湖北省森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及其對(duì)策

摘 要： 中央財(cái)政對(duì)森林撫育項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)貼政策，旨在對(duì)需要撫育的中幼齡林采取科學(xué)合理的森林撫育措施，優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林木生長(zhǎng)，提高森林質(zhì)量，增加林場(chǎng)職工、林農(nóng)收入。而湖北省森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目從2010年開(kāi)始，在項(xiàng)目實(shí)施中收到一些成效，也存在的一些問(wèn)題，在宣傳、資金籌集、實(shí)施成本、撫育質(zhì)量等方面提出了對(duì)策建議，供同行參考。

關(guān)鍵詞： 森林撫育；實(shí)施現(xiàn)狀；主要問(wèn)題；對(duì)策建議；湖北省

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.25 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：1004-3020（2023）02-0080-04

2009年，中央財(cái)政開(kāi)始實(shí)施森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。2014年4月，財(cái)政部、原國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法〉的通知》[1]規(guī)定：森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為平均每畝100元，天然林資源保護(hù)工程二期實(shí)施范圍內(nèi)的國(guó)有林森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為平均每畝120元。森林撫育補(bǔ)貼用于森林撫育有關(guān)費(fèi)用支出，包括直接支出和間接支出。直接支出主要用于間伐、補(bǔ)植、人工促進(jìn)天然更新、修枝、除草、割灌、清理運(yùn)輸采伐剩余物、修建簡(jiǎn)易作業(yè)道路等生產(chǎn)作業(yè)的勞務(wù)用工和機(jī)械燃油等。間接支出主要用于作業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)等。項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象為國(guó)有林中的幼齡林和中齡林，集體和個(gè)人所有的公益林中的幼齡林和中齡林。

1 項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀及成效

從2010年起，湖北省林業(yè)局每年都聯(lián)合湖北省財(cái)政廳制定《森林撫育補(bǔ)貼實(shí)施方案》，明確項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)、任務(wù)、管理辦法等。根據(jù)項(xiàng)目有關(guān)規(guī)定，遵循公平、公開(kāi)、自愿的原則，采取項(xiàng)目單位自愿申報(bào)與項(xiàng)目實(shí)施成效考量篩選的辦法，確定實(shí)施單位。2010～2013年，主要撫育方式為透光伐、疏伐、生長(zhǎng)伐、衛(wèi)生伐、割灌除草。2014年以后，增加了綜合撫育（含修枝、澆水、施肥）、補(bǔ)植、人工促進(jìn)天然更新等3種撫育方式。國(guó)有林實(shí)施林種為防護(hù)林、特種用途林、用材林；集體和個(gè)人林實(shí)施林種為：防護(hù)林、特種用途林。根據(jù)《湖北省中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施方案》（2010～2021年），截至2021年，湖北省共實(shí)施森林撫育面積106.672萬(wàn)hm2。每年項(xiàng)目實(shí)施單位都組織有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位編制年度作業(yè)設(shè)計(jì)。各市、州組織對(duì)作業(yè)設(shè)計(jì)進(jìn)行評(píng)審，通過(guò)評(píng)審后，項(xiàng)目實(shí)施單位以公開(kāi)招標(biāo)的方式，選定施工單位，簽訂撫育施工合同。按照原國(guó)家林業(yè)局《森林撫育檢查驗(yàn)收辦法》（林造發(fā)[2014]140號(hào)）的規(guī)定要求，2011～2021年，湖北省林業(yè)局每年組織對(duì)上一年度的項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行省級(jí)抽樣核查，項(xiàng)目單位年度任務(wù)完成率基本都在90%以上。

1.1 改善了林木的生長(zhǎng)條件，促進(jìn)了林木的生長(zhǎng)[BT）]

通過(guò)割灌除草，清除影響或抑制幼林生長(zhǎng)的藤本、灌木、草本等，可以改善幼林的生長(zhǎng)環(huán)境；據(jù)項(xiàng)目固定樣地和標(biāo)準(zhǔn)地?cái)?shù)據(jù)記錄，通過(guò)撫育間伐，減少了單位面積上的立木株數(shù)，林內(nèi)光照強(qiáng)度可提高20%以上，林內(nèi)土壤的溫度可提高1 ℃以上，促進(jìn)了土壤微生物活動(dòng)，增加了土壤肥力。同時(shí)，林內(nèi)降雨量可增加10%以上，土壤的含水量得到了提高，促進(jìn)了中幼齡林的生長(zhǎng)速度，提高了固土保水能力。

1.2 提高了林分的質(zhì)量，減少了災(zāi)害的發(fā)生[BT）]

通過(guò)綜合撫育，清除了林地內(nèi)的病腐木、傾倒木，對(duì)叢生枝、斷頭枝、多頭枝、病蟲(chóng)枝、枯死枝進(jìn)行了全部修剪；通過(guò)疏伐、生長(zhǎng)伐，伐除了有害木，保留了優(yōu)良木、有益木、闊葉幼樹(shù)（幼苗），可以改變林分結(jié)構(gòu)，促進(jìn)同齡林向異齡林轉(zhuǎn)變、純林向混交林轉(zhuǎn)變。增強(qiáng)了森林的抗逆性，減少了森林火災(zāi)和病蟲(chóng)害的發(fā)生。

1.3 拓寬了就業(yè)渠道，增加了群眾收入

森林撫育補(bǔ)貼資金項(xiàng)目的實(shí)施，以林農(nóng)、林場(chǎng)職工參與為主。通過(guò)撫育作業(yè)，拓寬了農(nóng)民、富余林業(yè)職工的就業(yè)渠道，增加了群眾特別是貧困群眾的收入。根據(jù)近年省級(jí)核查報(bào)告（表1，表2），2013年省級(jí)抽查了37個(gè)縣級(jí)單位2012年度的實(shí)施情況，共實(shí)施森林撫育面積48 600 hm2，參與項(xiàng)目施工人員共計(jì)11 765人，其中林農(nóng)7 013人，占59.6%，林業(yè)職工1 755人，占14.9%。項(xiàng)目共支付勞務(wù)費(fèi)用7 615.5萬(wàn)元，人均增收6 473元。2015年省級(jí)抽查了20個(gè)縣級(jí)單位2014年度的實(shí)施情況，共實(shí)施森林撫育面積37 666.7 hm2，參與項(xiàng)目施工人員共計(jì)9 331人，其中林農(nóng)5 787人，占62%；林業(yè)職工2 044人，占21.9%；其他人員1 500人，占16.1%。項(xiàng)目共支付勞務(wù)費(fèi)用4 956.8萬(wàn)元，人均增收5 312元。項(xiàng)目的實(shí)施為鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。

2 主要經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 開(kāi)展野外技術(shù)培訓(xùn)，提高施工質(zhì)量

森林撫育是為保證幼林成活，促進(jìn)林木生長(zhǎng)，改善林木組成和品質(zhì)及提高森林生產(chǎn)率所采取的各項(xiàng)措施。例如，疏伐分為上層疏伐、下層疏伐、綜合疏伐。上層疏伐適用于闊葉混交林、針闊混交林、復(fù)層混交林；下層疏伐適用于同齡純林；綜合疏伐適用于不合理?yè)穹ニ斐傻膹?fù)層混交林和天然混交林。例如修枝，分為平切法（貼近樹(shù)干修枝）和留樁法。對(duì)于松樹(shù)等輪生枝，宜采用留樁法。修枝時(shí)留1～3 cm的殘樁，以免切口相連造成環(huán)狀剝皮。為了規(guī)范項(xiàng)目的施工，各地積極開(kāi)展森林撫育技術(shù)培訓(xùn)。根據(jù)2017年、2018年省級(jí)核查報(bào)告（表1，表2），2017年省級(jí)抽查了14個(gè)縣級(jí)單位2016年度的實(shí)施情況，共實(shí)施森林撫育面積24 600 hm2，培訓(xùn)各類(lèi)人員5 799人，其中林業(yè)技術(shù)管理人員401人、林場(chǎng)職工1 412人、林農(nóng)3 986人。2018年，省級(jí)抽查了15個(gè)縣級(jí)單位2017年度的實(shí)施情況，共實(shí)施森林撫育面積21 066.7 hm2，培訓(xùn)各類(lèi)人員5 393人，其中林業(yè)技術(shù)管理人員377人、林場(chǎng)職工1 025人、林農(nóng)3 991人。通過(guò)培訓(xùn)，施工人員掌握了各種撫育方式的操作技能，保障了項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量。

2.2 注重科學(xué)施工，保護(hù)生態(tài)環(huán)境

森林撫育項(xiàng)目的實(shí)施，會(huì)對(duì)林地土壤、地被植物、下層灌木等造成一定程度的損害。為了保護(hù)好林分的生態(tài)環(huán)境，各地都制定了較為詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)方案。主要內(nèi)容包括：一是野生動(dòng)物保護(hù)。撫育作業(yè)時(shí)要明確作業(yè)次序，避免一次性大規(guī)模施工，為野生動(dòng)物逃離、躲避提供充足時(shí)間。對(duì)林地內(nèi)的野生動(dòng)物棲息地，予以保留，不得破壞。二是野生植物保護(hù)。施工過(guò)程中對(duì)國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)林木資源予以保留，例如銀杏、水杉、樟、鵝掌楸、香果樹(shù)、湖北梣（俗名：對(duì)節(jié)白蠟）等；對(duì)具有價(jià)值的林下灌草予以保留，例如石楠、蘭草、七葉一枝花等。三是林地保護(hù)。對(duì)可能發(fā)生沖刷的作業(yè)便道及時(shí)處理，對(duì)集材過(guò)程中留下的車(chē)轍、沖溝等及時(shí)回填，將可分解的生活廢棄物進(jìn)行深埋，對(duì)難分解的生活廢棄物運(yùn)往垃圾處理場(chǎng)。四是防止森林火災(zāi)。嚴(yán)禁施工人員攜帶火源上山施工。將撫育產(chǎn)生的易燃廢棄物，清出林地。為落實(shí)方案，項(xiàng)目實(shí)施單位都與施工單位簽訂了環(huán)境保護(hù)協(xié)議，并現(xiàn)場(chǎng)跟班監(jiān)督，將施工所造成的環(huán)境破壞降低到了最低限度。

2.3 設(shè)置固定樣地和標(biāo)準(zhǔn)地，實(shí)施成效監(jiān)測(cè)[BT）]

為掌握森林資源動(dòng)態(tài)變化，在實(shí)施項(xiàng)目的同時(shí)，根據(jù)不同森林類(lèi)型、撫育方式等情況，設(shè)立撫育成效監(jiān)測(cè)對(duì)照固定樣地。監(jiān)測(cè)樣地面積為666.7 m2，不實(shí)行任何撫育措施，保留作業(yè)小班撫育前的現(xiàn)狀，與作業(yè)小班已實(shí)行撫育措施的標(biāo)準(zhǔn)地（666.7 m2）進(jìn)行對(duì)比、分析。監(jiān)測(cè)內(nèi)容主要包括：一是林分生長(zhǎng)因子。林分的平均樹(shù)高、平均胸徑、蓄積等。二是林分結(jié)構(gòu)因子。林分的樹(shù)種組成、密度、郁閉度、齡級(jí)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、更新?tīng)顩r等。三是林分健康狀況因子。林分的林木分化程度、病蟲(chóng)害危害程度、火災(zāi)隱患程度等。四是林下植被狀況因子。林分的主要灌草種類(lèi)、蓋度、平均高等。五是林地土壤因子。林下土壤的肥力、水分含量、孔隙性、酸堿度等。第一次監(jiān)測(cè)在撫育當(dāng)年進(jìn)行，第二次在實(shí)施撫育后第3年進(jìn)行，以此類(lèi)推，每2年復(fù)測(cè)一次。根據(jù)省級(jí)核查情況統(tǒng)計(jì)：2011年省級(jí)抽查了10個(gè)縣級(jí)實(shí)施單位，2010年度共設(shè)置成效監(jiān)測(cè)固定樣地37個(gè)、標(biāo)準(zhǔn)地65個(gè)；2012年省級(jí)抽查了28個(gè)縣級(jí)實(shí)施單位，2011年度共設(shè)置成效監(jiān)測(cè)固定樣地102個(gè)、標(biāo)準(zhǔn)地174個(gè)。固定樣地和標(biāo)準(zhǔn)地的觀測(cè)、記錄、計(jì)算、整理，為客觀評(píng)價(jià)森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目產(chǎn)生的效益，提供了依據(jù)。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 對(duì)項(xiàng)目重視程度不夠

國(guó)家實(shí)施森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目主要是為了培育森林，而少數(shù)實(shí)施單位認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，沒(méi)有合理利用資金對(duì)森林進(jìn)行撫育經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致不能最大程度地發(fā)揮森林經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、景觀效益。

3.2 撫育方式占比結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)湖北省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院《湖北省森林撫育項(xiàng)目省級(jí)核查報(bào)告》（2010～2020年），對(duì)省級(jí)核查抽中的縣級(jí)樣本單位數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得出各撫育方式在年度施工總面積中的占比情況（表1）。實(shí)際施工中，綜合撫育就是割灌除草搭配修枝（澆水、施肥）的撫育方式。將綜合撫育合并到割灌除草中計(jì)算，將透光伐、疏伐、生長(zhǎng)伐、衛(wèi)生伐合并為撫育間伐計(jì)算，兩者的占比情況再分析（表2）。可以看出，2010～2020年，割灌除草實(shí)施面積的比例明顯偏高，撫育間伐實(shí)施面積的比例明顯偏低，這有違項(xiàng)目宗旨。造成這種情況，主要是因?yàn)閾嵊g伐成本高，施工內(nèi)容多，工作量大，項(xiàng)目建設(shè)直接費(fèi)用不足，資金缺口較大。

3.3 實(shí)施面積合格率仍有提升空間

從2010～2020年歷年省級(jí)抽查情況看，總是有少數(shù)小班實(shí)施面積不合格，施工質(zhì)量達(dá)不到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是撫育剩余物未清理、未處理。尤其是近年來(lái)，納入森林撫育項(xiàng)目的松材線蟲(chóng)疫木采伐小班，存在疫木未清理的現(xiàn)象。二是撫育強(qiáng)度不夠。部分間伐小班，撫育后郁閉度降低不到0.1，達(dá)不到改善林內(nèi)通風(fēng)、光照的要求。三是部分珍稀樹(shù)種、有生長(zhǎng)潛力的鄉(xiāng)土闊葉幼樹(shù)被采伐，不符合項(xiàng)目保護(hù)生物多樣性的規(guī)定要求。

4 對(duì)策及建議

4.1 加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變思想觀念

隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的加快推進(jìn)，優(yōu)質(zhì)的、獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境及其附加的生態(tài)產(chǎn)品均可能通過(guò)市場(chǎng)交易[2]，實(shí)施森林撫育，就是為了提高森林質(zhì)量，就是為了打造自己的“金飯碗”?？梢酝ㄟ^(guò)會(huì)議、標(biāo)語(yǔ)、智慧平臺(tái)等多種形式，向項(xiàng)目區(qū)的干部、職工、林農(nóng)展開(kāi)全方位宣傳，以更新觀念。

4.2 多方籌集資金，提高撫育間伐比例

撫育間伐應(yīng)該是森林撫育項(xiàng)目的中心環(huán)節(jié)和主要撫育方式。但是，湖北的實(shí)際情況卻是撫育間伐和割灌除草比例倒掛，撫育間伐的占比常年低于50%，需要引起高度重視。為提高撫育間伐的比例，建議一方面向國(guó)家和省財(cái)政申請(qǐng)，建議適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)項(xiàng)目單位實(shí)施撫育間伐的積極性；二是探索新的投融資機(jī)制，引導(dǎo)人造板、生物質(zhì)燃料等涉林企業(yè)，通過(guò)流轉(zhuǎn)或簽訂合同訂單等多種方式，參與到項(xiàng)目中來(lái)，既可以推動(dòng)撫育間伐的進(jìn)行，又可以解決企業(yè)原材料持續(xù)供應(yīng)的問(wèn)題。

4.3 開(kāi)展森林撫育機(jī)具的推廣應(yīng)用，降低項(xiàng)目成本[BT）]

湖北森林撫育地點(diǎn)大多山高坡陡，林木茂密，雜灌較多。多數(shù)地方仍然靠人工刀砍的方式進(jìn)行作業(yè)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。建議部分地方推廣機(jī)械作業(yè)，如小型整枝機(jī)、割灌機(jī)、粉碎機(jī)等，并將森林撫育機(jī)械納入農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍[3]，提高撫育效率，減少勞務(wù)投入，降低項(xiàng)目實(shí)施成本。

4.4 探索森林撫育與林下經(jīng)濟(jì)結(jié)合經(jīng)營(yíng)路徑，實(shí)現(xiàn)綜合效益[BT）]

通過(guò)森林撫育，改變了林分的衛(wèi)生狀況，也為林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了環(huán)境。通過(guò)對(duì)撫育剩余物的清理，既減輕了森林火災(zāi)隱患，也為發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)拓展了空間。在林下栽種黑木耳、香菇等菌類(lèi)，收獲菌類(lèi)后的菌包經(jīng)過(guò)處理能夠增加土壤肥力，有利于樹(shù)木生長(zhǎng)。據(jù)此，將適宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的林分納入森林撫育項(xiàng)目，并根據(jù)不同的林下經(jīng)濟(jì)模式，確定相對(duì)應(yīng)的撫育方式和剩余物處理方式，可以互利共贏，實(shí)現(xiàn)多種效益。

4.5 做好森林分類(lèi)區(qū)劃，夯實(shí)作業(yè)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)[BT）]

對(duì)森林實(shí)行分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是一種有效的手段，而森林分類(lèi)區(qū)劃成果是實(shí)施分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的重要依據(jù)[4]。為此，要從森林的用途、經(jīng)營(yíng)目的出發(fā)，對(duì)公益林、商品林進(jìn)行合理區(qū)劃界定，對(duì)防護(hù)林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、能源林進(jìn)行科學(xué)劃分。完成森林分類(lèi)后，實(shí)施分類(lèi)經(jīng)營(yíng)，將生態(tài)區(qū)位功能重要、急需撫育的林分，優(yōu)先納入森林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)，提高項(xiàng)目的實(shí)施效果。

4.6 增強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，保證撫育質(zhì)量

項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)撫育施工不能一包了之，要在施工現(xiàn)場(chǎng)多指導(dǎo)、多監(jiān)督。有條件的單位，可以引進(jìn)監(jiān)理制。施工期間，監(jiān)理人員采取巡視、旁站等方式，督促施工單位保質(zhì)保量完成任務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

森林撫育是森林培育的重要手段，對(duì)于森林培育能夠起到巨大的作用。政府要加大投資的力度，林業(yè)干部、職工要提高認(rèn)識(shí)，保證森林撫育項(xiàng)目的施工質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益最大化，促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]中國(guó)政府網(wǎng).兩部門(mén)印發(fā)《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》[EB/OL].（2014-5-20）[2022-12-23]. http：//www.gov.cn/xinwen/2014-05/20/content_2682763.htm

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（編校：鄭京津）

收稿日期：2022-03-29

作者簡(jiǎn)介：喻單寧（1969～），男，工程師，主要從事森林撫育項(xiàng)目省級(jí)核查工作。