的創(chuàng)新者又受到組織制度的制約。同時，技術(shù)性協(xié)同治理的治理效用會包括短期躍進和長期固化兩種效應(yīng)，短期而言，技術(shù)性治理工具能夠大幅度地提升科層制的運行效率，但這種提升效應(yīng)是躍進式的，缺乏后續(xù)動力，甚至?xí)斐尚姓w制的長期固化和技術(shù)依賴〔31〕，公共事務(wù)的復(fù)雜治理過程被簡化和壓縮為數(shù)字技術(shù)設(shè)備購買、技術(shù)平臺規(guī)則制定以及技術(shù)人員常規(guī)培訓(xùn)等程序化操作〔32〕。由此觀之，技術(shù)治理也要受制于行政體制下的組織內(nèi)部復(fù)雜的微觀“政治過程”，社會治理的優(yōu)化不能簡化為純技術(shù)性問題，需要配備相應(yīng)的制度環(huán)境〔33〕。

此外，將新技術(shù)應(yīng)用于公共部門之中，優(yōu)先要解決的組織問題就是各級官員對新技術(shù)的接受和采納。在經(jīng)典的學(xué)術(shù)著作中，官僚通常被描述為保守的、安于現(xiàn)狀的、敵視變化的。在技術(shù)性協(xié)同治理過程中，傳統(tǒng)部門的工作方式、方法、技術(shù)與觀念都需要某種意義的更新，而這種更新意味著與過去某些知識、技能進行決裂。盡管高層的政府管理者對數(shù)字技術(shù)的總體態(tài)度是積極的，相信互聯(lián)網(wǎng)能夠促進信息傳遞、績效水平和效率。但是，對技術(shù)持有積極的個人偏好還無法為這種技術(shù)變遷提供足夠的動力。技術(shù)變遷仍舊受到政策執(zhí)行、官僚政治的分裂、預(yù)算資源、利益集團沖突等因素的限制〔34〕。由于數(shù)字技術(shù)的開放性、包容性和高門檻的特征，其與現(xiàn)有官僚的思維存在很大差異，特別是對于基層政府而言，這種約束更為明顯，一些年紀(jì)大的工作人員往往認(rèn)為數(shù)字技術(shù)屬于科層運行過程中的新鮮事物，有時不情愿改變已經(jīng)形成的慣例或更改他們做事的方法，抵觸情緒會更加大。同時，行政機構(gòu)不可能像私營企業(yè)，通過大規(guī)模的人員裁撤和引進，以適應(yīng)治理場域中的新技術(shù)、新發(fā)明。要言之，在技術(shù)性協(xié)同治理體系建設(shè)和完善過程中，技術(shù)會在很大程度上受制于官僚組織的慣性約束。難以避免的是，新式技術(shù)的應(yīng)用會與舊式管理理念之間產(chǎn)生碰撞，這種潛在的沖突將會使技術(shù)整合變得復(fù)雜，難以保障官僚組織的高效運行。同時，各個層級的行動主體都企圖在技術(shù)應(yīng)用和推廣過程中爭取部門或個人政治地位、預(yù)算資源，構(gòu)成了技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用與各個部門長期依賴形成的“路徑”之間的一種沖突性的張力關(guān)系〔35〕，要想克服官僚惰性，不再是技術(shù)優(yōu)化的問題了，而是事關(guān)行政體制改革過程中的激勵機制和約束機制等制度安排的命題。

五、結(jié)論與討論

在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，技術(shù)扮演著極其重要的角色，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用范圍越來越大、技術(shù)硬件性能也越來越完善、技術(shù)設(shè)施投入的費用也越來越高。通過將數(shù)字技術(shù)吸納到社會治理之中，成為地方政府創(chuàng)新社會治理的策略性安排。但技術(shù)并非總是中立，在推動社會“善治”過程中仍存在諸多隱患。需要強調(diào)，這些缺陷并不能僅僅歸結(jié)于技術(shù)本身，而是根源于技術(shù)的非中立性質(zhì)以及技術(shù)的非中立性質(zhì)被政府用于吸納多元社會治理主體并將其內(nèi)部化。因而，未來的社會治理形態(tài)需要超越技術(shù)性協(xié)同治理。具體而言，一要依賴社群機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)新以數(shù)字技術(shù)為方法的合作生產(chǎn)模式。社群機制的良性運作能夠促使行政組織政府應(yīng)該扮演著“助產(chǎn)士”和“園丁”的角色，嵌入社會，與各個社會治理主體形成互補的關(guān)系，從而超越技術(shù)性協(xié)同治理風(fēng)險控制的“政治邏輯”和目標(biāo)導(dǎo)向的“效率邏輯”，打破社會治理過程中的“控制悖論”。二要內(nèi)化科層制與數(shù)字技術(shù)的沖突〔36〕。技術(shù)性協(xié)同治理是建立在維護行政體制為中心的協(xié)同治理基礎(chǔ)之上的，隨著新技術(shù)的深入應(yīng)用，其與傳統(tǒng)治理機制融合的內(nèi)部協(xié)調(diào)成本也日益增長，在一定程度上甚至超過了技術(shù)性協(xié)同治理所帶的公共價值收益。因而，需要將制度變革和技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合起來，實現(xiàn)社會治理過程中“制度”與“技術(shù)”的協(xié)同增效。三要從技術(shù)性協(xié)同治理走向智慧治理。技術(shù)性協(xié)同治理僅僅體現(xiàn)了智慧治理的一個面向，作為一種治理理念和治理實踐，智慧治理的目標(biāo)導(dǎo)向是實現(xiàn)公共的善，其內(nèi)在寓意應(yīng)該集技術(shù)性工具理性與制度性價值理性于一體并使兩者達(dá)成平衡的狀態(tài)，逐漸從技術(shù)性治理邁向智慧治理。需要指出，本研究僅僅初步建構(gòu)了技術(shù)性協(xié)同治理的分析框架，在科層制的組織環(huán)境和碎片化的行政現(xiàn)實下，技術(shù)性協(xié)同治理能將多元社會治理主體整合起來，開展跨層級跨部門跨邊界的治理。但關(guān)于技術(shù)性協(xié)同治理中技術(shù)與制度、技術(shù)與政治之間的關(guān)系以及如何超越這種策略性治理行為等命題，還需要更加深入的實證研究和理論探討。

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【責(zé)任編輯：劉彥武】

〔基金項目〕國家社科基金項目“數(shù)字形式主義的生成與治理體制機制研究”（21BZZ105）

〔作者簡介〕盧志朋，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

陳剩勇，浙江大學(xué)地方政府與社會治理研究中心教授、博士生導(dǎo)師，浙江杭州310058。