淺議文物保護(hù)檢察公益訴訟的辦案方式

黃星任　王啟源

摘 要：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)文物損害的具體情形，統(tǒng)籌發(fā)揮行政和民事公益訴訟職能。在履職過程中，注意區(qū)分文物保護(hù)與其他領(lǐng)域公益訴訟的不同特點(diǎn)，在行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、民事公益訴訟“先訴者優(yōu)先”、文物損害評(píng)估鑒定以及與文物行政執(zhí)法的銜接等方面加強(qiáng)探索，立足辦案，構(gòu)建文物保護(hù)檢察公益訴訟制度，高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)文物公共利益保護(hù)的目的。

關(guān)鍵詞：文物保護(hù) 公益訴訟 行檢銜接

面對(duì)層出不窮的文物公益損害事件，現(xiàn)有的行政保護(hù)手段存在短板，傳統(tǒng)的刑事、民事等司法保護(hù)途徑難以面面俱到，檢察公益訴訟如何更好地協(xié)同文物行政執(zhí)法發(fā)揮治理效能，推動(dòng)健全文物安全長效機(jī)制，成為亟待研究的課題。

一、文物保護(hù)檢察公益訴訟的方式

（一）行政公益訴訟

行政公益訴訟主要通過磋商座談、發(fā)出訴前檢察建議、提起訴訟等方式，督促文物主管部門等行政機(jī)關(guān)依法履職。

一方面，通過訴前圓桌會(huì)議、檢察公開聽證，結(jié)合訴訟程序剛性保障，針對(duì)性地解決行政機(jī)關(guān)履職不到位、職能交叉不清、跨部門銜接不暢等問題。如江蘇省無錫市濱湖區(qū)檢察院督促保護(hù)薛福成墓行政公益訴訟案，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)政府未公布文物保護(hù)“兩線”范圍，導(dǎo)致文物主管部門執(zhí)法缺少關(guān)鍵依據(jù)的問題，推動(dòng)政府對(duì)全市275處文物保護(hù)單位、文物遺跡控制保護(hù)單位的“兩線”進(jìn)行劃分。［1］

另一方面，針對(duì)文物損害后果不可逆的特點(diǎn)，通過預(yù)防性公益訴訟履職，及早排查消除可能損害文物公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。如廣東省清遠(yuǎn)市檢察機(jī)關(guān)聚焦“南粵古驛道”保護(hù)，推動(dòng)解決未依法公布保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，保護(hù)范圍內(nèi)存在安全隱患，古驛道旁違法建設(shè)等問題，守護(hù)嶺南歷史脈絡(luò)。［2］

（二）民事公益訴訟

文物保護(hù)民事公益訴訟的價(jià)值在于追究違法者的民事責(zé)任，增加違法成本，使受損的文物公共利益得到填補(bǔ)。

一方面，針對(duì)法人違法破壞案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過民事公益訴訟追究其民事責(zé)任。如河北省保定市檢察院訴某公司侵害長城歷史風(fēng)貌及生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案，涉案企業(yè)違法建設(shè)破壞長城歷史風(fēng)貌和生態(tài)環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)依法提起民事公益訴訟，訴請(qǐng)拆除違建、修復(fù)長城歷史風(fēng)貌及生態(tài)環(huán)境。［3］

另一方面，針對(duì)文物犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)有必要提起刑事附帶民事公益訴訟，在打擊文物犯罪的同時(shí)追究民事責(zé)任。如新疆維吾爾自治區(qū)博樂市檢察院訴謝某等9人盜掘古墓葬刑事附帶民事公益訴訟案，法院對(duì)被告人謝某等9人犯盜掘古墓葬罪判處有期徒刑及罰金，承擔(dān)盜洞回填修復(fù)費(fèi)用4萬余元，并通過國家級(jí)媒體向社會(huì)公眾賠禮道歉。［4］

（三）兩種方式的比較

值得注意的是，《中華人民共和國文物保護(hù)法》（以下簡稱《文物保護(hù)法》）第8條賦予了行政機(jī)關(guān)在文物保護(hù)中的主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)通過督促行政機(jī)關(guān)依法履職，可以推動(dòng)溯源治理，原則上應(yīng)優(yōu)先適用行政公益訴訟。但民事公益訴訟的獨(dú)特價(jià)值不容忽視，針對(duì)具體損害事件，二者存在并用的空間。《文物保護(hù)法》規(guī)定的行政責(zé)任與違法行為之間較為失衡，民事公益訴訟一方面通過追究違法者的民事侵權(quán)責(zé)任，填補(bǔ)受損公益，這與行政處罰并不相斥。民事公益訴訟還能針對(duì)行政手段不足、處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，矯正違法成本。

二、文物保護(hù)檢察公益訴訟存在的問題

文物保護(hù)公益訴訟長期依托生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域公益訴訟制度。有學(xué)者認(rèn)為，文物公益訴訟與環(huán)境公益訴訟保護(hù)的公共利益屬性存在差異［5］，主張“確立文物保護(hù)公益訴訟制度，讓‘文物法’的歸文物法，‘環(huán)境法’的歸環(huán)境法”［6］。但文物和文化遺產(chǎn)與周邊環(huán)境的關(guān)系，要求統(tǒng)籌好文物本體保護(hù)與周邊保護(hù)。當(dāng)多種公益同時(shí)受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以以事立案，針對(duì)不同類型的公益受到的侵害及保護(hù)特點(diǎn)，分別開展調(diào)查評(píng)估，統(tǒng)籌考慮監(jiān)督路徑。

（一）行政公益訴訟的問題

1.行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。文物工作的專業(yè)性使這一問題更加困難。對(duì)此，學(xué)界有行為標(biāo)準(zhǔn)說、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說、復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說等不同學(xué)說。［7］《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第82條規(guī)定的7類行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的情形中，除第7類兜底情形外，前6類都更傾向于行為標(biāo)準(zhǔn)說。實(shí)務(wù)中可以視文物受損結(jié)果啟動(dòng)立案調(diào)查，結(jié)合文物受損的原因，以“行為+結(jié)果”雙重標(biāo)準(zhǔn)決定是否監(jiān)督。

2.關(guān)于文物保護(hù)的部分規(guī)定相對(duì)分散且不夠明確。比如，《文物保護(hù)法》第2條對(duì)古建筑，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第47條對(duì)歷史建筑均有明確含義，而傳統(tǒng)建筑僅在其他規(guī)范性文件中有規(guī)定。古建筑、歷史建筑并未完全覆蓋傳統(tǒng)建筑，由于缺乏執(zhí)法依據(jù)，部分傳統(tǒng)建筑未能得到保護(hù)。

（二）民事公益訴訟的問題

1.起訴順位亟待優(yōu)化。社會(huì)組織提起民事公益訴訟是第一順位，檢察機(jī)關(guān)行使的是有限訴權(quán)。［8］但具有起訴資格和能力的文物保護(hù)類社會(huì)組織較少。此外，社會(huì)組織不具有檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證力量和資源，訴訟中相對(duì)容易撤訴、調(diào)解等，可以探索適用“先訴者優(yōu)先”原則，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織都可以依法向法院提起民事公益訴訟。對(duì)于社會(huì)組織主張?jiān)V權(quán)卻怠于行使的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)案件。

2.損害后果認(rèn)定和賠償金管理使用方法有待明確。對(duì)于文物損失價(jià)值評(píng)估、保護(hù)費(fèi)用核算，重慶市大足區(qū)檢察院通過委托文物鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)損失程度進(jìn)行分析，商請(qǐng)具有文物保護(hù)工程資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)、預(yù)算，聯(lián)合專家勘查、核實(shí)，較好地解決了這一問題。［9］《“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃》提出，要加強(qiáng)文物保護(hù)修復(fù)。［10］由于文物維護(hù)成本高，短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯，權(quán)利人可能怠于履行維護(hù)義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)可以商文物主管部門、財(cái)政部門，探索設(shè)立文物公益損害賠償金專門賬戶，緩解文物修繕或保護(hù)的資金問題。

3.懲罰性賠償制度的適用需要進(jìn)一步研究和探索。有學(xué)者認(rèn)為，懲罰性賠償原則上不適用于公益訴訟。［11］筆者認(rèn)為，在文物保護(hù)民事公益訴訟中主張懲罰性賠償，加重違法者的損害賠償責(zé)任，能更充分地填補(bǔ)受損公益但存在法律依據(jù)不足，適用標(biāo)準(zhǔn)不清晰，與刑事、行政責(zé)任銜接不暢通等問題。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步深化研究，充分借鑒生態(tài)環(huán)境、食品安全等領(lǐng)域懲罰性賠償制度的理論和實(shí)踐成果，穩(wěn)妥探索。

三、改進(jìn)和加強(qiáng)文物保護(hù)檢察公益訴訟的對(duì)策

（一）完善文物保護(hù)公益訴訟制度規(guī)范

目前，已有多個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)決定，將保護(hù)文物和文物遺產(chǎn)或者優(yōu)秀歷史建筑、歷史文化古跡、歷史風(fēng)貌區(qū)等納入檢察公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。此前已有建議稱，“在修改文物保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，增設(shè)公益訴訟相關(guān)條款”［12］。此外，應(yīng)在積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)國家文物局等部門優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，逐步完善行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在民事公益訴訟中將賠償數(shù)額與違法行為人的主觀過錯(cuò)、文物價(jià)值等結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財(cái)富。”［13］檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)向地方黨委、人大作專題報(bào)告，推動(dòng)地方立法，促進(jìn)革命文物有效運(yùn)用，讓紅色資源“活起來”。

（二）關(guān)注與其他領(lǐng)域公益訴訟工作的差異

檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注文物保護(hù)與環(huán)境保護(hù)的差異。文物保護(hù)要盡量保持歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性、文化延續(xù)性，不可隨意添加或改動(dòng)，《文物保護(hù)法》第21條、第22條對(duì)原址保護(hù)、修繕、遷移、重建等作出嚴(yán)格限定。因此，文物并非遇損壞就修復(fù)，檢察公益訴訟遇到損害評(píng)估、整改方案等專業(yè)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取文物主管部門及專家的意見，這與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域踐行的恢復(fù)性司法理念存在差異。此外，由于水下文物保護(hù)區(qū)常與海洋保護(hù)區(qū)、海洋功能區(qū)、漁業(yè)保育區(qū)等重合，在保護(hù)水下文物時(shí)，還需要同時(shí)兼顧漁業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)效益。［14］

（三）建立文物行政執(zhí)法與檢察公益訴訟銜接機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與文物主管部門等行政機(jī)關(guān)建立銜接協(xié)作機(jī)制，在線索移送、調(diào)查取證、專業(yè)評(píng)估等方面加強(qiáng)協(xié)作。文物安全執(zhí)法巡查是文物保護(hù)管理的重要手段，“90%以上的安全隱患都是在各種巡查中發(fā)現(xiàn)”［15］。檢察公益訴訟應(yīng)加強(qiáng)與執(zhí)法巡查的銜接，及早發(fā)現(xiàn)并化解風(fēng)險(xiǎn)，但要防止將督促履職演化為聯(lián)合執(zhí)法。此外，市、縣級(jí)文物保護(hù)單位和尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物面臨更大風(fēng)險(xiǎn)，法律規(guī)定由縣級(jí)政府文物行政部門予以登記并公布，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)掌握相關(guān)臺(tái)賬和保護(hù)情況。

*廣東省清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級(jí)檢察官［511599］

**廣東省人民檢察院第一檢察部三級(jí)檢察官助理［510623］

［1］ 參見《最高檢發(fā)布10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院微信公眾號(hào)https：//mp.weixin.qq.com/s/3Y-40OTgmVfiieMCyetQ_A，最后訪問日期：2022年11月27日。

［2］ 參見《文化和自然遺產(chǎn)日丨全力守護(hù)“紅色+綠色+古色+特色”資源》，清遠(yuǎn)檢察微信公眾號(hào)https：//mp.weixin.qq.com/s/NhPajh3F-LgjCkMqBBGGNg，最后訪問日期：2022年11月27日。

［3］ 參見《河北保定：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟 涉案企業(yè)被判懲罰性賠償》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年10月11日。

［4］ 同前注［1］。

［5］ 參見陳冬：《文物保護(hù)公益訴訟與環(huán)境公益訴訟之辨析——以公共利益為中心》，《政法論叢》2021年第2期。

［6］ 楊朝霞：《環(huán)境公益訴訟制度的訴因檢視：從解釋論到立法輪——以“生態(tài)”與“環(huán)境”的辨析為中心》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期。

［7］ 參見楊雅妮、雷曉媛：《文物保護(hù)檢察公益訴訟的困局與出路——基于甘肅等部分地區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《甘肅理論學(xué)刊》2021年第6期。

［8］ 參見張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。

［9］ 參見李薇菡、龍?jiān)疲骸段奈锖臀幕z產(chǎn)保護(hù)檢察公益訴訟辦案機(jī)制初探》，《中國檢察官》2021年第24期。

［10］ 參見《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃〉》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2022-08/16/content_5705612.htm，最后訪問日期：2022年11月27日。

［11］ 參見王利明：《〈民法典〉中環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的亮點(diǎn)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。

［12］ 胡衛(wèi)列、寧中平：《準(zhǔn)確把握公益訴訟職能定位 為文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)貢獻(xiàn)檢察力量》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年9月17日。

［13］ 習(xí)近平：《用好紅色資源、賡續(xù)紅色血脈，努力創(chuàng)造無愧于歷史和人民的新業(yè)績》，《求是》2021年第19期。

［14］ 參見劉麗娜、李暢：《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例中的協(xié)同保護(hù)機(jī)制》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2022年3月31日。

［15］ 殷連生：《文物安全執(zhí)法巡查效能比較研究》，文物之聲微信公眾號(hào)https：//mp.weixin.qq.com/s/bNLZ3p1xiUoLjm_Xs0gCRQ，最后訪問日期：2022年11月27日。