學(xué)前教育預(yù)算：進(jìn)展和挑戰(zhàn)

于文珊

【摘要】通過分析2018年后的學(xué)前教育預(yù)算政策文本，發(fā)現(xiàn)：（1）預(yù)算編制、審批管理、監(jiān)督執(zhí)行和績效評估等程序標(biāo)準(zhǔn)已建立基本規(guī)范；（2）層級政府間投入責(zé)任與比例不明確；（3）各地幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異明顯，且規(guī)范模糊。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育預(yù)算；治理現(xiàn)代化；政策文本；文本分析

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2023）03-0008-05

2018年11月7日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布，對影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的一些基本問題給予明確，提出了一系列結(jié)構(gòu)性目標(biāo)，①著重強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)、充分發(fā)揮中央和地方積極性，標(biāo)志著學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)入治理現(xiàn)代化建設(shè)階段?！?〕政府對學(xué)前教育的支持需要財(cái)政支撐，政府的行為也會反映到財(cái)政上?！?〕雖然學(xué)前教育財(cái)政投入總量逐年增加，但分配不均和結(jié)構(gòu)失衡等問題尚未得到完全解決，〔3，4〕學(xué)前教育財(cái)政制度改革一直處于過程之中。〔5〕

預(yù)算是進(jìn)行財(cái)政投入的第一步，是國家財(cái)政政策目標(biāo)與方向的反映，是保障學(xué)前教育財(cái)政投入順利實(shí)現(xiàn)的首要前提。〔6〕本文通過分析學(xué)前教育預(yù)算政策，探索學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到預(yù)算過程的程度。透過政策文本的顯性話語考察政策運(yùn)作本質(zhì)，有助于理解政府內(nèi)部各層級、各部門以及政府與其他主體在學(xué)前教育發(fā)展中的價(jià)值分配過程?！?〕

一、預(yù)算政策的分析框架和方法

為貼近本文關(guān)注的重點(diǎn)，以“學(xué)前教育”為標(biāo)題關(guān)鍵詞，“預(yù)算”為全文檢索詞，在北大法寶平臺上檢索2018—2022年的政策文本，最終篩選出8份中央層級的政策文件（見表1，按發(fā)布時(shí)間排序）以及百余份地方政策文件。

1.分析框架

如何構(gòu)建政策文本分析的邏輯？這取決于預(yù)算政策的本質(zhì)，即基于支出估計(jì)，將政策目標(biāo)落實(shí)為主體責(zé)任，并對過程進(jìn)行行政規(guī)定的政策。〔8〕于是，預(yù)算過程的邏輯可以描述為基于參與主體、預(yù)算管理過程2個(gè)維度構(gòu)建學(xué)前教育預(yù)算政策的分析框架。

學(xué)前教育預(yù)算參與主體維度（X維度），按照主體劃分為政府、幼兒園以及幼兒家庭三類。三者之間的關(guān)系比較復(fù)雜，是理解學(xué)前教育“生態(tài)系統(tǒng)”的關(guān)鍵。其中，政府是政策制定者，承擔(dān)主要的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，但政府又是多層級的，多層級政府之間的投入責(zé)任協(xié)調(diào)機(jī)制是理解政府層級關(guān)系的關(guān)鍵。參與預(yù)算的幼兒園主體分為公辦園、普惠性民辦園兩類。公辦園為各級政府所有，普惠性民辦園為民間投資者所有。幼兒家庭參與預(yù)算是通過幼兒園間接參與，家庭與政府財(cái)政共同分擔(dān)學(xué)前教育的成本，家庭分擔(dān)與財(cái)政投入呈現(xiàn)“此消彼長”的關(guān)系，在成本既定的情況下，政府投入多，家庭就投入少。

學(xué)前教育預(yù)算管理過程維度（Y維度），按照預(yù)算管理流程分為預(yù)算編制、審批管理、監(jiān)督執(zhí)行和績效評價(jià)四部分。這種做法更為理論界和實(shí)務(wù)部門所熟悉，也更貼近于現(xiàn)實(shí)預(yù)算過程?！?〕預(yù)算管理過程是非常復(fù)雜的系統(tǒng)，是一套管理流程，但更是在不同社會環(huán)境下每部分的政策工具包（policy package）。例如，在預(yù)算編制部分，就涉及預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)確定、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、預(yù)算匯總流程等，預(yù)算審批過程更是疊加了政治體制和隸屬關(guān)系，特別是財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)變動帶來的預(yù)算調(diào)整，體現(xiàn)了形勢變化帶來的利益調(diào)整機(jī)制。由此，預(yù)算管理過程已經(jīng)成為政府財(cái)政和行政規(guī)范、高效的保障。用預(yù)算管理過程的各類工具包及其理論框架去分析政策文本背后的邏輯，能夠發(fā)現(xiàn)政策的工具性效用。

2.詞云圖分析

研究者對政策文本進(jìn)行分析，雖然具體方法與量化研究有著本質(zhì)的不同，但是，其知識探索的本質(zhì)是一致的。詞云圖，是一種直觀反映文本中詞匯使用頻率的分析工具。本文使用分析軟件（Nvivo12）對8份中央層級的政策文件進(jìn)行初步處理，剔除背景詞、虛詞和不具有實(shí)際含義的詞語后，分別得出預(yù)算參與主體維度和預(yù)算管理過程維度的詞云圖。圖1和圖2中詞語字號大小代表著該詞語在政策文本中的出現(xiàn)頻率。

在頻數(shù)描述之后，研究者還要對文本進(jìn)行邏輯推論，只是完成這一工作的方法不是通過建模和數(shù)據(jù)分析驗(yàn)證，而是以理論推演的政策工具和最佳實(shí)踐為參照系，發(fā)現(xiàn)實(shí)際政策與理論分布、最佳分布之間的差異。研究者通過對中央層級政策文件的文本內(nèi)容進(jìn)行分析，并結(jié)合學(xué)前教育治理現(xiàn)代化的理念與地方的具體實(shí)踐，理解政策文本的深層內(nèi)涵與內(nèi)在邏輯。

二、學(xué)前教育預(yù)算政策的文本分析

按照設(shè)定的二維框架，政策文本分析要回答兩個(gè)關(guān)鍵問題，即預(yù)算政策的參與主體的責(zé)任劃分及關(guān)系是什么，預(yù)算過程管理的各類政策工具包是否齊全有效。

1.對預(yù)算參與主體的分析

學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。組織辦好學(xué)前教育，需要健全政府層級間管理體制、部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。從不同層級政府在學(xué)前教育預(yù)算政策中的縱向分工來看，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付、中央專項(xiàng)彩票公益金等支持地方學(xué)前教育發(fā)展，地方政府按照省市統(tǒng)籌、以縣為主的原則落實(shí)經(jīng)費(fèi)投入、使用管理、績效評價(jià)等工作。其中，省級和市級政府根據(jù)本地區(qū)年度重點(diǎn)工作統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)安排，明確分擔(dān)責(zé)任，并監(jiān)督下級政府的資金管理；縣（區(qū)）級政府通過指導(dǎo)和督促本地區(qū)幼兒園健全財(cái)務(wù)、會計(jì)、資產(chǎn)管理制度，對縣域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展負(fù)主體責(zé)任。已有研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育支出責(zé)任層級過低會導(dǎo)致事權(quán)財(cái)權(quán)不對等，阻礙學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的充足投入。有學(xué)者提出要明確各級政府的分擔(dān)比例。

由圖1可知，幼兒園、部門、政府和家庭等與參與主體相關(guān)的詞語在政策中被多次提及，其中幼兒園在各主體中出現(xiàn)的頻次最高，部門和政府次之，家庭最少。這在一定程度上反映出目前學(xué)前教育預(yù)算以直接支持作為供給方的幼兒園為主，需要政府部門間、層級間的協(xié)調(diào)合作。從不同職能部門之間的橫向分工來看，財(cái)政部門和教育部門是參與學(xué)前教育預(yù)算工作的主要部門，二者按照各自職責(zé)加強(qiáng)審核申報(bào)、經(jīng)費(fèi)使用管理等工作，實(shí)行不相容崗位（職責(zé)）分離控制。以中央支持學(xué)前教育發(fā)展資金為例，教育部負(fù)責(zé)審核地方提出的區(qū)域績效目標(biāo)等相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，提供資金測算需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并對提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性負(fù)責(zé)。財(cái)政部根據(jù)預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定，會同教育部研究確定有關(guān)省份資金預(yù)算金額、資金的整體績效目標(biāo)。財(cái)政部各地監(jiān)管局負(fù)責(zé)資金監(jiān)管。

充足的經(jīng)費(fèi)支持可以激勵幼兒園供給更優(yōu)質(zhì)安全普惠的學(xué)前教育。中央層級政策文件中提及幼兒園的部分進(jìn)行了公辦、民辦、營利性、非營利性的類型區(qū)分（見表2），體現(xiàn)了社會收益和辦學(xué)收益兩種不同的認(rèn)定思路?！?0〕與預(yù)算相關(guān)的規(guī)定主要是針對公辦、民辦這一分類：對于公辦園，政策要求合理制定生均公用經(jīng)費(fèi)或生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，并允許從地方財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排政府購買公辦園中保育員、安保和廚師等服務(wù)所需的資金；對于企事業(yè)單位、集體辦園以及普惠性民辦園，政策規(guī)定要合理制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。一方面，地方政府及時(shí)落實(shí)政策要求，基本都確定了公辦園（包含教育和其他部門辦園，企事業(yè)單位、部隊(duì)、集體辦園）生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的普惠性民辦園大多按照公辦園標(biāo)準(zhǔn)確定生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。另一方面，各地的實(shí)踐存在明顯差異。從經(jīng)費(fèi)調(diào)整機(jī)制來看，目前還未完全實(shí)現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，如山東省自2018年確定每生每年710元的標(biāo)準(zhǔn)后未再發(fā)文調(diào)整；有的省份雖然明確了動態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，如廣東省規(guī)定自2019年起按每生每年100元的幅度逐年提高生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但是該調(diào)整幅度有待于結(jié)合辦園成本、物價(jià)水平等因素進(jìn)行更加科學(xué)合理的設(shè)計(jì)。從撥款、補(bǔ)助額度來看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、財(cái)政能力不同，制定的財(cái)政撥付的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也會不同。各地差距過大，有悖于教育公平的基本原則。

家庭作為學(xué)前教育需求方，與政府一樣都是學(xué)前教育成本分擔(dān)主體。通過總結(jié)典型國家的學(xué)前教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有學(xué)者指出大多數(shù)國家在學(xué)前教育上的財(cái)政投入是為了促進(jìn)該領(lǐng)域的公平，成本分擔(dān)的實(shí)質(zhì)就是政府（公共財(cái)政）服務(wù)來自低收入家庭的兒童，保障其享受基本質(zhì)量的學(xué)前教育。〔11〕從中央層級政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)“保障普惠性幼兒園在園的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學(xué)前教育”，以及山東省學(xué)前教育條例明確“對孤兒、殘疾兒童和符合規(guī)定條件的貧困家庭兒童免收保教費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算”等規(guī)定中可以看出，我國學(xué)前教育成本分擔(dān)基本是瞄準(zhǔn)服務(wù)人群的。瞄準(zhǔn)型的財(cái)政分擔(dān)有助于促進(jìn)市場與政府維持穩(wěn)定的良性關(guān)系。

2.對預(yù)算管理過程的分析

由圖2可知，政策文本對學(xué)前教育預(yù)算績效管理最為重視，體現(xiàn)了當(dāng)前深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的政策關(guān)注點(diǎn)。預(yù)算是政府籌集、分配和管理財(cái)政資金的重要工具，〔12〕政府的所有活動都必須建立在預(yù)算的基礎(chǔ)上，以預(yù)算通過為起點(diǎn)，以預(yù)算執(zhí)行為過程，以預(yù)算評估為結(jié)果。〔13〕然而，在實(shí)踐過程中，預(yù)算通過似乎不太出問題，而預(yù)算過程有時(shí)不體現(xiàn)教育部門的實(shí)際支出需求，使得財(cái)政與教育之間的關(guān)聯(lián)非常弱。

“預(yù)算有科目”是保障學(xué)前教育投入增長的穩(wěn)定機(jī)制之一?！?4〕在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，目前大部分地區(qū)都將學(xué)前教育在政府預(yù)算支出表中的第三級“項(xiàng)”里列明（教育支出類205—普通教育款20502—學(xué)前教育項(xiàng)2050201），避免了此前因未明確單獨(dú)列支而被其他學(xué)段擠占經(jīng)費(fèi)的問題再次發(fā)生。在未來工作中，除了繼續(xù)推進(jìn)中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府學(xué)前教育預(yù)算單列外，還可以參考將學(xué)前教育單列預(yù)算由概要化向具體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，〔15〕細(xì)化到具體單位和具體項(xiàng)目，全面反映預(yù)算支出的具體內(nèi)容，按照輕重緩急原則，科學(xué)分配資金。

在審批管理和監(jiān)督執(zhí)行環(huán)節(jié)，政策文件已明確對主要部門職責(zé)、流程以及時(shí)間節(jié)點(diǎn)做出規(guī)定。以中央支持學(xué)前教育發(fā)展資金為例，財(cái)政部于每年全國人民代表大會批準(zhǔn)中央預(yù)算后三十日內(nèi)，會同教育部正式下達(dá)預(yù)算，并抄送財(cái)政部當(dāng)?shù)乇O(jiān)管局；省級財(cái)政在收到資金預(yù)算后，會同省級教育部門在三十日內(nèi)按照預(yù)算級次合理分配、及時(shí)下達(dá)本行政區(qū)域縣級以上各級政府部門，并抄送財(cái)政部當(dāng)?shù)乇O(jiān)管局；縣（區(qū)）級財(cái)政、教育部門承擔(dān)資金管理主體責(zé)任，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌安排和使用。此外，政策還將經(jīng)費(fèi)投入與成本分擔(dān)機(jī)制等政府責(zé)任落實(shí)情況納入督導(dǎo)評估體系中，根據(jù)地方政府發(fā)展學(xué)前教育的成就，予以表彰獎勵或者懲罰。

在合理編制教育預(yù)算的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)對教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行評價(jià)?！?6〕從本維度的詞云圖中可以看出，績效在中央層級政策文件中被多次提及，屬于重點(diǎn)關(guān)注議題。中央每年下達(dá)學(xué)前教育發(fā)展資金預(yù)算時(shí)會將預(yù)算績效目標(biāo)表同時(shí)下發(fā)，績效指標(biāo)包含產(chǎn)出、效益和滿意度三方面，績效目標(biāo)在備案后將作為預(yù)算執(zhí)行過程中績效監(jiān)控和執(zhí)行后績效評價(jià)的依據(jù)。這是全過程預(yù)算績效管理的政策體現(xiàn)。從各地的實(shí)踐來看，目前還存在一些實(shí)際問題有待解決。以山東省為例，省級教育主管部門制定的績效目標(biāo)與各市、縣（區(qū)）選定的績效目標(biāo)三級指標(biāo)口徑不一致，省、市、縣（區(qū)）量化指標(biāo)不銜接，以及年度績效目標(biāo)調(diào)整不及時(shí)等問題，一定程度上影響了評價(jià)的效率和質(zhì)量。〔17〕

學(xué)前教育向著高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)，需要解決深層的體制機(jī)制問題，調(diào)整政府層級間、部門間以及政府與幼兒園、幼兒家庭等不同主體之間的關(guān)系，穩(wěn)定彼此的預(yù)期和行為模式。綜上所述，目前，縣級政府是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任主體，上級政府通過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的形式給予支持，但各級政府的投入責(zé)任和比例缺少權(quán)威性文件的明確規(guī)定；大部分地方政府雖然制定了公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦園生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但在調(diào)整機(jī)制和撥款標(biāo)準(zhǔn)上存在很大差異，缺少中央層面的“兜底”標(biāo)準(zhǔn)；在預(yù)算主體方面，迫切需要確立各級政府的投入責(zé)任和比例；在預(yù)算流程方面，應(yīng)繼續(xù)落實(shí)學(xué)前教育預(yù)算單項(xiàng)列支，推動單列預(yù)算具體化，讓預(yù)算條目和標(biāo)準(zhǔn)真正體現(xiàn)教育實(shí)踐的需要。

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Preschool Education Budget： Progress and Challenges：

Analysis on Preschool Education Budget Policy Context Since 2018

Yu Wenshan

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

【Abstract】By analyzing preschool education budget policy contexts since 2018， it is found that： （1） the basic norms of procedures such as budget preparation， approval management， supervision and implementation， and performance evaluation have been established; （2） but the responsibilities and proportions of intergovernmental investment at different levels are not clear enough; （3） public funding standards and subsidies per student vary significantly in different regions， and the regulations are vague.

【Keywords】preschool education budget; governance modernization; policy contexts; contexts analysis