民事指定管轄的理論邏輯、行為屬性和完善路徑

摘? ? ? 要：指定管轄制度的理論邏輯包括司法公正、訴權(quán)保障及程序安定，這也決定了指定管轄行為的司法屬性。指定管轄制度以維護(hù)程序穩(wěn)定和管轄法院客觀公正為核心，以提高訴訟效率和維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利為外延與保障，呈現(xiàn)出“窄入口”和“窄出口”的制度結(jié)構(gòu)。“窄入口”是指基于指定管轄制度之“補(bǔ)充”定位，其啟動(dòng)程序較為嚴(yán)格，這種嚴(yán)格性體現(xiàn)為指定管轄的范圍、適用條件需明確、當(dāng)事人的權(quán)利需得到充分保障?！罢隹凇北憩F(xiàn)為出于對(duì)訴訟效率的追求，非經(jīng)特定事由，不得隨意推翻指定管轄裁定和提出異議。故本文以上述結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，對(duì)目前指定管轄制度存在的問題進(jìn)行檢視并提出優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：理論邏輯;司法裁判;制度結(jié)構(gòu);民事指定管轄

中圖分類號(hào)：D925.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2023）04-0107-10

收稿日期：2023-02-15

作者簡介：郝世坤，河北科技師范學(xué)院文法學(xué)院講師，廣東華商（秦皇島）律師事務(wù)所管委會(huì)主任，中國社會(huì)科學(xué)院博士，研究方向?yàn)樯谭?、訴訟法。

基金項(xiàng)目：本文系北京人文社會(huì)科學(xué)研究中心21世紀(jì)馬克思主義研究中心課題“習(xí)近平法治思想研究與法治人才培養(yǎng)”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：02011903820524。

一、問題的提出

民事指定管轄著力解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)的特殊情況，對(duì)通過管轄公正實(shí)現(xiàn)司法公正目標(biāo)具有重大意義。目前，學(xué)界對(duì)指定管轄之理論邏輯、制度結(jié)構(gòu)及框架等問題的研究幾乎處于空白狀態(tài)①。管轄是訴訟程序的第一道關(guān)口，其完善與否直接影響司法公正水平。指定管轄的理論基礎(chǔ)定位不準(zhǔn)、適用范圍過大會(huì)削弱管轄法定原則，降低程序的安定性與可預(yù)測性，同時(shí)會(huì)侵犯當(dāng)事人的訴權(quán)及處分利益。同時(shí)，現(xiàn)有研究視角較為單一，僅將指定管轄的目的和價(jià)值視為“防止法院之間相互推諉、爭奪案件管轄權(quán)”“及時(shí)處理案件”，[1]注重指定管轄之“法院內(nèi)部權(quán)力再分配”作用。在這種理論影響下，指定管轄行為被視為一種司法行政行為，加重了民事訴訟中的司法行政化傾向，導(dǎo)致該制度的立法安排存在很多問題。如指定管轄制度未賦予當(dāng)事人參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)，其封閉性導(dǎo)致當(dāng)事人的訴權(quán)得不到保障，忽視了管轄制度與訴權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，未充分貫徹“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到司法公正”的理念。除理論研究層面存在問題之外，當(dāng)前的對(duì)策研究僅著眼于指定管轄本身，未能將指定管轄與協(xié)議管轄、級(jí)別管轄等制度聯(lián)系起來進(jìn)行綜合考量。如法院在指定管轄的審查中是否允許當(dāng)事人重新約定管轄直接關(guān)系到對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的尊重程度、指定管轄中的情形是否可以參照適用管轄異議制度關(guān)系到救濟(jì)與效率之間的平衡。但目前的研究未對(duì)上述問題給予應(yīng)有的重視，可能會(huì)割裂制度之間的聯(lián)系，產(chǎn)生程序繁瑣、不兼容等問題。

目的是全部法律的創(chuàng)造者，為各項(xiàng)具體制度提供了基礎(chǔ)理論框架，價(jià)值取向是立法需首要確定的問題。因此，調(diào)整與豐富指定管轄的立法目的與理論邏輯、避免價(jià)值取向的單一化和絕對(duì)化是當(dāng)前指定管轄制度完善的核心問題。本文試圖在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上將司法公正、訴權(quán)保障和程序安定性納入指定管轄的基本理論范疇之中，并論證指定管轄之司法行為屬性。在此基礎(chǔ)上結(jié)合域外國家、地區(qū)對(duì)指定管轄的立法實(shí)踐，對(duì)我國當(dāng)前指定管轄立法和實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行剖析以及提出切實(shí)可行的建議，以期提升指定管轄制度的法治化水平。

二、民事指定管轄制度的理論問題剖析

（一）理論生成邏輯

⒈司法公正。習(xí)近平總書記指出，要通過程序公正實(shí)現(xiàn)案件裁判的實(shí)體公正。[2]這表明，程序公正不僅是審判公正的有機(jī)組成部分，還是審判公正的保障。目前的一般管轄制度只能保障在大多數(shù)情況下管轄法院的公正性，但無法處理某些特殊情形。如若地域管轄法院的確定與行政區(qū)域完全重合，可能會(huì)導(dǎo)致司法地方保護(hù)主義現(xiàn)象的發(fā)生;管轄法院需整體回避時(shí)仍由其管轄會(huì)使當(dāng)事人感到司法不公。在上述情形下，指定管轄作為一種特殊程序規(guī)定，目的是防止司法地方化傾向、客觀管轄不能等因素?fù)p害司法公正。

相較于法定管轄制度而言，指定管轄制度通過變更管轄法院這種矯正方式可使當(dāng)事人消除對(duì)管轄法院公正性的懷疑。法院內(nèi)部對(duì)管轄法院的再確定或者“法院內(nèi)部權(quán)力再分配”只是一種手段，而不能將其視為指定管轄制度的目的。具體來說，指定管轄可以達(dá)到以下幾種效果：避免司法地方保護(hù)主義、防止法院之間因爭奪或推諉而拖延訴訟、消除當(dāng)事人疑慮。這幾種效果均是司法公正的應(yīng)有含義。因此，指定管轄制度的完善應(yīng)符合司法公正這一理論邏輯。

⒉訴權(quán)保障。訴權(quán)是大陸法系國家和我國民事訴訟法學(xué)中的基本理論問題，被視為訴訟法學(xué)的基石。在我國民事訴訟的研究領(lǐng)域中，訴權(quán)理論研究已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的程度，但如何通過管轄制度實(shí)現(xiàn)訴權(quán)保障的研究幾乎處于空白狀態(tài)。不論訴權(quán)理論歷經(jīng)何種學(xué)說的發(fā)展，理論上均普遍認(rèn)為，獲得有管轄權(quán)法院的公正審判是現(xiàn)代民事訴權(quán)的內(nèi)在核心。[3]管轄利益是重要的程序利益，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》已明確規(guī)定將有管轄權(quán)的法院作為訴權(quán)的重要內(nèi)容。

從訴權(quán)保障角度而言，審判正當(dāng)性的基礎(chǔ)在于管轄法院的確定有利于保障法院的中立性。指定管轄制度的最終目的為確定具有中立性的法院，與訴權(quán)對(duì)管轄的要求具有一致性，因此指定管轄的理論邏輯包括訴權(quán)保障。具體而言，訴權(quán)在指定管轄中主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，指定管轄?wèi)?yīng)方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，這是衡量指定管轄制度訴權(quán)保障水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。訴訟便利包括當(dāng)事人與受訴法院之間的空間距離適當(dāng)以及訴訟成本的支出合理，其主要體現(xiàn)在同級(jí)別法院之間以及上下級(jí)法院之間的指定管轄。同級(jí)別法院之間的指定管轄關(guān)系到當(dāng)事人調(diào)查收集證據(jù)、出席法庭以及申請(qǐng)執(zhí)行等活動(dòng);上下級(jí)法院之間的指定管轄關(guān)系到當(dāng)事人在訴訟上的時(shí)間耗費(fèi)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。不論何種類型的指定管轄均應(yīng)給予弱勢一方當(dāng)事人特殊的方便，合理平衡當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)訴權(quán)的公平保障。另一方面，訴權(quán)作為一種裁判請(qǐng)求權(quán)，[4]包含公正審判請(qǐng)求權(quán)。公正審判權(quán)之內(nèi)涵就決定了當(dāng)事人有權(quán)在指定管轄中享有程序參與權(quán)、發(fā)表意見權(quán)和救濟(jì)權(quán)等權(quán)利。

隨著訴權(quán)與自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)一同發(fā)展為人權(quán)的重要內(nèi)容，管轄制度也因此具有了人權(quán)的價(jià)值蘊(yùn)涵。此外，訴權(quán)是國家對(duì)民事權(quán)益提供司法保護(hù)的權(quán)利，具有公法屬性，[5]與憲法中規(guī)定的基本權(quán)利保障存在密切聯(lián)系，這使得訴權(quán)保障存在憲法依據(jù)，故管轄制度對(duì)訴權(quán)保障的力度直接關(guān)系到落實(shí)憲法精神的程度。因此，指定管轄制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)作不再是單純的程序問題，而是應(yīng)提升到人權(quán)保障和憲法保障的高度。

⒊程序安定。在法的價(jià)值序列中，法的安定性優(yōu)先于其他價(jià)值。德國法哲學(xué)家拉德布魯赫認(rèn)為：“法的安定性優(yōu)先于正義”。[6]具體到民事訴訟中，法的安定性表現(xiàn)為程序安定性，涵蓋程序規(guī)范和程序運(yùn)行兩個(gè)層面。程序安定是程序公正、效率得以實(shí)現(xiàn)的前提，是訴訟制度首要的價(jià)值取向?！胺ㄖ蝺?yōu)于人治”的重要理由除實(shí)體法可以給行為人創(chuàng)設(shè)行為預(yù)期結(jié)果外，還包括司法程序的安定性。從某種意義上來講，國民生活的穩(wěn)定性取決于訴訟程序的穩(wěn)定程度。人們希望通過固定的程序來結(jié)束權(quán)利不確定的狀態(tài)，如果任意變更程序會(huì)使得國民生活處于一種不確定狀態(tài)，無法實(shí)現(xiàn)法治的固有精神和實(shí)質(zhì)需要?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為，法律程序不具備安定性時(shí)則不能稱之為程序，也就談不上程序公正。[7]

程序的安定性并不代表程序的固定，而是通過程序的固定和彈性之間的平衡得以實(shí)現(xiàn)。彈性并不是安定的相反概念，二者是相互聯(lián)系的。在一定程度上，程序只有借助于制度的彈性才能保障其安定性。指定管轄制度是一般管轄制度的彈性規(guī)定，為解決司法實(shí)踐中可能出現(xiàn)的特殊情況而存在。該制度的設(shè)立是對(duì)管轄恒定原則的適當(dāng)限制，避免程序僵化，走向“惡法亦法”的極端。但指定管轄制度的彈性仍然要注重程序安定的價(jià)值，應(yīng)限定在有限的范圍內(nèi)，與民法典基本原則可以彌補(bǔ)實(shí)體規(guī)范的缺陷不同，程序法屬于公法領(lǐng)域，以“禁止任意訴訟”為原則，程序適用范圍的不確定會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人與法官對(duì)程序的無所適從。此外，指定管轄的程序運(yùn)行雖有可能與一般的規(guī)定有所不同，但并不具備彈性。因此，指定管轄制度的完善方向與措施應(yīng)符合程序安定理論。

（二）指定管轄的行為屬性

⒈現(xiàn)行規(guī)定對(duì)指定管轄行為的定性存在偏差。從我國指定管轄的啟動(dòng)及運(yùn)行程序來看，立法默認(rèn)將該行為視為一種司法行政行為①。這種定性偏差來源于理論研究普遍將指定管轄視為法院內(nèi)部權(quán)力劃分。由此，指定管轄制度的程序運(yùn)行規(guī)定呈現(xiàn)出一種封閉狀態(tài)，忽視了當(dāng)事人在其中的權(quán)利保障問題。除上述原因外，這種認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤還來源于我國長期不注重司法裁判規(guī)范與司法行政規(guī)范之間的區(qū)別。從指定管轄制度的理論基礎(chǔ)角度來看，這種性質(zhì)定位是存在偏差的。指定管轄涉及到當(dāng)事人的訴訟成本及訴權(quán)保障問題，同時(shí)影響程序穩(wěn)定和程序固有的預(yù)期利益，最終關(guān)涉到司法公正能否實(shí)現(xiàn)。如果仍然堅(jiān)持指定管轄為司法行政行為的認(rèn)識(shí)，會(huì)助長司法裁判中的行政化傾向，與我國司法去行政化的改革目標(biāo)相悖。

⒉明確指定管轄之司法屬性。指定管轄的行為性質(zhì)一直是大陸法系國家指定管轄理論中的關(guān)鍵問題。雖然早期的理論中關(guān)于指定管轄的性質(zhì)存在裁判行為與立法行為之爭②，但隨著理論研究的深入，指定管轄是一種司法行為成為大陸法系理論研究和立法的通說。如德國民事訴訟理論將指定管轄視為一種司法行為。[8]筆者認(rèn)為，我國立法應(yīng)明確指定管轄之司法屬性，以此指導(dǎo)具體制度的完善。一方面，指定管轄之司法屬性與其理論基礎(chǔ)有關(guān)。民事訴訟法的根本目的是保障裁判公正和當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，指定管轄制度不無例外。從上述論述可知，指定管轄的理論基礎(chǔ)包括訴權(quán)保障，這就決定了指定管轄的功能不僅是對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力的重新劃分，其制度設(shè)計(jì)還應(yīng)考慮到當(dāng)事人的權(quán)利訴求。指定管轄制度雖是處理特殊問題，但與其他管轄爭議在性質(zhì)上存在一致性，即指定管轄也是因存在糾紛而得以啟動(dòng)，是一種裁斷糾紛的行為，具有判斷性。另一方面，從司法權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析，可以認(rèn)定指定管轄具有司法屬性。一是目前的指定管轄程序雖然由法院主動(dòng)啟動(dòng)，但程序啟動(dòng)者是下級(jí)法院，而不是由具有審查決定權(quán)的上級(jí)法院提出。從該角度而言，指定管轄的啟動(dòng)仍然具有被動(dòng)性，符合“不告不理”原則。二是上級(jí)法院對(duì)指定管轄的審查帶有中立性與客觀性，最終目的是實(shí)現(xiàn)管轄法院的公正，這符合司法行為對(duì)公正價(jià)值的追求。[9]雖然指定管轄也追求效率，但這種效率是建立在公正基礎(chǔ)上的，即確保指定法院與案件不存在利害關(guān)系，保證其中立性。

（三）指定管轄制度的框架與結(jié)構(gòu)

⒈核心：確保程序穩(wěn)定與管轄法院客觀公正。一方面，指定管轄可以確保程序穩(wěn)定運(yùn)行，維護(hù)當(dāng)事人的程序預(yù)期利益。雖然根據(jù)地域管轄之規(guī)定，數(shù)個(gè)法院享有管轄權(quán)，但案件系屬于哪個(gè)法院一般情況下是由起訴方的選擇所決定的，法院只是按照法律規(guī)定被動(dòng)接受。當(dāng)法院之間對(duì)同一案件爭奪、推諉管轄權(quán)時(shí)，程序的穩(wěn)定性、當(dāng)事人對(duì)程序的預(yù)期利益均會(huì)遭到破壞。因此，法律賦予上級(jí)法院重新確定管轄法院的核心在于避免案件長時(shí)間停留在確定管轄法院這一環(huán)節(jié)，恢復(fù)程序的穩(wěn)定運(yùn)行。另一方面，指定管轄可以保障法院的客觀中立性。在法院整體或主要負(fù)責(zé)人與當(dāng)事人案件存在利害關(guān)系時(shí)，雖然該法院享有法定管轄權(quán)，但繼續(xù)管轄會(huì)破壞法院的外在客觀中立，即便案件最終的處理結(jié)果完全合乎法律規(guī)定，也會(huì)因管轄不公而使司法公正存在瑕疵。經(jīng)論述可知，指定管轄制度不論因何種原因得以啟動(dòng)，其核心要確保管轄制度的公正性。

⒉外延與保障：以提高訴訟效率為外延、以維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利為保障。指定管轄制度還體現(xiàn)出訴訟經(jīng)濟(jì)效率原則和維護(hù)訴權(quán)理念。一方面，我國法院長期以來一直面臨“案多人少”的嚴(yán)峻壓力，這也是民事訴訟司法體制改革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力之一。指定管轄制度在確保程序公正的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出對(duì)效率的追求，如對(duì)于法院之間推諉、爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，法律不允許法院之間無限制地移送案件或協(xié)商。在一次協(xié)商無果或一次移送之后仍不能確定管轄法院時(shí)，由上級(jí)法院直接指定。另一方面，指定管轄決定的權(quán)威性和公正性取決于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利保障的程度。程序公正的最基本要素就是確保利害關(guān)系人的參與，即與程序的結(jié)果有利害關(guān)系或可能因?yàn)樵摻Y(jié)果遭受不利影響的人，都有權(quán)參加該程序并提出有利于自己主張的機(jī)會(huì)。[10]法院在確定管轄法院的過程中必須充分保障當(dāng)事人的參與權(quán)、發(fā)表意見權(quán)，否則脫離了訴權(quán)保障的程序無法得到當(dāng)事人的認(rèn)可，其核心和外延無法得到有效落實(shí)。

⒊結(jié)構(gòu)：窄入口、強(qiáng)效力和窄出口。從制度運(yùn)行層面而言，指定管轄制度的啟動(dòng)機(jī)制、效力機(jī)制和異議機(jī)制存在正向聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。指定管轄制度的啟動(dòng)條件越嚴(yán)格，對(duì)訴權(quán)的保障程度越高，與之對(duì)應(yīng)的效力機(jī)制則越強(qiáng)，推翻指定管轄決定的難度就越大，反之亦然。具言之，以確保程序穩(wěn)定和管轄法院客觀、中立為核心的指定管轄，可以增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)司法公正的感受力度，且指定管轄決定由上一級(jí)法院作出更具權(quán)威性。因此其具有較強(qiáng)的效力，非經(jīng)特定理由，不得隨意推翻和提出異議。這種強(qiáng)效力除要求法院公正行使審判權(quán)以外，還要求通過充分保障訴權(quán)的方式予以確立，即指定管轄制度的啟動(dòng)機(jī)制要充分保障當(dāng)事人的參與權(quán)。對(duì)訴訟效率的追求決定了異議機(jī)制的啟動(dòng)相對(duì)比較嚴(yán)格，宜采取實(shí)質(zhì)化的要件設(shè)置。

三、指定管轄制度之問題分析

（一）指定管轄的范圍、適用條件不確定

指定管轄作為一種特殊制度，明確其范圍和適用條件才能充分貫徹程序安定理念以及符合其“補(bǔ)充”定位。關(guān)于指定管轄的范圍，理論上存在爭議。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第三十七條至第三十九條的規(guī)定，指定管轄包括五種類型，分別為移送法院有爭議、存在特殊原因、法院之間就管轄權(quán)存在爭議、管轄權(quán)上移和管轄權(quán)下放。目前學(xué)界將后兩種視為管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，并未將其納入指定管轄的范圍。這種理論和立法例的差異實(shí)際上會(huì)影響到后續(xù)完善建議對(duì)法官行為規(guī)范的規(guī)制范圍。如出于有效約束法官行為、避免恣意性，理論研究都會(huì)對(duì)指定管轄實(shí)施的步驟、方式、期限等程序性問題給予明確。如果后兩種行為類型不納入指定管轄的范圍，法官在這兩種的指定中毫無程序制約①，將會(huì)人為地造成立法空白，不利于提升程序法治的整體水平，且該種差異還會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人后續(xù)的權(quán)利保障程度出現(xiàn)差異，如當(dāng)事人是否有權(quán)對(duì)后兩種情形提出級(jí)別管轄異議、能否參與后兩種指定的程序之中等。

此外，指定管轄的適用條件存在較大不確定性，不符合程序法定要求。基于程序安定性與明確性的要求，程序的啟動(dòng)條件一般都較為明確，即便存在“自由裁量”的空間，也會(huì)將其限定在一定范圍內(nèi)。我國對(duì)指定管轄適用條件的規(guī)定與上述理論和要求背道而馳?！疤厥庠颉边@一適用條件并非專業(yè)的法律術(shù)語，其含義具有高度抽象性與不特定性，無法保障指定管轄在司法適用上的統(tǒng)一，導(dǎo)致指定管轄制度的適用泛化。如在司法實(shí)踐中，只要當(dāng)事人和本院的干警存有某種親屬關(guān)系，就以“特殊原因”報(bào)請(qǐng)指定其他法院管轄，導(dǎo)致該制度存在濫用的趨勢。這種適用條件的泛化不僅違背該制度的立法初衷，也侵犯了當(dāng)事人的意思自治。如在當(dāng)事人間存在管轄協(xié)議時(shí)，法院以“特殊原因”為由任意報(bào)請(qǐng)指定管轄的行為變相剝奪了當(dāng)事人的訴訟選擇權(quán)，且這種適用條件違背了程序法律規(guī)定的基本規(guī)則，即“法條規(guī)定及其文義表達(dá)清楚、明了以及確定、準(zhǔn)確”。[11]

（二）指定管轄的程序規(guī)定欠缺

程序的實(shí)質(zhì)是管理與決定的非人情化，避免恣意、專斷和過度裁量。[12]指定管轄制度雖然是一種特殊制度，但從程序法的角度而言，要保障其在司法實(shí)踐中有序、規(guī)范地運(yùn)行，法律規(guī)定除落實(shí)制度的基本理念之外，還應(yīng)設(shè)置具體的步驟、程序規(guī)則。從《民事訴訟法》和司法解釋的規(guī)定來看，立法對(duì)指定管轄的程序規(guī)定存在立法空白。一方面，下級(jí)法院申請(qǐng)指定管轄的程序規(guī)則缺失，如下級(jí)法院的申請(qǐng)形式、法律文書類型均未予以明確。司法實(shí)踐中的普遍做法是法院采取一種內(nèi)部請(qǐng)示匯報(bào)的方式，且匯報(bào)的方式大多采用打電話這種口頭方式。指定管轄是對(duì)管轄法定的突破，必須有充分的材料、經(jīng)特殊的程序才能啟動(dòng)。實(shí)踐中的這種請(qǐng)示類型和匯報(bào)方式存在隨意性，無法體現(xiàn)指定管轄的重要性與特殊性，容易助長法院內(nèi)部的司法行政化傾向。另一方面，立法對(duì)上級(jí)法院受理申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)、審查程序及主體等問題沒有規(guī)定，導(dǎo)致目前司法實(shí)踐對(duì)上述問題的處理較為混亂。一些法院的受理機(jī)構(gòu)和決定機(jī)構(gòu)存在分離現(xiàn)象，如上級(jí)法院在收到指定管轄申請(qǐng)后，由主管院長個(gè)人作出決定。這種行政審批方式不僅違背指定管轄的司法屬性、混淆司法行為與司法行政行為的界限，且剝奪了當(dāng)事人的參與權(quán)與表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。此外，立法對(duì)下級(jí)法院申請(qǐng)指定管轄、上級(jí)法院作出指定管轄決定的期限以及送達(dá)給當(dāng)事人的期限均未作出明確的規(guī)定。這種立法缺陷默認(rèn)了指定管轄久拖不決的現(xiàn)象，不可避免地降低了訴訟效率，削弱了程序的嚴(yán)肅性，也增加了當(dāng)事人的訴訟時(shí)間成本，不利于訴權(quán)的及時(shí)保障。

（三）當(dāng)事人的權(quán)利保障存在空白

訴權(quán)保障應(yīng)貫穿于整個(gè)訴訟過程中，指定管轄程序也不例外。但《民事訴訟法》及其司法解釋均未涉及當(dāng)事人的權(quán)利保障。首先，當(dāng)事人無申請(qǐng)啟動(dòng)指定管轄的權(quán)利，違背了指定管轄的訴權(quán)理論基礎(chǔ)，同時(shí)也與各國通行的理念和立法規(guī)定不符。指定管轄的職權(quán)啟動(dòng)方式并不能完全實(shí)現(xiàn)指定管轄的公正目標(biāo)。因?yàn)榉ㄔ河锌赡芑谔厥庖蛩兀谛柚付ü茌牭那闆r下規(guī)避適用該制度。若不賦予當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)指定管轄的權(quán)利，則無法確保管轄法院的客觀公正，當(dāng)事人對(duì)司法公正的感知度也會(huì)隨之下降，不符合新時(shí)代司法公正觀的要求。其次，當(dāng)事人無權(quán)參與指定管轄決定的過程。程序參與程度決定了當(dāng)事人訴訟主體地位的有無和高低，是程序公正與否的重要衡量因素。立法否認(rèn)當(dāng)事人的參與顯然削弱了指定管轄制度的公正性。最后，立法未賦予當(dāng)事人申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利，違背了“無救濟(jì)則無權(quán)利”的法理。雖然指定管轄是由上級(jí)法院作出的，其效力層級(jí)比較高，但在當(dāng)事人無權(quán)參與指定管轄過程的情況下，救濟(jì)權(quán)則顯得十分重要。

四、指定管轄制度的完善路徑

（一）明確指定管轄的適用范圍、條件與程序規(guī)定

⒈合理確定指定管轄的適用范圍。筆者認(rèn)為，指定管轄的范圍應(yīng)根據(jù)《民事訴訟法》現(xiàn)有的立法體系來確定，即指定管轄包括五種：除理論上認(rèn)可的三類指定管轄之外①，還包括管轄權(quán)的上移與下放。根據(jù)《民事訴訟法》第三十九條規(guī)定，后兩種管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移均需經(jīng)上級(jí)法院同意，將本來屬于本級(jí)法院管轄權(quán)的案件轉(zhuǎn)移其他法院，都是管轄法定原則的例外情形，從本質(zhì)上來講仍然屬于指定管轄，只不過與其他指定管轄只是同級(jí)法院之間的轉(zhuǎn)移不同而已，后兩種情形是管轄權(quán)在上下級(jí)法院之間的轉(zhuǎn)移。將后兩種情形一同納入指定管轄的范圍有利于減少法律空白現(xiàn)象、統(tǒng)一規(guī)范司法行為及平等保護(hù)訴權(quán)。從目前法律規(guī)定來看，后兩種情形與前三種指定管轄一樣，都存在立法空白和理論研究薄弱情形。如果將這兩種類型摒棄于指定管轄范圍之外，理論研究和制度完善均不涉及于此，則會(huì)導(dǎo)致其游離于正當(dāng)程序之外，當(dāng)事人在這兩種類型中的權(quán)利無法得到有效保障，不利于提升民事訴訟程序的法治化水平。

⒉細(xì)化指定管轄的適用條件。指定管轄制度作為一種特殊指定，其適用范圍不得任意擴(kuò)大，否則很容易削弱程序的安定性。通過比較研究發(fā)現(xiàn)，域外國家和其他地區(qū)的指定管轄制度均有明確的適用條件。如德國的民事訴訟法規(guī)定，指定管轄的適用條件包括以下六個(gè)方面：一是有管轄權(quán)的法院因事實(shí)上的理由或法律上的理由管轄受阻，如所有法官都需要回避;二是多個(gè)法院已經(jīng)發(fā)生既判力地宣告其對(duì)案件管轄或者不管轄;三是多人一起在某法院被訴或已經(jīng)被訴，而對(duì)所有人缺少共同的地域管轄法院或?qū)崉?wù)管轄法院;四是因不同法院轄區(qū)的界限不清而無法確定訴訟的管轄法院;五是應(yīng)在物的審判籍提起訴訟，但物位于不同管轄法院的;六是不同的法院均發(fā)生既判力地宣告無管轄權(quán)時(shí)，但其中一個(gè)法院對(duì)訴訟有管轄權(quán)的。[13]日本的民事訴訟法將指定管轄的適用條件限定在兩個(gè)方面，即存在事實(shí)或法律上的原因、法院的管轄區(qū)域不明導(dǎo)致無法確定管轄法院的②。目前，我國一些地方已經(jīng)開始對(duì)“特殊原因”的適用范圍作出限定性規(guī)定，以規(guī)范其適用條件③，包括“受訴法院為民事訴訟一方當(dāng)事人;受訴法院的人民陪審員為案件當(dāng)事人等情形”。因此，細(xì)化指定管轄的適用條件是完善該制度的首要問題。

筆者認(rèn)為，從立法技術(shù)的角度而言，我國指定管轄的適用條件應(yīng)采用具體列舉的方式。結(jié)合我國具體情況，《民事訴訟法》第三十八條規(guī)定的“特殊原因”應(yīng)包括以下幾種情況：一方面，管轄法院存在事實(shí)上或法律上的事由而不能行使管轄權(quán)時(shí)，可以申請(qǐng)指定管轄。事實(shí)上的理由包括發(fā)生自然災(zāi)害、重大疫情等內(nèi)容;法律上的理由包括全體法官需要回避、管轄法院的主要領(lǐng)導(dǎo)與案件存在利害關(guān)系或?yàn)橐环疆?dāng)事人等。該條件可以較好地平衡各級(jí)法院的辦案任務(wù)和減少當(dāng)事人的訴累。根據(jù)以往司法實(shí)踐，在某一法院的全體法官需要回避時(shí)，該案件的管轄權(quán)會(huì)上移，這不可避免地增加了上級(jí)法院的工作量和辦案壓力，也會(huì)增加雙方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)成本，因此管轄權(quán)上移并非是最優(yōu)的解決辦法。另一方面，可引入德國關(guān)于“共同訴訟人作為被告人”的適用條件，即數(shù)人在各個(gè)法院有普通審判籍，但作為共同訴訟人被起訴時(shí)，該訴訟并無共同的特別審判籍或協(xié)議審判籍。[14]受案法院不能因?qū)餐V訟人中的一人有管轄權(quán)而當(dāng)然對(duì)所有人享有管轄權(quán)，否則會(huì)侵害其他訴訟人的利益。在此種情況下，應(yīng)由上級(jí)法院指定管轄法院。此外，立法應(yīng)嚴(yán)格限制管轄權(quán)上移或下放的適用條件。這種級(jí)別管轄的指定有可能會(huì)影響當(dāng)事人的訴訟利益。正如上文所言，管轄權(quán)上移會(huì)增加當(dāng)事人的訴累，且管轄權(quán)下放會(huì)使當(dāng)事人對(duì)指定法院的能力產(chǎn)生質(zhì)疑，從而影響法院權(quán)威。

⒊完善指定管轄的適用程序。為規(guī)范法院在指定管轄程序中的訴訟行為、避免司法行政化傾向，筆者建議對(duì)指定管轄的程序作出明確規(guī)定。首先，下級(jí)法院應(yīng)采用決定書的形式向上級(jí)法院提出申請(qǐng)，并移送相關(guān)證明材料。書面報(bào)請(qǐng)方式可以確保程序的嚴(yán)肅性，同時(shí)防止指定管轄被濫用，且指定管轄決定書也應(yīng)送達(dá)給雙方當(dāng)事人，保障其知情權(quán)和提出意見權(quán)。其次，立法應(yīng)明確上級(jí)法院的立案庭為指定管轄的受理機(jī)構(gòu)。管轄法院的確定本來就屬于立案環(huán)節(jié)的程序性問題，符合其職能范圍，因此應(yīng)由立案庭受理該申請(qǐng)。此外，筆者認(rèn)為，指定管轄的審查組織應(yīng)為合議庭，而非獨(dú)任法官、更不應(yīng)由院長直接擔(dān)任。指定管轄解決的是特殊問題，要比普通管轄問題更加復(fù)雜，由合議庭審查可以確保指定的正確性，同時(shí)也可以更好落實(shí)司法責(zé)任制、避免司法行政化。最后，合理確定指定管轄的期限。指定管轄涉及的問題一般都比較復(fù)雜，故上級(jí)法院的審理時(shí)間不應(yīng)過短，但為了避免不必要的訴訟拖延，筆者建議應(yīng)以15日為宜。

（二）加強(qiáng)指定管轄的權(quán)利保障力度

訴權(quán)保障是指定管轄制度的理論基礎(chǔ)，也是該制度完善的應(yīng)有之義，故大陸法系國家在指定管轄制度中同樣注重對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保障。筆者認(rèn)為，在該制度中，當(dāng)事人的權(quán)利保障分為三種，分別是申請(qǐng)指定管轄權(quán)利、參與權(quán)及救濟(jì)權(quán)。救濟(jì)權(quán)將在下文著重論述，故不在此詳細(xì)論述。一方面，賦予當(dāng)事人程序啟動(dòng)權(quán)是保護(hù)訴權(quán)的第一步。根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第十四條規(guī)定，公正審判權(quán)是當(dāng)事人的一項(xiàng)基本訴訟權(quán)利。管轄制度作為公正審判的第一道關(guān)口，應(yīng)強(qiáng)化該程序的訴權(quán)保障力度。指定管轄程序的職權(quán)啟動(dòng)方式并不能完全保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，正如上文所言，管轄法院可能出于各種考量規(guī)避適用該程序。賦予當(dāng)事人申請(qǐng)權(quán)可以從一定程度上彌補(bǔ)職權(quán)啟動(dòng)模式出現(xiàn)的問題，且這也是理論上普遍接受的通說。韓國和瑞典均在立法層面上承認(rèn)了當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)指定管轄的權(quán)利。[15]具體而言，當(dāng)事人雙方均可在訴訟提出后、開庭前提出指定管轄申請(qǐng)。雖然原管轄法院是由原告根據(jù)法律予以確定的，但也存在其提起訴訟后發(fā)現(xiàn)當(dāng)前管轄法院存在不宜管轄情形、且受案法院也未依職權(quán)啟動(dòng)指定管轄程序的情況，此時(shí)原告可以申請(qǐng)指定管轄。此外，為防止當(dāng)事人濫用該權(quán)利，立法應(yīng)對(duì)其申請(qǐng)權(quán)的行使設(shè)定一定限制條件，如當(dāng)事人必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出該申請(qǐng)，且提供相應(yīng)的材料以說明其請(qǐng)求成立。另一方面，應(yīng)保障當(dāng)事人參與指定管轄程序的權(quán)利?！盁o公開則無所謂正義”[16]“陽光是最好的防腐劑”，黨的十八屆四中全會(huì)提出構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制。當(dāng)事人的有效參與是實(shí)現(xiàn)司法公正、公開的重要方式和途徑，因此必須保障當(dāng)事人對(duì)指定管轄制度的參與權(quán)。筆者認(rèn)為，上級(jí)機(jī)關(guān)可采取聽取意見或聽證方式確保當(dāng)事人的參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)事人充分參與其中可以很大程度上減少其啟動(dòng)救濟(jì)程序的頻率，可實(shí)質(zhì)地提高訴訟效率。此外，在符合一定條件的前提下，立法還應(yīng)賦予當(dāng)事人重新協(xié)議確立管轄法院的權(quán)利，[17]可有效消除當(dāng)事人之間的對(duì)立以及對(duì)指定法院的異議。

（三）完善指定管轄的監(jiān)督機(jī)制

黨的二十大報(bào)告指出，要強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正。權(quán)力受監(jiān)督是依法治國的永恒話題，制度的穩(wěn)定運(yùn)行離不開有效的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督之分，二者是良性監(jiān)督機(jī)制不可或缺的組成部分。因此，筆者建議從上述兩個(gè)角度對(duì)指定管轄監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建加以完善。

⒈完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。指定管轄司法實(shí)踐混亂的原因之一是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的缺乏，故有必要完善其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)層面予以考慮：一方面，將指定管轄納入案件審判流程管理范圍。審判流程管理立足于信息化技術(shù)，將案件的整個(gè)審判流程納入監(jiān)督、管理范疇，這種方式可以保證審判活動(dòng)公正、有序地進(jìn)行。目前的審判流程管理側(cè)重于對(duì)案件實(shí)體內(nèi)容的管理，對(duì)程序性問題的關(guān)注度不夠，特別是對(duì)指定管轄內(nèi)容還未涉及，不利于提升監(jiān)督管理的全面性。為避免審判管理上的失范、有效規(guī)范法官的司法行為，有必要將指定管轄案件納入該監(jiān)督機(jī)制范疇，如指定管轄的啟動(dòng)方式、程序運(yùn)行、期限及當(dāng)事人參與等內(nèi)容納入其中。另一方面，將指定管轄納入案件質(zhì)量評(píng)查和績效考核機(jī)制?？己藱C(jī)制的缺失會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中某些法院利用指定管轄將“棘手案件”轉(zhuǎn)移給其他法院，規(guī)避法定管轄制度。因此，有必要將法院主動(dòng)移送、上報(bào)的情況根據(jù)指定管轄的結(jié)果納入案件質(zhì)量評(píng)查體系，同時(shí)建立定期通報(bào)制度，防止法院對(duì)指定管轄制度的濫用。[18]

⒉賦予當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)。救濟(jì)權(quán)是司法公正的重要內(nèi)容，也是當(dāng)事人對(duì)司法公正感受度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)指定管轄的救濟(jì)應(yīng)與管轄異議制度中的救濟(jì)程序相區(qū)分，前者的啟動(dòng)條件要更嚴(yán)格。一方面，與管轄異議制度未規(guī)定當(dāng)事人參與權(quán)相比，在指定管轄的完善舉措中，筆者建議要充分保障當(dāng)事人的參與權(quán)。這種充分的程序參與權(quán)就決定了救濟(jì)程序不能輕易啟動(dòng)，否則會(huì)突破公正與效率之間的動(dòng)態(tài)平衡。另一方面，指定管轄的裁定是由上級(jí)人民法院作出的，其效果相當(dāng)于對(duì)普通管轄異議的上訴救濟(jì)，具有較高的權(quán)威性，故賦予當(dāng)事人對(duì)指定管轄裁定的上訴救濟(jì)則不合適。此外，大陸法系國家普遍贊同對(duì)指定管轄裁定不能給予普遍救濟(jì)，只允許特定條件下提出異議。如日本的民事訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)指定管轄決定不能提出異議，但對(duì)于法院駁回其申請(qǐng)指定管轄的情況下，可以提出抗告。基于我國的司法現(xiàn)狀，筆者建議應(yīng)首先確立救濟(jì)權(quán)的范圍，即除對(duì)于最高人民法院作出的指定管轄裁定不得提出異議之外，對(duì)其他法院的指定管轄裁定均可提出異議。異議采取復(fù)議方式，由作出決定的法院進(jìn)行審查。此外，立法應(yīng)為當(dāng)事人的異議申請(qǐng)附加一定條件。當(dāng)事人需說明理由，并提供相應(yīng)的材料予以證明，如法院未告知相關(guān)訴訟權(quán)利、拒絕參與指定程序等，以防止其濫用權(quán)利。

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（責(zé)任編輯：劉? 涵）

Theoretical Logic，Behavior Attribute and Perfection Path

of Civil Designated Jurisdiction

Hao Shikun

Abstract：The theoretical logic of the designated jurisdiction system includes judicial justice，protection of litigation right and procedural stability，which also determines the judicial attribute of the designated jurisdiction behavior.The designated jurisdiction system takes the maintenance of procedural stability and the objective justice of the jurisdiction court as the core，and the improvement of litigation efficiency and the protection of the rights of the parties as the extension and guarantee，showing the institutional structure of“narrow entrance”and“narrow exit”.The“narrow entry”refers to the“supplementary”positioning based on the designated jurisdiction system， and its starting procedure is relatively strict.This stringency is reflected in the fact that the scope and applicable conditions of the designated jurisdiction should be clear，and the rights of the parties should be fully protected.“Narrow exit”is manifested in the pursuit of litigation efficiency，and it is not allowed to overturn the designated jurisdiction ruling and raise objections without specific reasons.Therefore，this paper takes the above structure as the breakthrough point，examines the problems of the current designated jurisdiction system and puts forward the optimization path.

Key words：theoretical logic;judicial adjudication;institutional structure;civil designated jurisdiction