城市更新“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象及其治理策略研究

摘? ? ? 要：城市更新是中國(guó)突破發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式、高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑，也是我國(guó)面臨的時(shí)代命題?，F(xiàn)階段我國(guó)城市更新實(shí)踐中存在“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象，導(dǎo)致城市更新面臨巨大阻力。本文以廣東省廣州市為范例，研討以“治理”理念引領(lǐng)城市更新行動(dòng)的具體做法。同時(shí)，從治理成本、技術(shù)、內(nèi)容、主體、規(guī)則和資源等視角對(duì)城市更新“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象及緣由進(jìn)行分析，斟酌如何采取合理的治理方式破解城市更新“動(dòng)力匱乏”困境。

關(guān)? 鍵? 詞：城市更新;“動(dòng)力匱乏”;城市空間

中圖分類號(hào)：F299.27? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2023）04-0035-10

收稿日期：2023-02-15

作者簡(jiǎn)介：姚邁新，中共廣州市委黨校文獻(xiàn)信息中心副教授，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)槌鞘猩鐣?huì)學(xué)、地方治理、黨的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系廣東省社科規(guī)劃2022年度學(xué)科共建項(xiàng)目“基于治理理論視角下的城市更新行動(dòng)策略研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GD22XGL66;2022年廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“治理理論視角下的城市更新路徑研究——以廣州為例”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2022GDDXXT005;中共廣州市委黨校（廣州行政學(xué)院）2023年度新型智庫(kù)及黨建研究基地（中心）課題“全面推進(jìn)廣州城市安全體系和能力現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)XKZD202304。

引? 言

國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%。這表明，城市對(duì)人口的承載能力不斷增強(qiáng)，對(duì)原有的城市空間建設(shè)品質(zhì)要求逐漸提高，城市發(fā)展到了從增量開(kāi)發(fā)到存量提升的轉(zhuǎn)型階段，城市更新成為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高人居環(huán)境品質(zhì)，推動(dòng)城市向高質(zhì)量發(fā)展的主導(dǎo)力量之一?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出：“應(yīng)著力推進(jìn)城市更新行動(dòng)，各地紛紛將城市更新作為一項(xiàng)重大任務(wù)寫(xiě)入政府工作報(bào)告。”從地方實(shí)踐觀察，近年來(lái)各地積極布局城市更新，因地制宜圍繞城市更新開(kāi)展了多元化的探索，包括“留改拆”“點(diǎn)狀建筑更新”“片區(qū)整體更新”以及“精細(xì)化微改造”等，以優(yōu)化配置城市空間各類資源，實(shí)現(xiàn)城市的二次開(kāi)發(fā)生長(zhǎng)。黨的二十大報(bào)告提出要加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。這表明，城市更新行動(dòng)仍舊承載著中國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的重大使命，更新行動(dòng)有助于培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，充分釋放城市發(fā)展的潛能，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局。

一、問(wèn)題的提出

中華人民共和國(guó)成立之初，城市更新由政府主導(dǎo)，更新實(shí)踐以改善城市居住和生活環(huán)境為主。20世紀(jì)90年代，市場(chǎng)力量開(kāi)始介入城市更新行動(dòng)，政企合作共同推進(jìn)城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造、歷史文化街區(qū)改造等更新項(xiàng)目，尋求突破土地供應(yīng)瓶頸、實(shí)現(xiàn)土地集約利用的有效路徑。2010年至今，政府、企業(yè)和社會(huì)多元力量協(xié)同參與城市更新實(shí)踐，著重于以更新行動(dòng)帶動(dòng)城市公共利益實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，提升城市品質(zhì)與活力，主要聚焦于低效工業(yè)用地盤活、城中村改造、城市修補(bǔ)和老舊小區(qū)改造等。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，城市更新初期階段，國(guó)內(nèi)外對(duì)其均缺乏深度理解和認(rèn)識(shí)，因此特別重視物質(zhì)環(huán)境的再造，即簡(jiǎn)單的空間重建和擴(kuò)張。進(jìn)入后期發(fā)展與成熟階段，城市更新行動(dòng)的關(guān)聯(lián)性影響進(jìn)入研究者的視野——更新實(shí)踐活動(dòng)關(guān)乎產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)再造、歷史風(fēng)貌保護(hù)、公共利益實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)脈絡(luò)和人文關(guān)懷等多方面因素?，F(xiàn)階段，中國(guó)城市更新行動(dòng)有其獨(dú)有的特征：一是力圖擺脫土地財(cái)政和高容量增長(zhǎng)城市發(fā)展模式背景下展開(kāi);二是基于更新區(qū)域的多樣性（老城區(qū)、舊街區(qū)和城中村及低效工業(yè)用地等），治理方案正在從“標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)向“個(gè)性化”;三是更新行動(dòng)不僅涉及城市物質(zhì)空間環(huán)境的改造，也與人居環(huán)境建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)文明和歷史文化保護(hù)需求相匹配;四是城市更新實(shí)踐面臨如何實(shí)現(xiàn)有效的空間增值和利益平衡，以保障更新行動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展的難題;五是城市更新行動(dòng)進(jìn)入治理新階段，以治理理念和思維提升更新改造效果已經(jīng)成為“新常態(tài)”。

從供給側(cè)進(jìn)行審視，我國(guó)城市更新實(shí)踐中“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象仍然突出，主要表現(xiàn)為：各方主體參與意愿不強(qiáng)、利益沖突激烈，更新項(xiàng)目運(yùn)行周期長(zhǎng)、不確定性高，制度保障滯后以及合作困難難以形成更新合力等。聚焦于此，本文主要研究以下問(wèn)題：第一，如何理解“城市更新行動(dòng)已進(jìn)行治理新階段”的基本判斷;第二，基于治理理論視角，如何分析城市更新實(shí)踐中“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象產(chǎn)生的緣由;第三，如何采取合理的治理方式，調(diào)節(jié)和分配城市的空間資源和增值收益，解決“動(dòng)力匱乏”難題，以實(shí)現(xiàn)城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

二、可行性分析：以“治理”理念引領(lǐng)城市更新實(shí)踐

（一）“治理”內(nèi)涵解析

20世紀(jì)80年代末至90年代初，治理理論產(chǎn)生并在城市政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)和公共管理等各個(gè)領(lǐng)域起到深刻影響。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)將“治理”定義為多種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。世界銀行認(rèn)為，“治理”是通過(guò)建立一套被接受為合法權(quán)威的規(guī)則對(duì)公共事務(wù)公正透明管理，偏重規(guī)范和管理。歐盟從開(kāi)放、參與、責(zé)任、效率與和諧出發(fā)理解和定義“治理”。筆者認(rèn)為，從治理理論的多種解釋和實(shí)踐應(yīng)用出發(fā)，要全面深刻把握“治理”這一術(shù)語(yǔ)，關(guān)鍵在于把握以下幾個(gè)方面：第一，治理的核心是權(quán)力多中心化?！爸卫怼币辉~主張?jiān)诠彩聞?wù)處理和公共資源配置和公共物品生產(chǎn)過(guò)程中，存在著多個(gè)權(quán)力中心和供給主體，既保證政府部門公共性、集中性等優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，也利用市場(chǎng)部門效率高、回應(yīng)及時(shí)迅速的特點(diǎn)以及社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)扎根社會(huì)、聯(lián)結(jié)民眾的長(zhǎng)處，進(jìn)而區(qū)別于權(quán)力單一中心模式，創(chuàng)造提供一種多方主體的合作共治。第二，治理在實(shí)踐中呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化的特征。當(dāng)治理實(shí)踐從以往的“權(quán)力單一中心”轉(zhuǎn)向“權(quán)力多中心化”模式時(shí)，公共事務(wù)處理等將呈現(xiàn)出節(jié)點(diǎn)（多元主體）和關(guān)系（主體間聯(lián)系）構(gòu)成的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化特征。網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)是治理活動(dòng)的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，多中心、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)特征既有助于獲取信息便于決策，也可以借助再集中、網(wǎng)絡(luò)化推進(jìn)多元主體整體運(yùn)轉(zhuǎn)、獲取整合效應(yīng)。第三，治理過(guò)程凸顯參與主體之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)。在常規(guī)認(rèn)知中，政府作為公共事務(wù)處理的惟一權(quán)力中心而存在。而在治理過(guò)程中，政府之外其他類型的組織和機(jī)構(gòu)被納入其中，不同部門和機(jī)構(gòu)共同參與公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)處理，相互之間的界限和責(zé)任模糊化，互動(dòng)和協(xié)調(diào)關(guān)系明顯，治理效率和效果提高。第四，治理很大程度與正式的或非正式的規(guī)則及制度相關(guān)。在多元主體參與的持續(xù)互動(dòng)協(xié)調(diào)過(guò)程中，形塑和造就主體行為的是正式的或非正式的規(guī)則，包括法律、政策、規(guī)章和規(guī)劃等制度形式或規(guī)范。治理強(qiáng)調(diào)過(guò)程，是一種持續(xù)的互動(dòng)，但也是在既有的規(guī)則基礎(chǔ)上展開(kāi)的互動(dòng)，不可忽視規(guī)則、制度在治理實(shí)踐中的功用。

（二）基本判斷：城市更新已進(jìn)入治理新階段

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語(yǔ)境下，“治理”已成為詮釋和引領(lǐng)城市更新的基本思路和方式。當(dāng)前中國(guó)城市更新已進(jìn)入治理階段，須摒棄傳統(tǒng)大拆大建和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思路，以“治理”理念系統(tǒng)防范和解決城市病，提升城市品質(zhì)和活力。具體而言：

第一，重構(gòu)更新改造的治理目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)“以人為核心”的高質(zhì)量發(fā)展。城市更新既是對(duì)城市物質(zhì)空間形態(tài)的升級(jí)改造，也是對(duì)城市人居環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷改善，更是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的綜合性治理行為。城市更新關(guān)注“物”的改善，更要著眼于“人的權(quán)益”，滿足人的需求是城市更新的終極目標(biāo)。以此為衍生，城市更新要圍繞“人”這一核心，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，營(yíng)造宜居、宜業(yè)、綠色、智慧和人文城市，增強(qiáng)居民群眾對(duì)城市的認(rèn)同感和滿意度。

第二，調(diào)動(dòng)多元主體的主動(dòng)性和積極性，共同參與城市更新。實(shí)踐證明，單一主體所持有的資源、知識(shí)和能力不足以匹配城市更新的需要。構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”多元主體參與結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府部門作為城市更新治理主導(dǎo)者和規(guī)范者的功能價(jià)值，激發(fā)市場(chǎng)主體在價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)下的功用以及社會(huì)多樣主體借助組織和非正式聯(lián)系等解決矛盾沖突的能力，能夠使多元主體成為城市更新行動(dòng)順利推進(jìn)可以依靠的治理資源，使處在治理新階段的城市更新行動(dòng)更具活力。

第三，針對(duì)城市更新中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，構(gòu)建精準(zhǔn)有效的治理體系。一是在開(kāi)展城市更新行動(dòng)的同時(shí)，加強(qiáng)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層社區(qū)組織動(dòng)員體系建設(shè);二是建立由政府、專家、投資者、市民等多元主體共同構(gòu)成的決策體系;三是組織建立城市更新行動(dòng)項(xiàng)目治理專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)城市更新和城市治理協(xié)同發(fā)展的機(jī)制及模式進(jìn)行研究，形成配套治理政策體系;引入和用好聯(lián)席會(huì)議等工作機(jī)制，形成“以治理促進(jìn)城市更新”的治理行動(dòng)體系等。

第四，創(chuàng)新和運(yùn)用促進(jìn)協(xié)同共治和創(chuàng)造公共價(jià)值的治理技術(shù)、工具，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展、市場(chǎng)主體盈利和社會(huì)公益三重目標(biāo)的統(tǒng)一。一是引入社區(qū)規(guī)劃師制度，以專業(yè)權(quán)威指導(dǎo)更新改造空間的設(shè)計(jì)方案，引導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施和更新規(guī)劃中的“民主參與”;二是劃定“更新誘導(dǎo)區(qū)域”用于轉(zhuǎn)移容積率和土地用途轉(zhuǎn)換，鼓勵(lì)更多企業(yè)及原產(chǎn)權(quán)人共同參與城市更新項(xiàng)目;三是謀劃設(shè)立城市更新基金，探索社會(huì)資本的參與路徑，形成城市更新各出資參與方“利益共同體”，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

（三）地方實(shí)踐：以治理增進(jìn)城市更新動(dòng)力的“廣州范例”

2009年以來(lái)，廣州市秉持治理理念，在全國(guó)范圍內(nèi)率先探索城市更新之路，成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)可圈可點(diǎn)。進(jìn)入新發(fā)展階段，廣州繼續(xù)將治理思維貫穿更新改造全過(guò)程，從多元主體參與、系統(tǒng)施策、制度建構(gòu)、持續(xù)互動(dòng)和過(guò)程式協(xié)商等方面入手，尋找和增進(jìn)更新改造動(dòng)力。

第一，面向城市更新的復(fù)雜關(guān)聯(lián)方，探索協(xié)同多元主體參與更新治理。從某種意義而言，城市更新的復(fù)雜性很大一部分來(lái)自于城市更新的多元主體，多元主體參與城市更新可分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)和社會(huì)自主三種類型。面向城市更新的復(fù)雜關(guān)聯(lián)方，有必要針對(duì)項(xiàng)目差別，選擇多元主體參與治理的不同方式。如對(duì)于危舊房改造項(xiàng)目，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，由政府直接發(fā)起項(xiàng)目并組織實(shí)施。2022年，廣州市在政府主導(dǎo)下，引導(dǎo)社會(huì)力量參與改造、運(yùn)營(yíng)和管理，推進(jìn)實(shí)施123個(gè)老舊小區(qū)改造，惠及約8.6萬(wàn)戶家庭27.63萬(wàn)居民。具體做法包括：協(xié)調(diào)市和區(qū)一級(jí)財(cái)政加大對(duì)老舊社區(qū)微改造的資金投入;組建廣州城市更新基金，撬動(dòng)和吸引社會(huì)低成本資金參與更新改造;發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的主體優(yōu)勢(shì)，引入其參與城市更新，代表政府實(shí)施老舊小區(qū)類和公益性項(xiàng)目的更新改造等。

第二，面向城市更新區(qū)域的復(fù)雜問(wèn)題，采取系統(tǒng)治理行動(dòng)方案。城市更新區(qū)域作為多系統(tǒng)（生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)）耦合而成的復(fù)雜有機(jī)體，涉及物質(zhì)空間環(huán)境改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、權(quán)益重構(gòu)和歷史文化繼承弘揚(yáng)、社會(huì)人際網(wǎng)絡(luò)建造等系列問(wèn)題集合，因此需要在治理理念指引下開(kāi)展系統(tǒng)施策。2023年，廣州市政府工作報(bào)告提出要“在更新改造中延續(xù)城脈、文脈、商脈”。一方面，城市更新是實(shí)現(xiàn)廣州老城市新活力的強(qiáng)有力保障;另一方面，通過(guò)城市治理，可以為城市更新行動(dòng)尋找新動(dòng)力源，從科技、文化、交通和生態(tài)等方面系統(tǒng)著手，有利于實(shí)現(xiàn)廣州城市空間再生產(chǎn)優(yōu)化目標(biāo)。

第三，面向城市更新的不同項(xiàng)目類型，進(jìn)行區(qū)別性的治理制度建構(gòu)。對(duì)于能產(chǎn)生明顯增值收益的更新項(xiàng)目如城中村改造重建，制度建構(gòu)的關(guān)鍵在于管控更新過(guò)程中的利益協(xié)商、博弈和分配;對(duì)于主要指向保障民生的更新項(xiàng)目如老舊小區(qū)改造，制度規(guī)范的重點(diǎn)在于完善“誰(shuí)使用、誰(shuí)出資、誰(shuí)獲益”的責(zé)權(quán)關(guān)系;對(duì)于更新改造后的城市老化空間，重在建立維護(hù)、保障和推進(jìn)物業(yè)修補(bǔ)的制度。廣州的城市更新改造具有鮮明的“制度先行”特點(diǎn)。2009年以來(lái)，廣州建立起“法規(guī)體系+行政體系+運(yùn)作體系”的城市更新規(guī)劃編制和實(shí)施政策體系，形成了當(dāng)前“1+1+N”的制度體系。2023年2月，《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035年）（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》開(kāi)始掛網(wǎng)公示。此次專項(xiàng)規(guī)劃首次提出“南建新城、北筑核極、東立門戶、西聯(lián)廣佛、中興老城，統(tǒng)籌山城灣海、強(qiáng)化灣區(qū)核心”概念，明確下一階段更新改造覆蓋全廣州。總的來(lái)看，制度體系在完善城市功能、改善人居環(huán)境、提高土地利用效率和提升城市活力等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

第四，面向城市更新的全生命周期，打造持續(xù)互動(dòng)的治理共同體。城市更新項(xiàng)目歷時(shí)長(zhǎng)，社會(huì)關(guān)注度高、相關(guān)方訴求多、專業(yè)協(xié)調(diào)難，因此在其“決策—設(shè)計(jì)—施工—運(yùn)維”全生命周期中應(yīng)實(shí)行長(zhǎng)效精準(zhǔn)治理。一是組建對(duì)更新改造全生命周期具備全面把控能力的專業(yè)團(tuán)隊(duì);二是打造與專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)運(yùn)作、持續(xù)互動(dòng)的治理共同體。近年來(lái)，廣州市“以街道黨工委為龍頭、項(xiàng)目部為中樞、社區(qū)黨支部為根基”形成了城市舊改大黨建格局，以黨建工作領(lǐng)導(dǎo)城市更新。如廣州市荔灣區(qū)在恩寧路改造中，著力探索城市更新“共同締造”委員會(huì)模式，推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)多方參與更新改造，以持續(xù)互動(dòng)形式促成各方達(dá)成共識(shí)和共同行動(dòng);廣州市黃埔區(qū)在深井古村改造實(shí)踐中，成立了由諸多專業(yè)院校（公司）組成的“深井古村坊”治理共同體，加快推動(dòng)了項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施工作。

第五，面向城市發(fā)展中“人”的需求，通過(guò)過(guò)程式協(xié)商回應(yīng)群眾需求。從“人的尺度”出發(fā)，城市更新主要是對(duì)人居空間、公共服務(wù)和出行環(huán)境等的提升改造。過(guò)程式協(xié)商即是在更新改造全周期治理過(guò)程中實(shí)施共商共議，促進(jìn)形成各方都能接受的改造實(shí)施方案，最終構(gòu)建“關(guān)懷人”和“陶冶人”的城市空間新形態(tài)。近年來(lái)，廣州在社區(qū)微改造項(xiàng)目過(guò)程中，若涉及居民群眾意見(jiàn)較多時(shí)，多采取過(guò)程式協(xié)商的方法，向社會(huì)征集方案，再由政府職能部門、資深規(guī)劃設(shè)計(jì)師和所在地居民派出代表聯(lián)合投票，產(chǎn)生更加符合市民群眾需要的優(yōu)勝方案，真正落實(shí)“人民城市人民建”的宗旨目標(biāo)。如2021年廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局專門就“城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題”，面向社會(huì)征求意見(jiàn)，通過(guò)健全貫穿城市更新全過(guò)程的公眾參與機(jī)制，對(duì)廣州各區(qū)城市更新改造實(shí)施具體情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，保障更新行動(dòng)科學(xué)性和民主性的落實(shí)。

三、觀察與思考：城市更新“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象及緣由

有學(xué)者認(rèn)為，城市更新動(dòng)力來(lái)源有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是創(chuàng)造更多的“空間增值”，二是實(shí)現(xiàn)合理的“利益分配”。打通這兩個(gè)要點(diǎn)，有助于整合資本邏輯和社會(huì)邏輯，促使成本投入和利益分配二者相互匹配。當(dāng)前中國(guó)各地方城市更新已經(jīng)進(jìn)入治理新階段，更新改造行動(dòng)“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象也日益突出。究其原因，既在于各相關(guān)主體的訴求互不兼容，也可歸咎于“空間增值”和“利益分配”的動(dòng)力來(lái)源點(diǎn)之間存在沖突。

（一）治理成本視角：利益沖突導(dǎo)致城市更新難度大成本高

城市更新涉及復(fù)雜的利益主體，包括政府、物業(yè)產(chǎn)權(quán)人、物業(yè)開(kāi)發(fā)商和相關(guān)各方等，利益沖突導(dǎo)致治理成本加大。政府部門需要通過(guò)城市更新改善城市空間，提升城市品質(zhì)，充分體現(xiàn)城市更新行動(dòng)的公益性;而物業(yè)開(kāi)發(fā)商等市場(chǎng)主體介入城市更新，主要意圖在于獲得更高的市場(chǎng)回報(bào)，產(chǎn)權(quán)人和相關(guān)各方（居民、租戶等等）則期望通過(guò)城市更新行動(dòng)改善居住環(huán)境或取得拆遷回報(bào)等。開(kāi)啟城市更新進(jìn)程中，政府是主要的推動(dòng)方和主導(dǎo)者，但物業(yè)權(quán)利人更新意愿不高，社會(huì)資本投資動(dòng)力不足。從治理關(guān)聯(lián)成本視角來(lái)看，一方面，一旦缺乏政府公共資金投入，城市更新常常陷入“進(jìn)退兩難”的境地。以城市老舊小區(qū)改造為例，老舊小區(qū)是由許多細(xì)碎的產(chǎn)權(quán)組合而成的集合產(chǎn)權(quán)，當(dāng)對(duì)其進(jìn)行更新改造時(shí)，不同的產(chǎn)權(quán)所有者更新意愿也會(huì)不同，各方之間的利益沖突導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度大、成本高;另一方面，如果在更新改造過(guò)程中不能很好地完善體制機(jī)制，明確各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)利，特別是協(xié)助權(quán)利人降低更新行動(dòng)的交易成本、合作成本，從而使權(quán)益主體成為土地增值的獲益群體之一，并激勵(lì)物業(yè)權(quán)利人產(chǎn)生更新改造的意愿和動(dòng)力，使各方主動(dòng)進(jìn)行互動(dòng)協(xié)調(diào)，那么更新改造極易陷入“集體行動(dòng)”困境，存量用地也會(huì)面臨“政府拿不走、社區(qū)用不好、市場(chǎng)難作為”的尷尬局面。

（二）治理技術(shù)視角：高不確定性使得城市更新存在高風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國(guó)城市更新項(xiàng)目占用資金量大，涉及的產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、周期長(zhǎng)、改造成本高、所關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。尤其在拆遷階段，既需要大量的資金投入，也需要妥善做好安置補(bǔ)償工作，協(xié)調(diào)難度較大。總體來(lái)看，大多數(shù)城市更新項(xiàng)目面臨政策、協(xié)調(diào)、資金等問(wèn)題。在治理技術(shù)缺位、不到位的情況下，許多項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)如期落地、轉(zhuǎn)化和完成，不僅造成人力物力資源的浪費(fèi)，使公共利益和市場(chǎng)利益均受到損害，而且項(xiàng)目的現(xiàn)金流和收益存在不確定性。一方面，城市更新各個(gè)流程存在諸多潛在的利益損失點(diǎn);另一方面，現(xiàn)金流和收益的不確定性對(duì)參與主體的經(jīng)營(yíng)能力、融資能力和協(xié)調(diào)能力提出了很高的要求，參與主體進(jìn)入門檻高，沉淀成本高，退出損失高，在不具備豐富的多業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、工具的基礎(chǔ)上，收益與風(fēng)險(xiǎn)之間必然面臨不匹配的情況，容易出現(xiàn)低收益與高風(fēng)險(xiǎn)共存的現(xiàn)象。

（三）治理內(nèi)容視角：忽視產(chǎn)城融合導(dǎo)致城市更新動(dòng)力缺失

城市更新既是城市空間的再生產(chǎn)，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和形態(tài)的再調(diào)整，還涉及歷史風(fēng)貌和更新區(qū)域社會(huì)交往系統(tǒng)的再造，從本質(zhì)而言，城市更新是一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和自然演進(jìn)相結(jié)合的歷史過(guò)程，治理內(nèi)容復(fù)雜而豐富?！爱a(chǎn)城融合”是城市更新改造的核心，絕不能將“產(chǎn)”和“城”割裂開(kāi)。在注重優(yōu)化提升生活空間和公共空間的同時(shí)，更新改造進(jìn)程中如果不同步進(jìn)行所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)策劃、規(guī)劃和載體打造、迭代升級(jí)以及產(chǎn)業(yè)生態(tài)的培育、打造特色產(chǎn)業(yè)鏈等，著力優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和特色產(chǎn)業(yè)空間，而是一味走房地產(chǎn)依賴和單純的土地運(yùn)營(yíng)老路，忽視在更新的重要功能節(jié)點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)先考慮產(chǎn)業(yè)空間重塑的問(wèn)題，就必然面臨內(nèi)在動(dòng)力缺失的問(wèn)題。若缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)能級(jí)的配合調(diào)整，治理內(nèi)容單一，則無(wú)法提升產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，只能過(guò)度依賴土地紅利，無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)功能新定位、賦予更新區(qū)域新功能，城市未來(lái)的綜合承載力偏弱，最終結(jié)果是更新改造缺乏產(chǎn)業(yè)升級(jí)驅(qū)動(dòng)力，更新改造項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性、可持續(xù)性和可融通性滯后。

（四）治理主體視角：社會(huì)參與不多致使城市更新效果不彰

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化成人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在城市更新改造領(lǐng)域，人民群眾要求城市空間再生產(chǎn)應(yīng)以人民為中心，充分體現(xiàn)更新改造成果“為了人民”“依靠人民”和“由人民共享”。從需求側(cè)角度進(jìn)行分類，城市更新改造可分為基本型需求、改善型需求和提升型需求——基本型需求聚焦于人民群眾“急難愁盼”、未被滿足的基本需要;改善型需求主要關(guān)注人們?cè)诔鞘锌臻g的環(huán)境品質(zhì)、風(fēng)貌特色等方面升級(jí)換代的訴求;提升型需求基于推動(dòng)城市建設(shè)的歷史文化傳承、綠色化及智能化發(fā)展等而展開(kāi)。無(wú)論哪種類型的需求，所涉及的更新改造過(guò)程都與相關(guān)主體方利益密切相關(guān)。從治理主體的視角來(lái)觀察，既需要更新主體充分調(diào)研需求類型和內(nèi)容，也需要強(qiáng)化相關(guān)主體方參與效能。目前城市更新改造議事協(xié)商渠道還不是十分暢通，利益相關(guān)方參與的意愿和主動(dòng)性不強(qiáng)，難以提供讓各類人群滿意的多層次、多元化城市空間產(chǎn)品。

（五）治理規(guī)則視角：制度供給滯后城市更新困境

因更新區(qū)域情況不一，不同區(qū)域的城市更新改造面臨需求類型及內(nèi)容各不相同，與更新改造需求相匹配的政策制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)隨之作出相應(yīng)調(diào)整。例如法國(guó)針對(duì)文物建筑及類似歷史建筑修繕工程的稅收減免，規(guī)定了文物修繕稅收優(yōu)惠政策。再如廣州荔灣區(qū)恩寧路歷史街區(qū)活化項(xiàng)目借助“老房子新生計(jì)劃”，將空置公房設(shè)置為黨建中心和社區(qū)服務(wù)中心作為“共同締造”參與式工作坊。從城市更新的治理規(guī)則視角審視，目前主要存在兩方面問(wèn)題：一是更新制度政策缺乏相對(duì)穩(wěn)定性，不確定性強(qiáng)，導(dǎo)致相關(guān)主體難以作出理性預(yù)期和判斷，更新改造流程緩慢;二是更新政策和制度供給的滯后性明顯，無(wú)法滿足更新改造多樣化多元化的需求。在此情形下，城市更新行動(dòng)極易走向兩個(gè)極端——一是被高強(qiáng)度物質(zhì)性置換，導(dǎo)致城市空間的紳士化現(xiàn)象及社會(huì)斷裂;二是因低品質(zhì)物質(zhì)性惡化，使城市空間呈現(xiàn)物質(zhì)衰敗、景觀凋敝和社會(huì)貧困、頹廢等特征。加大城市更新制度創(chuàng)新供給力度，強(qiáng)化和規(guī)范治理規(guī)則，支持、指引和合理約束各類更新活動(dòng)，有助于走出更新改造“動(dòng)力匱乏”的制度困境，使更新區(qū)域持續(xù)煥發(fā)新活力。

（六）治理資源視角：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足制約更新動(dòng)力生長(zhǎng)

城市更新是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的系統(tǒng)行動(dòng)，在組織協(xié)調(diào)、政策協(xié)同和系統(tǒng)規(guī)劃及更新視角等方面都離不開(kāi)“整體性”思維和“系統(tǒng)化”運(yùn)作，目前我國(guó)城市更新行動(dòng)在治理資源統(tǒng)籌方面尚差強(qiáng)人意。一是許多更新改造項(xiàng)目涉及眾多產(chǎn)權(quán)所有方（如政府、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、街道和社區(qū)等），由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，未能建立各產(chǎn)權(quán)所有方之間的良好組織協(xié)調(diào)機(jī)制，致使資源統(tǒng)籌不力，項(xiàng)目難以高效執(zhí)行;二是針對(duì)存量城市更新行動(dòng)，各地方相關(guān)部門制定的政策（包括標(biāo)準(zhǔn)、審批流程等）綜合性和立體化程度不足，缺乏政策協(xié)同，加大了項(xiàng)目推進(jìn)的難度;三是城市更新行動(dòng)事實(shí)上具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)，實(shí)踐中由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，較少進(jìn)行街區(qū)連片改造，無(wú)法集約式地加以改造開(kāi)發(fā)，集中表現(xiàn)在用地功能單一化、綜合效益低下;四是未能以多元化視角審視更新改造項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目?jī)?nèi)驅(qū)力不足。如老舊小區(qū)改造涉及多樣的利益主體訴求，流動(dòng)人員與常住人口訴求差異化很大，老齡化社區(qū)的改造訴求區(qū)別于年輕人占主社區(qū)等。如果不考慮這些因素，更新改造行動(dòng)極有可能遇到強(qiáng)大的阻力。

四、行動(dòng)策略：城市更新“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象治理

（一）重視平衡利益分配，推動(dòng)城市更新進(jìn)程

城市更新行動(dòng)所指向的對(duì)象復(fù)雜繁多，包括老舊小區(qū)、城中村、舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)和危舊房等，主要涉及到三類主體：地方政府、市場(chǎng)投資主體和物業(yè)權(quán)利主體。只有最大限度地平衡好各類主體之間的利益分配，才能有序推進(jìn)城市更新行動(dòng)。對(duì)地方政府而言，因其公益性定位，利益訴求集中于兩點(diǎn)：一是財(cái)政資金投入可覆蓋、可承擔(dān)，二是實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)和能級(jí)提升。物業(yè)權(quán)利主體可以細(xì)分為老舊工礦企業(yè)權(quán)利主體、城市村改造中的集體經(jīng)濟(jì)組織和涉改區(qū)域內(nèi)的居民（村民）。老舊工礦企業(yè)的訴求集中在借助城市更新，盤活產(chǎn)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)或置換、消化歷史債務(wù)包袱;涉改區(qū)域內(nèi)的居民（村民）的訴求是獲得利益最大化的合理補(bǔ)償;集體經(jīng)濟(jì)組織的訴求主要是更新開(kāi)發(fā)土地和物業(yè)，實(shí)現(xiàn)空間增值利益的分享。對(duì)市場(chǎng)投資主體而言，利益訴求集中于在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，獲得最大化的利潤(rùn)回報(bào)。因此，城市更新項(xiàng)目在啟動(dòng)之初，應(yīng)當(dāng)明確政府方、市場(chǎng)主體方、原業(yè)主三方的核心利益訴求，在各方訴求利益的基礎(chǔ)之上，尋求項(xiàng)目規(guī)劃和方案設(shè)計(jì)的最優(yōu)解，從而厚植在利益平衡下的城市更新動(dòng)力。

（二）降低各方不確定性預(yù)期，紓解城市更新行動(dòng)困境

區(qū)別于傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，城市更新涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和歷史文化等各個(gè)方面，從資金投入和產(chǎn)出周期、運(yùn)營(yíng)方式各方面綜合起來(lái)看更接近是一個(gè)系統(tǒng)工程。調(diào)研表明，城市更新項(xiàng)目目前在中國(guó)面臨著政策調(diào)整多、資金沉淀周期長(zhǎng)、融資渠道不暢和拆遷協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題，使得城市更新進(jìn)程面臨著極大的不確定性，因而城市更新是一個(gè)中長(zhǎng)期的過(guò)程，需要各方以完全不同于傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的格局、視野和行動(dòng)策略參與其中，降低更新改造周期中存在的不確定性。對(duì)地方政府而言，制定和出臺(tái)創(chuàng)新性政策文件，探索減少市場(chǎng)主體不確定性預(yù)期的制度，一方面有助于激活市場(chǎng)主體的投資意愿，另一方面有助于紓解市場(chǎng)主體的更新困境。2012年，深圳市政府制定了《城市更新稅收政策指引》，以指導(dǎo)城市更新項(xiàng)目解決復(fù)雜的稅收問(wèn)題;為解決城市更新過(guò)程中遇到的拆遷難題，專門出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》;所出臺(tái)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)算政策文件，使市場(chǎng)主體明確了城市更新完后的拆建比，大大降低了不確定性。對(duì)市場(chǎng)投資主體而言，城市更新項(xiàng)目帶有半公益性質(zhì)，除了算好自身的經(jīng)濟(jì)賬，也需要用社區(qū)運(yùn)營(yíng)的方式贏得原產(chǎn)權(quán)相對(duì)方的信任，降低更新改造實(shí)踐中的不確定性。如投資方在舊村改造項(xiàng)目中通過(guò)設(shè)立舊改回遷房中心等進(jìn)行展示，使舊改區(qū)域范圍內(nèi)的居民（村民）獲得確定性的感受，進(jìn)而增強(qiáng)配合項(xiàng)目推進(jìn)的意愿。

（三）重塑城市產(chǎn)業(yè)空間，帶動(dòng)城市更新“產(chǎn)城融合”

城市更新的外在表象是城市物理空間的再生產(chǎn)，核心則是通過(guò)產(chǎn)業(yè)重塑和升級(jí)換代，提高更新區(qū)域的產(chǎn)出價(jià)值。產(chǎn)業(yè)興則區(qū)域興，城市更新實(shí)踐中要重視產(chǎn)業(yè)空間與城市功能的相互融合，“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)重塑優(yōu)先，以增強(qiáng)對(duì)城市土地和空間資源存量的改造動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市的共利、共生。一是地方政府應(yīng)針對(duì)城市更新區(qū)域做好前瞻性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和定位，真正實(shí)現(xiàn)城市空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，避免城市的空心化，以產(chǎn)業(yè)之核的迭代和升級(jí)破除傳統(tǒng)的房地產(chǎn)依賴，實(shí)現(xiàn)提升城市競(jìng)爭(zhēng)力及品質(zhì)的目標(biāo)。二是城市更新區(qū)域在空間再生產(chǎn)中要依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域資源稟賦，選擇產(chǎn)城融合度高、輕量化和高產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，為城市更新注入強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力。特別要注重以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)產(chǎn)城融合，實(shí)現(xiàn)城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“同頻共振”，對(duì)原有產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行升級(jí)，為人們提供更好的生產(chǎn)和生活空間。三是地方政府在以產(chǎn)城融合推動(dòng)城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中，要主動(dòng)作為，應(yīng)面向具體更新區(qū)域制定精準(zhǔn)扶持辦法，嚴(yán)格城市更新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入審查，持續(xù)升級(jí)迭代產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成，同時(shí)強(qiáng)化“要素、資源緊跟項(xiàng)目”，引導(dǎo)資源向單位產(chǎn)出價(jià)值高的更新區(qū)域和項(xiàng)目配置和流動(dòng)，營(yíng)造更加宜居、宜業(yè)和宜游的城市新空間。

（四）拓寬社會(huì)參與渠道，增強(qiáng)城市更新內(nèi)生動(dòng)力

以往，城市更新改造過(guò)程中各社會(huì)利益相關(guān)方參與不足，“被動(dòng)性”“象征性”參與占比偏高，“主動(dòng)性”“實(shí)質(zhì)性”參與情況較少，致使城市更新行動(dòng)缺少社會(huì)公眾和資本的支持推動(dòng)。有必要從以下幾個(gè)方面著手改變參與不足的狀況，增強(qiáng)城市更新改造中的社會(huì)資本推力。一是發(fā)揮“黨建+”推進(jìn)更新改造中社區(qū)資源的整合。使基層黨組織成為動(dòng)員和發(fā)動(dòng)居民（村民）群眾、相關(guān)方的核心，主動(dòng)建構(gòu)社會(huì)利益相關(guān)方的公共利益，促進(jìn)利益表達(dá)與溝通，破解相關(guān)方組織化程度過(guò)低的困境。二是重視和吸納更新區(qū)域的有影響人士參與更新改造，通過(guò)這些人士擁有的社區(qū)資源和突出的行動(dòng)能力，化解更新過(guò)程中的利益梗阻，提升各社會(huì)利益相關(guān)方組織化參與能力。三是加強(qiáng)更新區(qū)域內(nèi)相關(guān)方之間的社會(huì)聯(lián)結(jié)。發(fā)起建立多種類的自治性群眾組織，實(shí)現(xiàn)更新行動(dòng)中的社會(huì)“再組織化”;打造新型鄰里關(guān)系，培育基層群眾對(duì)更新區(qū)域的歸屬感;通過(guò)組織社區(qū)公共文體活動(dòng)、舉辦社區(qū)特色黨日活動(dòng)等，聯(lián)結(jié)社區(qū)分散個(gè)體，增強(qiáng)更新改造中社會(huì)利益相關(guān)方的集體行動(dòng)能力。四是以法律法規(guī)保障社會(huì)參與更新改造的權(quán)利。如在更新行動(dòng)涉及的前置性環(huán)節(jié)（決策、規(guī)劃和審批等），從法律層面設(shè)定要求，必須采取民意征集、宣傳、討論和論證等方式廣泛聽(tīng)取居民群眾意見(jiàn)，確定規(guī)劃方案。在城市更新實(shí)施階段，充分保障居民群眾的監(jiān)督權(quán)落實(shí)，使相關(guān)方在獲取相關(guān)信息、糾正偏差和提起訴訟等方面獲得法律規(guī)范上的明確支持。

（五）以問(wèn)題為導(dǎo)向，創(chuàng)新城市更新制度供給

治理城市更新“動(dòng)力匱乏”現(xiàn)象，要以城市更新過(guò)程中存在的突出問(wèn)題為突破口，創(chuàng)新相關(guān)制度的供給，增強(qiáng)城市更新行動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力。以深圳為例，2020年深圳率先頒布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，構(gòu)建起特區(qū)法規(guī)、政府規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和操作指引四位一體的政策體系，為城市更新的推進(jìn)提供了相對(duì)完備的政策工具箱。如深圳突破以單一宗地為改造對(duì)象的傳統(tǒng)做法，以城市更新單元作為城市更新實(shí)施的基本單位，創(chuàng)新建立了城市更新單元規(guī)劃管理制度，在此背景下堅(jiān)持公益優(yōu)先、利益平衡、保護(hù)優(yōu)先和多專業(yè)融合。在利益平衡方面，深圳以用地權(quán)益為核心制定了“基礎(chǔ)容積、轉(zhuǎn)移容積、獎(jiǎng)勵(lì)容積”的容積率測(cè)算規(guī)則，突破了更新行動(dòng)困境，實(shí)現(xiàn)了城市更新單元的利益平衡。以上海為例，《上海市城市更新條例》第37條明確提出，支持符合條件的企業(yè)在多層次資本市場(chǎng)開(kāi)展融資活動(dòng)，發(fā)揮金融對(duì)城市更新的促進(jìn)作用;第43條提出，城市更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中新增不可移動(dòng)文物、優(yōu)秀歷史建筑以及需要保留的歷史建筑的，可以給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)。應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒深圳、上海等先行先試城市經(jīng)驗(yàn)，要將制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新放在首位，以期促進(jìn)利益平衡、空間增益和投資意愿增長(zhǎng)，持續(xù)推動(dòng)城市更新高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)城市軟實(shí)力。

（六）實(shí)行多方位系統(tǒng)治理，提升城市更新效率

城市更新行動(dòng)涉及多類型區(qū)域、多元利益主體、多層級(jí)推進(jìn)體系和綜合的制度設(shè)計(jì)，為形成城市更新合力，有序、健康和可持續(xù)推進(jìn)城市更新，應(yīng)秉持系統(tǒng)治理理念，以及高視野、廣認(rèn)知、跨專業(yè)精神進(jìn)行整合和統(tǒng)籌。一是構(gòu)建縱貫國(guó)家、地方、城市、社區(qū)四個(gè)層面的一體化城市更新組織推進(jìn)體系，為推動(dòng)更新改造可持續(xù)發(fā)展提供有力組織保障;二是建立貫穿城市更新全生命周期的規(guī)劃和計(jì)劃體系，囊括土地、金融和財(cái)稅等的制度體系等，有效應(yīng)對(duì)更新改造中的困境及難題;三是為構(gòu)建推進(jìn)城市更新行動(dòng)的政策、機(jī)制，以及實(shí)現(xiàn)更新各方面事務(wù)的整合和統(tǒng)籌，應(yīng)特別搭建“協(xié)調(diào)各方、收集意見(jiàn)、促進(jìn)溝通和達(dá)成共識(shí)”的平臺(tái)，以高效解決更新實(shí)踐中的意見(jiàn)分歧;四是以系統(tǒng)思維研究區(qū)域更新項(xiàng)目的“環(huán)境改造、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、文脈保護(hù)和品質(zhì)提升”目標(biāo)，充分考慮政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多主體的利益訴求，打造要素融合集聚平臺(tái)和合作治理網(wǎng)絡(luò)，以支撐城市更新改造建設(shè);五是城市更新涉及規(guī)劃國(guó)土、財(cái)政、住建、環(huán)保和水務(wù)等眾多政府職能部門，應(yīng)在系統(tǒng)治理理念指引下設(shè)立專門的城市更新機(jī)構(gòu)，以整合分散在不同職能部門的職責(zé)，提升對(duì)城市更新的事前事中事后監(jiān)管能力，并提高城市更新推進(jìn)的效率和效果。

當(dāng)前，很多城市正在著手進(jìn)行減量規(guī)劃，城市建設(shè)發(fā)展已轉(zhuǎn)為向存量空間要增量效益。城市更新行動(dòng)可實(shí)現(xiàn)節(jié)地發(fā)展，既有利于優(yōu)化城市功能和布局，提升城市面貌形象，也有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)升級(jí)，同時(shí)能夠推動(dòng)歷史文脈保護(hù)傳承，推動(dòng)城市品質(zhì)和能級(jí)躍升。鑒于城市更新目標(biāo)指向生活、生產(chǎn)和生態(tài)多個(gè)方面，涉及政府、市場(chǎng)和公眾等多種利益主體，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施各個(gè)行動(dòng)階段，應(yīng)針對(duì)更新“動(dòng)力”這一命題展開(kāi)深入研究和探討，分析“動(dòng)力匱乏”的根源所在并提出治理之策，以激發(fā)更新行動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力及外在推力，助力城市可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉家彤）

The Phenomenon of“Lack of Power”in Urban Renewal and

Its Governance Strategy Research

Yao Maixin

Abstract：Urban renewal is an important path for China to break through the bottleneck of development and achieve connotative and high-quality development.It is also a major and urgent proposition of the times facing China.At this stage，there is a phenomenon of“l(fā)ack of power”in China's urban renewal practice，which leads to huge resistance to urban renewal.Taking Guangzhou City，Guangdong Province as an example，this paper discusses the specific practices of leading urban renewal actions with the concept of“governance”.At the same time，from the perspectives of governance cost，technology，content，subject，rules and resources，it analyzes the phenomenon and causes of“l(fā)ack of power”in urban renewal，and considers how to take reasonable governance measures to solve the dilemma of“l(fā)ack of power”in urban renewal.

Key words：urban renewal;lack of power;urban space