鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地利用的困境及對策研究

摘 要：民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。探索閑置宅基地盤活利用的困境并尋求解決路徑對土地資源可持續(xù)利用、農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展以及全面推進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。然而，目前閑置宅基地的利用還存在公平與效率難以協(xié)調(diào)、財產(chǎn)利益沖突難以解決、宅基地的社會保障性阻礙盤活進展等困境。結(jié)合試點地區(qū)的有益經(jīng)驗，應從適度拓寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間、構(gòu)建利益共同體機制、建立閑置宅基地自愿有償退出機制等方面進行困境破解，以促進宅基地的高效利用，增加農(nóng)民和農(nóng)村集體的財產(chǎn)性收入。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地；盤活利用；利用困境；對策建議

2021年1月，自然資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》。要求“在符合國土空間規(guī)劃的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設用地進行復合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民俗、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，大力支持促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施”。在《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第四次會議第0951號提案答復的函》中強調(diào)，關(guān)于盤活農(nóng)村閑置宅基地，自然資源部認真貫徹落實習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的講話精神，組織開展鄉(xiāng)村存量集體建設用地節(jié)約挖潛政策研究，提出盤活用好鄉(xiāng)村存量集體建設用地政策措施，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施①。鼓勵和支持村集體和農(nóng)民通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、農(nóng)村旅游業(yè)等，甚至支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查，全國農(nóng)村宅基地空置率為18.1％[1]。推進閑置宅基地的盤活利用有利于維護村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，有助于保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建新的鄉(xiāng)村振興發(fā)展格局。如何有效利用宅基地，無疑是現(xiàn)階段需要我們努力研究的課題。

一、宅基地閑置的危害性及成因分析

（一）宅基地閑置的危害性

就現(xiàn)實情況而言，我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地中處于閑置狀態(tài)的至少占比29%。在第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)中獲悉99.5%的農(nóng)戶都擁有1處以上的住房，而由于進城務工等因素，超過1/10的村莊有宅基地被閑置，近乎1/10的農(nóng)戶有閑置的宅基地，若將其換算成實際的土地面積，數(shù)額極其巨大。這是對土地資源的浪費，故對閑置宅基地的盤活利用是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中亟待解決的問題。

1. 降低了土地資源的利用效率

宅基地是相當重要的社會資源，使農(nóng)民的居住權(quán)得到了充分保障，但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村宅基地的保障居住的功能逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變[2]。目前宅基地閑置已經(jīng)成了農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)象，應當引起社會的重視。首先這是對土地資源的浪費，對土地資源的集約利用產(chǎn)生了相當不利的影響。宅基地的閑置使人地關(guān)系受到不利影響，一定程度上也是對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進步的一大阻礙。其次，在城鎮(zhèn)化進程日漸加快的情況下，也意味著加大了土地的需求量，土地資源稀缺與宅基地閑置的矛盾加劇。不僅農(nóng)民的利益受到了損害，也抑制了我國經(jīng)濟的發(fā)展[3]。如何破局讓閑置宅基地真正高效利用起來，是解決土地資源緊缺和沉睡的關(guān)鍵。

2. 降低了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益

農(nóng)村宅基地本是無償獲得的土地，具有福利性質(zhì)，但宅基地的閑置，使農(nóng)村土地出現(xiàn)用不好與用不上的難題。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)民住有所居已經(jīng)得到充分保障，農(nóng)民已經(jīng)不再滿足于宅基地的居住保障功能，開始追求對宅基地的財產(chǎn)權(quán)利，但宅基地的閑置使他們的財產(chǎn)權(quán)受到限制[4]。一些面積較小、較分散的閑置宅基地的使用權(quán)存在糾紛的情況亦不在少數(shù)，使用權(quán)的分配關(guān)乎村民的個人權(quán)益。即使不存在糾紛，由于本身分散或面積不大，在使用權(quán)流轉(zhuǎn)時處于劣勢，無法給農(nóng)民帶來收益[5]。農(nóng)民財產(chǎn)性收益的降低會直接影響農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，農(nóng)村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展不可避免的受到影響。

3. 降低了農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量

城鎮(zhèn)化進程的加快導致了農(nóng)村人口的流失，很大一部分村民通過繼承、戶口的變化等方式取得宅基地，但長期閑置無人居住，甚至部分墻體開裂。也有部分村民即使建設了新房，也不愿意拆除舊房，他們選擇將其作為羊圈、豬圈等，甚至出現(xiàn)了侵占生態(tài)用地的情況[6]?？紤]到農(nóng)村常住人口大多是中老年人和兒童，對公共社會的保護意識很薄弱，并且村內(nèi)管理人員有限，導致出現(xiàn)了路邊雜草叢生無人管理、基礎設施破舊的情況，嚴重影響村容村貌[7]。村民居住環(huán)境質(zhì)量很低，幸福感和滿足感也沒有得到提升，進而無法調(diào)動對整治村容村貌的積極性，無形中增加了盤活閑置宅基地的難度，形成了惡性循環(huán)。當前農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量迫切需要改善，因此加快盤活閑置宅基地的任務刻不容緩。

（二）宅基地閑置的成因分析

農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題，是我國十四五規(guī)劃和二零三五遠景目標中重要的部分。解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題，更是實現(xiàn)中華民族偉大復興所必須完成的任務。中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是為了重建鄉(xiāng)村生活空間，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進中，農(nóng)村普遍存在的宅基地閑置問題引起關(guān)注。閑置成因主要有以下幾點。

1. 傳統(tǒng)觀念根深蒂固

一方面，受傳統(tǒng)觀念的影響，部分村民有“祖宅”觀念；另一方面，現(xiàn)居住在農(nóng)村的村民，因結(jié)婚、離婚、繼承、戶口的變化等原因，存在一宅多戶的情況，不再是一宅一戶[8]。且有農(nóng)村人口新建住房但不拆舊房致使宅基地閑置數(shù)目不斷增加。另有城市居民合法獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療等方方面面差異巨大，很大一部分農(nóng)民為保障子女的生活質(zhì)量、教育水平等因素將其戶口遷入城市，這部分人長期居住在城鎮(zhèn)，卻因繼承等方式合法取得宅基地的使用權(quán)和農(nóng)戶所有權(quán)，宅基地長期處于閑置狀態(tài)。

2. 農(nóng)村人口的城市化

隨著工業(yè)化、城市化進程的快速推進，農(nóng)村人口大量流出。農(nóng)村勞動人口雖大量涌入城市，但并沒有在城市扎根成為真正的市民，城市歸屬感不強，即使常年在外也沒有放棄宅基地。雖然現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民可以將宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)的成員，在一定程度上起到了盤活的作用，然而“一戶一宅”下其他內(nèi)部成員因有自家的宅基地，對流轉(zhuǎn)使用權(quán)存在限制。農(nóng)村宅基地閑置的數(shù)量不斷增加，甚至一些地區(qū)出現(xiàn)了“空心村”。由于長期重視對城市的發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展逐漸失衡，全家外出務工成了閑置的主要原因。

3. 村莊規(guī)劃缺失

村莊規(guī)劃缺失是我國農(nóng)村宅基地閑置不可忽略的重要原因之一。多數(shù)村莊由于沒有制定科學合理的村莊發(fā)展規(guī)劃，導致了農(nóng)房布局散亂，進而忽視了面積較小、較分散的宅基地，使其整體利用價值不高。基于宅基地的無償取得，且目前也沒有法律規(guī)范明確規(guī)定對宅基地的管理，部分農(nóng)村會由于領導者不作為、鄉(xiāng)村規(guī)劃不完善不科學等出現(xiàn)了宅基地的使用過程中缺乏有效引導和管控而閑置。

農(nóng)村宅基地的閑置問題成了普遍的問題，引起了社會各界的關(guān)注。故近年來部分地區(qū)圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鑒于對地理位置、資源等條件的思量與保障農(nóng)民居住的前提下，著眼于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，開展了以增加土地資源的利用率、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入為目標的閑置宅基地利用的試點工作。典型的盤活利用宅基地的實踐樣態(tài)并不多，部分地區(qū)取得了成效，有力地推動了農(nóng)村發(fā)展，也有部分地區(qū)由于試點時間短、措施與農(nóng)村實際情況未有效結(jié)合等因素導致試點成效與預期相差較大。從總體上來看，在推進閑置宅基地的盤活利用過程中存在較多的現(xiàn)實問題，現(xiàn)階段總結(jié)各試點村的現(xiàn)狀及其經(jīng)驗，落實有效的部署，促進閑置宅基地的盤活利用才是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的工作重心。

二、閑置宅基地利用中的困境

（一）公平與效率難以協(xié)調(diào)

公平是指平等的分配，體現(xiàn)為閑置宅基地的利用要在保證農(nóng)民都有居住地的前提下進行；效率是指宅基地的使用效率，體現(xiàn)為對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的保障功能。當前閑置宅基地的盤活工作既要考慮公平也要保證效率[9]。然而在盤活利用的試點工作中，公平與效率如何兼顧是一大難點問題。解決該難點，不僅要考慮對宅基地使用權(quán)持有人處置該權(quán)利時的條件限制，同時也要考慮如何提升使用效率。使用效率低下主要有以下原因：其一，常年在外打工但并沒有在城市扎根成為真正的市民，只是通過租賃等方式在城市內(nèi)生活所以沒有放棄宅基地，使其長期或短期的處于閑置狀態(tài)；其二，長期生活在城市且已經(jīng)購房而使村內(nèi)宅基地閑置的情況；其三，城市居民合法獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。長期居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民，將子女遷入城市戶口，子女通過繼承等方式合法取得農(nóng)村宅基地的使用權(quán)和農(nóng)戶所有權(quán)，此時村中宅長期處于閑置狀態(tài)。加之部分農(nóng)民的傳統(tǒng)思維，“祖宅”與落葉歸根的固有觀念仍在，與盤活利用、公平與效率相悖。沒有在城鎮(zhèn)落戶的村民依舊享有宅基地占有和使用權(quán)，依舊屬于集體經(jīng)濟組織成員，基于此的宅基地閑置后果將由國家承擔[10]。

（二）財產(chǎn)利益的沖突難以解決

宅基地對于農(nóng)民是一項重要的財產(chǎn)。但在現(xiàn)行土地制度中土地為國家所有，其中必然包括宅基地，故宅基地為公產(chǎn)，農(nóng)民擁有的僅僅是宅基地的占有和使用權(quán)?；诜康匾惑w的原則，住房和宅基地無法分離，久而久之農(nóng)民已將其看作私有財產(chǎn)。一般情況下，為減少不必要的正面沖突，公權(quán)力會選擇讓步私權(quán)力，只有在涉及土地征收等重大問題時，才以決策者身份做出維護公權(quán)力的決定。此時農(nóng)民為維護自身與住房相關(guān)的一系列財產(chǎn)性利益，往往與公權(quán)力成為利益相對方，公權(quán)與農(nóng)戶協(xié)商難度增加。宅基地自身財產(chǎn)屬性與公權(quán)約束之間的矛盾難以協(xié)調(diào)與解決，最終導致土地資源的浪費。利益的沖突關(guān)系、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化成為從根本上解決宅基地盤活利用的難題[9]。

（三）宅基地的社會保障性阻礙盤活進展

宅基地所特有的社會保障功能，阻礙了宅基地改革中制度方面實現(xiàn)突破，盤活工作也難以實現(xiàn)突破性進展。雖有規(guī)定適度放活宅基地使用權(quán)，但有嚴格的限制。2019年《中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中規(guī)定，嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。由此可以看出，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是有嚴格限制的，與此同時，城市的資金、人才等資源也無法正常流動進入農(nóng)村，資源的欠缺致使農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展受限。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又具有產(chǎn)權(quán)方面的封閉性，在宅基地的使用權(quán)中主要體現(xiàn)在，只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才享有宅基地使用權(quán)，集體經(jīng)濟組織成員以外的任何個人和組織都無法擁有宅基地資格權(quán)，現(xiàn)行法律和國家政策都規(guī)定，宅基地使用權(quán)因其社會保障功能只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部享有、流轉(zhuǎn)。故宅基地制度改革方面難以突破，閑置宅基地的盤活利用工作受到影響。

三、閑置宅基地利用的地方經(jīng)驗

現(xiàn)階段，閑置宅基地盤活利用的試點工作仍在推進中，試點地區(qū)的地理位置、地方特色不同等方面雖存在較大差異，但都為宅基地的盤活工作提供了可學習可復制的經(jīng)驗[11]。盡管在試點進程中也有需要進一步完善的地方，但為更加成熟的盤活工作積累了一定經(jīng)驗，總體值得借鑒。

（一）四川成都的宅基地使用權(quán)抵押融資模式

成都在農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資的試點工作中，在借鑒其他試點地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎上做了進一步完善。首先以國家金融機構(gòu)為主要融資方，限制抵押主體、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、嚴格控制貸款的用途、設立宅基地使用權(quán)的登記確權(quán)制度與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件，確保不會出現(xiàn)宅基地使用權(quán)的權(quán)屬爭議；其次基于民事主體意思自治原則，抵押物的價值由貸款人與放貸人雙方商量做出決定；并且要求貸款用途須告知融資方，發(fā)放貸款人有權(quán)隨時了解情況，出現(xiàn)虛假行為有權(quán)隨時終止貸款合同。

最后政府作為最后的保障方參與了抵押融資的工作，設立了專門機構(gòu)用以處置未被拍賣變賣的不動產(chǎn)的用益物權(quán)，這樣的做法不僅是風險的降低，更是對融資方的有力吸引，也是對農(nóng)民的強有力保障，農(nóng)民有了宅基地使用權(quán)抵押融資的信心，農(nóng)村能夠安全引入資金流，不僅激活了農(nóng)村閑置宅基地的財產(chǎn)價值，也促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

（二）山西澤州的宅基地管理平臺

山西省澤州縣在宅基地制度改革試點工作中，始終堅守著為農(nóng)民獲益的本心，積極調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，其中大陽鎮(zhèn)對鎮(zhèn)內(nèi)百余農(nóng)戶的房屋進行了修繕與改造，興辦了農(nóng)家樂、民宿等項目，一方面增加了農(nóng)民的收入，另一方面也給低收入農(nóng)民甚至無業(yè)人士提供了就業(yè)機會。推進建設以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，充分發(fā)揮地方性優(yōu)勢推進建設特色鮮明、環(huán)境優(yōu)美的村落，澤州縣主要通過推進文化旅游產(chǎn)業(yè)來促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。同時建立了澤州農(nóng)村宅基地管理平臺，以技術(shù)手段展開調(diào)查宅基地的基本信息，目前已完成全省第一例宅基地線上審批工作。宅基地管理信息系統(tǒng)的建立有利于各項工作更加標準規(guī)范。

澤州縣基于戶籍關(guān)系、現(xiàn)農(nóng)村居住情況等考慮，在明確宅基地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的基礎上農(nóng)村集體經(jīng)濟合作組織統(tǒng)一將股權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，農(nóng)民變身為股民的身份參與其中。現(xiàn)階段，土地資源是最重要最有潛力的發(fā)展資源，在推進宅基地的盤活利用過程中，越來越多的社會主體參與進來，各種資源在農(nóng)村的流通足夠充分，將有利于農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展[12]。在堅持宅基地集體所有權(quán)的同時，也做到了保護宅基地使用權(quán)。公權(quán)力的約束并沒有損害農(nóng)民的財產(chǎn)性利益，反而提高了宅基地的經(jīng)濟價值；在農(nóng)民得到了滿足的情況下，也實現(xiàn)了宅基地盤活利用的目標，達到了雙贏。

（三）四川瀘縣共建共享模式

四川瀘縣在試點工作中，采取了擴大宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的方式，探索了共建共享宅基地的模式和鼓勵節(jié)約集約使用宅基地，超占部分有償使用的做法。瀘縣模式主要是引導農(nóng)戶有償退出宅基地，在劃定一個宅基地使用面積標準后，提倡節(jié)約集約使用宅基地，對于自愿退出宅基地的農(nóng)戶予以一定的補償金或購房補貼，另新建安置房；對于超出規(guī)定標準的宅基地面積收取一定費用的方式。該種模式下，農(nóng)戶可以在獲批后，以農(nóng)戶的名義由農(nóng)戶提供地，出資方出資的形式建房。

登記時采用分割登記，農(nóng)戶享有部分房屋的所有權(quán)及宅基地使用權(quán)，出資一方享有出資時約定好的那部分房屋的所有權(quán)及集體建設用地使用權(quán)②。在約定年限屆滿后出資方享有的那部分土地權(quán)利重新歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶重新獲得完整的宅基地使用權(quán)。為宅基地特有的社會保障功能阻礙宅基地盤活利用的困境提供了一個有效路徑，提高了資源的利用，發(fā)揮了宅基地的財產(chǎn)價值，為建立閑置宅基地自愿有償退出機制、為全國閑置宅基地的盤活試點工作提供了參考。

四、促進閑置宅基地利用的對策建議

針對閑置宅基地利用中存在的現(xiàn)實問題，結(jié)合試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，提出促進閑置宅基地利用的對策建議。

（一）適度拓寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間

宅基地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)能夠較好平衡公平和效益的關(guān)系，也是盤活閑置宅基地的一大有效路徑。從成都的抵押融資試點工作中，可以看出農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押融資在合法合理的前提下，不僅能夠盤活這些具有較高的財產(chǎn)價值的宅基地，還能夠引進大量外來資金，保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和物質(zhì)得到保障，能夠有效促進農(nóng)村和諧快速發(fā)展，能夠?qū)⒐袒恼貎r值轉(zhuǎn)化為具有流動性的資本，最大限度發(fā)揮宅基地的價值[13]。

對于沒有在城市扎根，游離于城市與農(nóng)村之間，城市歸屬感不強的部分農(nóng)民，即使常年在外也沒有放棄宅基地，基于此產(chǎn)生的宅基地閑置后果由國家承擔。該現(xiàn)象表明并沒有實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。新時代新城鎮(zhèn)化是指人的城鎮(zhèn)化，走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，加快實現(xiàn)進城人口市民化，能有效解決這一難題[14]。

要有效促進閑置宅基地的利用，在適度放活宅基地使用權(quán)、擴寬其流轉(zhuǎn)空間時必須結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，因地制宜地選擇擴寬方式，有效控制風險，要嚴格限制期限及其用途甚至流轉(zhuǎn)范圍，確保村集體、農(nóng)民的利益與流轉(zhuǎn)對象的使用權(quán)[15]。故以抵押融資等方式適度的擴寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進閑置宅基地的利用，是符合當下社會發(fā)展的合理有效的途徑。

（二）構(gòu)建利益共同體機制

宅基地財產(chǎn)權(quán)屬與公權(quán)之間有矛盾，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保障農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利是減少利益沖突關(guān)系的關(guān)鍵。結(jié)合山西省澤州縣的做法，要從根本上解決宅基地閑置的問題，促進其盤活利用，首要是厘清宅基地的使用權(quán)歸屬問題。確立相關(guān)登記制度，政府協(xié)同土地資源管理部門對不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行登記，明晰產(chǎn)權(quán)；對宅基地進行確權(quán)登記制度，明確宅基地使用權(quán)歸屬?？梢圆扇〕闪ｉT的調(diào)查組的方式，以村為單位對閑置宅基地分戶分地進行摸底調(diào)查，掌握閑置宅基地的數(shù)量及狀況。調(diào)查可以包括閑置宅基地使用權(quán)的歸屬、面積等現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)意愿情況，全部進行登記在冊，以便建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫的基礎資料與現(xiàn)有戶籍資料相結(jié)合，能夠加快解決進城人口實現(xiàn)市民化問題，加快城鄉(xiāng)戶籍制度的改革，更好的保障農(nóng)民的利益。

瀘縣采取的共建共享模式，由農(nóng)戶提供地，出資方出資，登記時分割登記，此種做法在確保農(nóng)民戶有所居的同時，通過引進社會資本的方式，解決了引導農(nóng)戶退出宅基地的高額經(jīng)濟補償金和安置保障措施所需資金的難題。一定程度上做到了共贏[16]。其次，要利用好閑置宅基地的農(nóng)村特色和資源，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢吸引技術(shù)、人才等，爭取城鄉(xiāng)資源要素實現(xiàn)雙向流通，促進盤活利用閑置宅基地，進而促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，最終推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

（三）建立閑置宅基地自愿有償退出機制

宅基地的社會保障功能使宅基地改革在制度方面難以實現(xiàn)突破，宅基地盤活利用工作也受到不利影響。要有效解決這一難題，應當建立閑置宅基地自愿有償退出機制[17]。四川瀘縣采取了超占部分有償使用的方式，以引導農(nóng)戶有償退出宅基地為主，對于自愿退出宅基地的農(nóng)民給予一定的補償；對于一戶多地的農(nóng)民，確保一戶一宅模式下的基本生活保障功能，結(jié)合實際情況，適當?shù)牟扇∮袃斒褂玫姆绞剑瑸檎氐氖栈貏?chuàng)造條件。當下對于進城落戶的農(nóng)民是否愿意放棄宅基地，是本著尊重本人意愿為基礎，不得強制收回宅基地。在本集體組織內(nèi)有宅基地且自愿退出的，應當有序地開展退出工作。使農(nóng)民的宅基地通過流轉(zhuǎn)等形式有償退出，讓部分進城定居的農(nóng)民的宅基地變成可交易的財產(chǎn)，既保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，也提高了資源的有效利用。再結(jié)合所在農(nóng)村的資源和發(fā)展現(xiàn)狀，在確認本地農(nóng)戶、宅基地數(shù)量和規(guī)模的情況下，對宅基地進行科學規(guī)劃；在依法取得宅基地后對宅基地進行合理分配利用，以此促進宅基地的盤活工作[18]。

五、結(jié)語

農(nóng)村宅基地不僅關(guān)乎著農(nóng)民的居住安全和財產(chǎn)利益，也承載著農(nóng)民基本生存的私人權(quán)益和社會穩(wěn)定，是農(nóng)村土地制度改革中最復雜最敏感的一項重點改革任務。農(nóng)村閑置宅基地利用的研究應本著一切以農(nóng)民為中心的原則，穩(wěn)中求進地盤活閑置宅基地的利用，緩解宅基地資源閑置浪費與土地資源緊張的矛盾，為全面鄉(xiāng)村振興提供重要的土地資源保障，增加農(nóng)民和農(nóng)村集體的財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民共享改革紅利。

注 釋：

① 農(nóng)業(yè)水利類096號。

② 來源于國發(fā)院政策簡報第四十四期：農(nóng)村土地制度與健康城鎮(zhèn)化。

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基金項目：國家社科基金項目“全面鄉(xiāng)村振興下閑置宅基地和住房利用方式研究”（21XFX012）

作者簡介：郭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)（1998- ），女，山西呂梁人，西安財經(jīng)大學碩士研究生，研究方向為土地法學、農(nóng)村經(jīng)濟法治。