社會組織參與社區(qū)治理的實踐反思與路徑選擇

李青清　陳熙

摘要：社區(qū)是社會治理中最基層的組織，是黨與政府聯(lián)系和服務居民群眾的“最后一公里”。進入新時代，面對百年未有之大變局，社區(qū)治理成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。本文通過對社會組織參與社區(qū)疫情防控實踐為例進行反思。研究發(fā)現(xiàn)，社會組織參與社區(qū)治理存在參與渠道不暢、優(yōu)勢難以發(fā)揮、社會組織專業(yè)化水平欠缺等問題，并從政策法規(guī)、主體角色邊界、社會組織自身三個維度進行原因剖析。最后從完善法律法規(guī)、明確角色定位、完善激勵制度、加強組織建設、完善監(jiān)督機制等方面提出提高社會組織參與社區(qū)治理效能的路徑。

關鍵詞：社會組織；社區(qū)治理；實踐反思；路徑選擇

一、問題的提出

黨的二十大報告提出要暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。一是要更加重視群眾訴求；二是社會治理需要多元主體參與。社會組織參與社區(qū)治理既滿足了廣大人民的現(xiàn)實需求，同時也是對新時代黨和政府重要戰(zhàn)略方針的積極回應。

現(xiàn)有的關于社會組織參與社區(qū)治理的研究為社會組織更好服務于社區(qū)和提升社區(qū)服務質量及治理成效提供了有效思路。當前，國外社會組織參與社區(qū)治理的典型模式主要有三類：一是以美國為代表的第三方力量主導型；二是以英國為代表的多方互動合作型；三是以日本為代表的居民自治型。[1]國內(nèi)社會組織參與社區(qū)治理模式多為政社關系不同樣態(tài)調整的產(chǎn)物，其理念主要表現(xiàn)為嵌入[2]或賦權，[3]具體表現(xiàn)形式包括以“一老一小” 品牌服務項目為代表的“項目合作式”；以社工站派駐社工人員為代表的“崗位派駐式”；以社會組織整體承運社區(qū)服務站為代表的“組織嵌入式”。在我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，基層治理中社會組織參與社區(qū)治理仍處于探索階段。從理論研究及實踐進程中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有社會組織參與社區(qū)治理存在著參與度不高、效率較低等問題。

本文以社會組織參與社區(qū)疫情防控實踐為例，基于實地調查，對社會組織參與社區(qū)疫情防控進行實踐反思。通過分析社會組織在社區(qū)治理中的政社關系、參與路徑、參與效果，對社區(qū)治理中多元主體如何發(fā)揮各自優(yōu)勢和提高治理效能這一關鍵問題進行回應。

二、社會組織參與SX社區(qū)疫情防控現(xiàn)狀

（一）研究對象

SX社區(qū)是四川省成都市高新區(qū)石羊街道下轄社區(qū)，2022年2月成都疫情形勢嚴峻，該社區(qū)根據(jù)國務院聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組《新冠肺炎疫情社區(qū)防控方案》、四川省《新型冠狀病毒肺炎防控方案（第八版）》和成都市《居民區(qū)疫情防控分類服務指南（第一版）》《風險區(qū)圈層管理社區(qū)防控指南》相關要求合理安排，劃分封控區(qū)、管控區(qū)、防范區(qū)，實行“圈層管理”，并組織開展核酸檢測。該社區(qū)周核酸檢測量為封控區(qū)4880人次、管控區(qū)3816人次、工作人員1123人次。另對防范區(qū)開展重點人群及群眾的愿檢盡檢工作，周累計檢測36129人次。社區(qū)防疫時間緊、任務重，而社區(qū)工作人員有限，工作人員負荷較重，因此該社區(qū)成立專班，動員各社會主體參與社區(qū)防疫工作。

（二）多主體參與社區(qū)防疫模式

SX社區(qū)疫情防控模式為“一班十組，圈層管理”，主線輔線同步推進。其中，“一班” 為“管理服務工作專班”，主要由街道黨工委、街道、社區(qū)、物業(yè)、社會組織、社工組成。在“專班” 下分為十組，分別為綜合協(xié)調組、群眾工作組、醫(yī)療救護組、秩序維護組、突發(fā)事件處置組、便民服務組、物資配送組、醫(yī)廢清運組、生活垃圾清運組、環(huán)境消殺組。主線由街道黨工委統(tǒng)一指揮，合理調配街道、社區(qū)、物業(yè)和社工開展疫情防控工作；輔線則是通過組建臨時黨支部、黨員突擊隊、志愿者（社工）進行輔助工作。

SX社區(qū)的社會組織參與社區(qū)治理模式為典型的“崗位派駐式”。但由于派駐人員有限，社會組織、社工人員參與社區(qū)疫情防控的途徑是融入社區(qū)。作為社區(qū)力量，通過補足街道、社區(qū)公共服務供給及職能，發(fā)揮自身能力來體現(xiàn)自身價值。

三、社會組織參與社區(qū)疫情防控的實踐反思

（一）社會組織參與社區(qū)疫情防控的渠道不暢

“崗位派駐” 模式下，社會組織參與社區(qū)疫情防控看似渠道順暢，但實際上社會組織并非作為獨立主體參與的，而是為行政部門所吸納，作為街道辦、社區(qū)等行政部門或派出部門的成員，通過履行其部門職能參與社區(qū)治理。派駐在社區(qū)的社工人員有限，其他社會組織及成員想要參與社區(qū)治理則呈現(xiàn)出渠道少、通道窄、準入高的特征。如封控區(qū)域封閉式管理，其他組織及成員進出受限，加之社區(qū)疫情防控工作的特殊性，臨時性、非專業(yè)性個人或組織的加入反而會降低社區(qū)疫情防控工作效率。

（二）社會組織優(yōu)勢難以發(fā)揮

多元治理旨在通過發(fā)揮不同治理主體的優(yōu)勢和專長來提高治理效能，該社區(qū)采用的模式一定程度上偏離了多元治理的核心要求。該社區(qū)將社會組織納入政府體系而非作為第三方力量參與社區(qū)治理。但從多元治理視角來看，其本質上仍是政府作為“單一中心” 的基層治理方式，社會組織作為社區(qū)治理主體之一的優(yōu)勢并未得到發(fā)揮，社區(qū)治理仍停留在多主體數(shù)量上“1+1=2” 的階段，并未實現(xiàn)功能上的整合。

（三）社會組織人員隊伍專業(yè)化水平欠缺

在SX社區(qū)疫情防控模式中，先將原駐街道辦事處的社會組織（2人）人員納入“專班” 工作組下設的“十個” 小組開展常態(tài)化工作，另通過臨時招募的形式召集志愿者開展工作。而疫情由于其自身的特殊性，要求志愿者要具備一定的醫(yī)療及衛(wèi)生知識且懂得一定的操作規(guī)范，而臨時招募的社工、志愿者由于未受過專業(yè)訓練就直接上崗，導致出現(xiàn)了垃圾處理不規(guī)范、防護服穿脫不規(guī)范等潛在感染風險問題。

四、原因分析

（一）相關政策法規(guī)不完善

“法治而非人治”，依法依規(guī)依章辦事，是社會組織參與社區(qū)治理的重要依據(jù)。特殊時期下，政府相繼出臺了《新冠肺炎社會工作服務指南》《新冠肺炎分群體社會工作服務指南》等，一定程度上為社會組織提供了行動依據(jù)。但法律法規(guī)和規(guī)章制度在實踐中仍呈現(xiàn)出一定程度上的不足。如政府與社會組織之間的合作機制、各主體自主性與行動邊界、社會組織參與應急管理的合法性、監(jiān)督方式及標準等問題仍缺乏充分的法律保障，肯定性和支持性條款有限，導致社會組織參與社區(qū)治理動力不足、畏首畏尾，引導性和約束性政策不足導致社會組織參與社區(qū)治理呈現(xiàn)出低效特征。

（二）角色邊界模糊

社區(qū)治理中多元主體的角色明晰與邊界劃定對社區(qū)有效治理來說是至關重要的，社區(qū)治理中主體邊界模糊的關鍵在于行政組織及其派出機構與社會組織的職能區(qū)分和關系沒有厘清。一是對各自的職能定位不明確。社區(qū)治理涉及的主要主體包括行政組織、派出機構、社會組織和居民，不同主體的職能定位不同，發(fā)揮的作用也不同。只有明確了各自職能，才能在社區(qū)治理中各司其職和提高治理效率；二是關系尚未厘清。該社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理，雖在主體上實現(xiàn)了多元化，但事實上其他治理主體與政府間仍表現(xiàn)為附屬關系，在社區(qū)疫情防控工作中，仍具有政府包攬一切的特征。政府工作強度與工作壓力大，而其余治理主體功能則被弱化。

（三）社會組織發(fā)展不成熟

我國社會組織仍處于發(fā)展期，《慈善法》修訂之后，進一步明確了社會組織的職能。機構改革以來對社會組織進行的“脫鉤” 及“脫鉤不托管” 的探索，為社會組織的發(fā)展指明了方向。但也正是因為社會組織正處于探索與發(fā)展期，使得社會組織在組建與定位、發(fā)展的外部動力與內(nèi)生動力等方面仍存在不足，具體表現(xiàn)為組織建設不完善、人員總體專業(yè)化水平不高、發(fā)展內(nèi)生動力不足、外部支持性條件不足。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求基層治理中要多元主體協(xié)同參與，但由于社會組織發(fā)展的不成熟，使得其在承接政府職能、提供基本公共服務等方面能力不足。

五、社會組織參與社區(qū)治理的路徑選擇

（一）完善法律法規(guī)，建立長效機制

目前，我國已有的關于社會組織的法律規(guī)范基本上以程序性規(guī)范為主，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。它們的內(nèi)容以申請登記的程序為主，對社會組織的法律地位、權利、義務、責任等實體性規(guī)定仍有缺失。[4]《慈善法》的修訂對社會組織進行了明確界定，分為社會團體、基金會、社會服務機構三類，但相關法律法規(guī)及規(guī)章制度并未及時更新，使得相關組織開展工作時仍缺乏合法性依據(jù)，而依據(jù)缺失則會產(chǎn)生不作為和亂作為現(xiàn)象。因此，需要加快社會組織立法進程，明確各方主體權利、責任與義務，完善社會治理參與機制與監(jiān)督機制。通過立法建規(guī)，一方面賦予社會組織行為以合法性，提高社會組織的公信力，從而調動起社會組織參與社區(qū)治理的積極性；另一方面規(guī)范社會組織行為，明確治理責任，以提高其協(xié)同治理的效率。

（二）明確角色定位，加大扶持引導

多元主體參與社區(qū)治理需要明確各主體職能，厘清其關系，從而提升治理效率。政府作為社區(qū)治理的主導者，其職能發(fā)揮應著重頂層設計、宏觀指揮、全過程監(jiān)督引導，而具體功能性職能發(fā)揮則應下放給其派出機構及社會組織。與此同時，派出機構與社會組織雖共同履行功能性職能，但在具體分工中卻有不同。在社區(qū)治理中，社區(qū)、小區(qū)嚴格意義上屬于街道辦的派出機構，由于其長期承擔該區(qū)域基層治理工作，所以對該區(qū)域的特征、日常性公共服務供給較為了解，因此容易在該區(qū)域基本公共服務工作中發(fā)揮自身職能。而社會組織有其特長，可作為特殊情況下的補足力量，發(fā)揮其優(yōu)勢和特長參與社區(qū)治理。在多元治理背景下，各主體間關系由支配或從屬關系向合作關系轉變，其他社會治理主體不再是政府的附屬組織，而是在社會治理總戰(zhàn)略指引下，發(fā)揮主觀能動性，憑借其優(yōu)勢和長處參與社會治理，同時接受政府的指導和監(jiān)督的組織。因此，在社區(qū)治理中，政府應給予社會組織較大程度上的信任，為社會組織主觀能動性的發(fā)揮提供引導和支持，同時進行全過程監(jiān)督，以保證其行為不偏離相關主旨，提高社區(qū)的治理效率。

（三）完善激勵制度，調動社會組織積極性

調動社會組織參與社區(qū)治理需要運用多樣化的激勵方式。應堅持物質激勵和精神激勵相結合、正負激勵并重的原則，確立科學多樣化的激勵方式。物質激勵方面，除約定運作資金與傭金外，政府還可以采用“以獎代補” 的方式對社會組織進行額外補貼，以正激勵的方式調動其工作積極性；而對那些考核不合格、存在不規(guī)范行為的社會組織要進行處罰，以負激勵的方式削弱其消極怠工的動機；精神激勵方面，一是通過行業(yè)評優(yōu)，對積極參與社會治理和提供公共服務的社會組織進行褒獎，以政府認可助力該社會組織社會認可度的提升；二是通過營造社區(qū)與社會組織之間良好的氛圍，既可以使社區(qū)居民理解社會組織的貢獻與付出，尊重社會組織并對其常存感恩之心，在社區(qū)中潛移默化形成志愿服務光榮的共識，增添對社會組織的社會認同感。同時又可以激勵其他人加入社會組織，壯大社會組織規(guī)模，助力社區(qū)治理。

（四）加快組織建設，提高治理能力

社會組織在明確自身定位后，其職能的有效發(fā)揮就要以自身能力為基礎?！按蜩F還需自身硬”，因此，要加快組織建設，提高其社區(qū)治理能力。一是要完善組織結構和規(guī)章制度，使組織內(nèi)部運轉有效；二是要打造組織人才隊伍，對學歷層次、實踐經(jīng)歷、專業(yè)化水平提出更高要求；三是要加快志愿者團隊建設，強化志愿者招募、管理與培訓，防止在需要志愿者時出現(xiàn)志愿力量不足的現(xiàn)象；四是搭建“樞紐型平臺”，使不同社會組織間實現(xiàn)資源共享，整合行業(yè)力量，促進行業(yè)發(fā)展。

（五）加強監(jiān)督管理，形成監(jiān)督體系

要提高社會組織參與社區(qū)治理效能，就需要構建內(nèi)外齊管的監(jiān)督體系。社會組織要制定本組織的行為規(guī)范和活動準則，建立健全權責明確、協(xié)調運轉、有效制衡的治理結構和管理制度，完善內(nèi)部自律制衡和約束機制。[5]社會組織外部監(jiān)督則包括兩部分：一是居民。在社區(qū)治理中，居民既是治理主體，也是治理客體，對于公共服務的生產(chǎn)者—社會組織來說，居民是其直接受眾，因此群眾監(jiān)督直接有效。通過在社會組織的服務地點設立“社會組織意見信箱”，開發(fā)APP或小程序，以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督” 等方式保障群眾的監(jiān)督權；二是政府相關部門。社會治理中政府是主導，并對最終效果承擔兜底責任。因此，必須對社會組織的項目申報、實施過程、成果驗收等環(huán)節(jié)進行全過程監(jiān)督。通過嚴格審查準入資格與申報材料、規(guī)范過程與階段考核及結果考核來構建長效監(jiān)管機制，從而規(guī)范社會組織的行為，提高其治理效率。

六、總結

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，社會組織作為重要的基層治理主體，要正確認識自身條件和激發(fā)自身力量，以提升基層治理效能。本文以社會組織參與社區(qū)治理的實踐案例為分析對象，對社會組織參與社區(qū)治理進行了實踐反思，分析了面臨的問題及其成因，提出了改進路徑，希望能為構建社會組織有效參與社區(qū)治理模式及提升治理效能提供參考。

參考文獻：

[1] 孟曉玲，馮燕梅.我國社會組織參與社區(qū)治理的模式、困境與路徑[J].西安財經(jīng)大學學報，2021，（3）：109-118.

[2] 劉帥順，張汝立.嵌入式治理：社會組織參與社區(qū)治理的一個解釋框架[J].理論月刊，2020，（5）：122-131.

[3] 紀鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權”：以N市社區(qū)社會組織為例：兼論

[4] 當代中國國家與社會關系的重構[J].浙江學刊，2017，（1）：49-56.

[5] 張華林.積極創(chuàng)新社會組織監(jiān)督管理機制[J].中國民政， 2012，（6）：44.

基金項目： 湖南省教育廳項目“供給側改革視角下社會組織參與公共服務的機制創(chuàng)新研究”（項目編號：19C0462）。

作者簡介： 李青清，女，漢族，四川江油人，碩士，講師，研究方向：基層治理、社會組織管理；

陳熙，女，漢族，湖南衡陽人，本科在讀，研究方向：社會組織管理。