探索“鏈長+檢察長”工作機制優(yōu)化營商環(huán)境

山東省濱州市博興縣人民檢察院課題組

摘 要：檢察機關參與營商環(huán)境建設，有利于保障地方經濟的長遠發(fā)展、維護法律的統(tǒng)一正確實施、促進實質法治的實現(xiàn)。在此過程中，需要協(xié)調好檢察機關與行政機關的關系、有限資源與繁重任務的關系、檢察監(jiān)督與市場規(guī)律的關系、保護企業(yè)利益和保護民眾利益的關系。山東省濱州市博興縣創(chuàng)新推出“鏈長+檢察長”工作機制，有助于增強監(jiān)督的實效性與針對性，并能夠更加準確把握市場規(guī)律，有效保護市場主體，走出了一條檢察機關服務營商環(huán)境建設的新路徑。

關鍵詞：營商環(huán)境 “鏈長+檢察長” 檢察機關 法律監(jiān)督

受全球性新冠肺炎疫情以及國際政治經濟環(huán)境的影響，國內經濟面臨增速下行的壓力，市場信心亟待提振，優(yōu)化營商環(huán)境的意義不言而喻。“法治是最好的營商環(huán)境”［1］，檢察機關作為“法律的守護人”，有必要、有能力在營商環(huán)境建設過程中發(fā)揮重要作用。山東省濱州市博興縣檢察院在當?shù)亍版滈L制”的基礎上創(chuàng)新推出“鏈長+檢察長”工作機制，體現(xiàn)出營商環(huán)境建設的檢察智慧。

一、檢察機關參與營商環(huán)境建設的必要性

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》指出：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量。”這三重定位決定了檢察機關在營商環(huán)境建設中的重要作用。

（一）有利于保障地方經濟的長遠發(fā)展

長期以來，我國經濟發(fā)展選擇了一條地方競爭型路徑，這種經濟發(fā)展模式在促成經濟社會快速發(fā)展的同時也帶來了無序競爭、惡性競爭的問題，如地方保護主義使得假冒偽劣“打而不絕”，執(zhí)法權力的選擇性運用導致執(zhí)法腐敗、環(huán)境污染等。但“市場經濟必然是法治經濟”［2］，各地必須構建規(guī)范的市場秩序、良好的法治環(huán)境才能保障經濟的長遠發(fā)展。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，在地方政府為短期利益而損害經濟社會長遠發(fā)展的情況下，有必要依法行使職權，嚴厲打擊侵犯知識產權犯罪、貪污賄賂犯罪、環(huán)境污染犯罪，通過加強行政監(jiān)督、提起公益訴訟等方式，幫助地方排除經濟發(fā)展中的非理性因素，助力地方經濟的長遠發(fā)展。

（二）有利于維護法律的統(tǒng)一正確實施

近年來我國地方間的競爭出現(xiàn)明顯轉向，各地紛紛通過完善市場規(guī)則、依靠制度創(chuàng)新來優(yōu)化營商環(huán)境，但這種地方競爭也可能走向法治的反面。如有的地方可能會以保護營商環(huán)境之名，在政策上對本地企業(yè)和外地企業(yè)差別化對待，并通過發(fā)布地方行政法規(guī)或其他規(guī)范性文件的方式進一步助長地方保護主義，加劇市場壁壘。檢察權本質上是一種中央事權，各地檢察院不是地方的檢察院，而是國家設在地方的、保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關。因此，人民檢察院參與地方營商環(huán)境的建設，能夠防止地方保護主義，有利于全國統(tǒng)一大市場的建設，有助于營商環(huán)境的整體優(yōu)化。

（三）有利于促進實質法治的實現(xiàn)

嚴格依法辦事是法治的基本要義之一，但實踐中不少機關都存在辦案簡單化的問題，如一些地方在生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督執(zhí)法中簡單粗暴，甚至集中停工、停業(yè)，嚴重侵害企業(yè)利益。這種“一刀切”問題是企業(yè)反映強烈的痛點，一些執(zhí)法行為在形式上是合法的，但不僅收效甚微，而且很可能影響更大的社會利益。人民檢察院是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，在形式法治可能侵害更大的國家利益和社會利益之時，檢察機關可通過制發(fā)檢察建議等方式，促使有關部門依法采取柔性的措施，防止為了實現(xiàn)形式法治而損害實質法治。

二、檢察機關參與營商環(huán)境建設的難點

（一）需要協(xié)調檢察機關與行政機關的關系

地方政府是區(qū)域經濟發(fā)展的“第一責任人”，根據(jù)國家職能分工的要求，檢察機關在營商環(huán)境建設的很多事項中只能起到相對置后的監(jiān)督作用。但在實踐中，行政檢察一直是檢察機關的短板和弱項，行政違法的線索難以獲得，行政檢察的效果也依賴于行政機關的配合。因此，檢察機關參與營商環(huán)境建設必須處理好與行政機關的關系，尊重行政機關的專業(yè)自主性：一方面要把握好權力界限，避免出現(xiàn)檢察機關代替行政機關履職的情況；另一方面要積極爭取行政機關的配合，保證監(jiān)督的實效性。

（二）需要協(xié)調有限資源與繁重任務的關系

優(yōu)化營商環(huán)境不僅是一項只有進行時、沒有完成時的工程，且涉及市場主體保護、市場環(huán)境改善、政務服務、執(zhí)法監(jiān)管、法治保障等方方面面。檢察機關雖有參與營商環(huán)境建設的動力，但在人力、財力、物力資源有限的情況下，不可能也不必要在各項工作中平均用力。因此，檢察機關參與營商環(huán)境建設必須找到具有可操作性的“抓手”，避免“胡子眉毛一把抓”導致監(jiān)督力量分散。

（三）需要協(xié)調檢察監(jiān)督與市場規(guī)律的關系

企業(yè)治理、行業(yè)發(fā)展、經濟運行都有其自身規(guī)律，對于公權力機關，市場主體最希望的是“無事不擾，有事必到”。這也是黨的十八大以來，我國推進“放管服”改革，推動政府職能轉變的重要原因。檢察機關參與營商環(huán)境建設，本質上也是以公權力介入市場，只能在市場協(xié)調機制之外發(fā)揮補充作用而非替代作用。而且，我國的檢察官大多不掌握經濟領域的專業(yè)知識，各個行業(yè)的交易習慣、行業(yè)標準也千差萬別。因此，必須防止檢察機關過分干預市場主體的經營自由、影響市場活力。

（四）需要協(xié)調保護企業(yè)利益和保護民眾利益的關系

當前我國各地的營商環(huán)境建設在某種程度上帶有工具主義色彩，地方很容易將法治環(huán)境的改善作為經濟發(fā)展的手段，忽視法治建設本身的重要意義，長此以往，很可能導致消費者、民眾權利得不到平等保護。我們堅持以人民為中心的發(fā)展思想，而優(yōu)化營商環(huán)境歸根到底是為了滿足人民群眾對美好生活的向往，必須協(xié)調好保護企業(yè)利益和保護民眾利益的關系。

上述幾重關系在理論上比較清晰，但在實踐中很難把握，需要各級檢察機關充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造力。

三、檢察機關參與營商環(huán)境建設的地方實踐

山東省濱州市博興縣檢察院創(chuàng)新推出的“鏈長+檢察長”工作機制，在一定程度上解決了上述難點問題，走出了檢察工作服務營商環(huán)境建設、服務經濟社會高質量發(fā)展的新路徑。

（一）“鏈長+檢察長”工作機制的經驗

1.增強監(jiān)督的實效性。“鏈長+檢察長”工作機制是以“鏈長制”為基礎的，通過配合地區(qū)經濟發(fā)展的政策，加強檢察機關與地區(qū)主要領導及其他行政機關的聯(lián)系，檢察監(jiān)督的實效性得以增強?！版滈L制”是我國一些地方政府為了適應雙循環(huán)新發(fā)展格局下的產業(yè)需要而進行的創(chuàng)新實踐。簡言之，就是在一個區(qū)域內確定幾條重點產業(yè)鏈，每一條產業(yè)鏈由地方主要領導掛帥擔任“鏈長”，利用地方主要領導綜合協(xié)調的優(yōu)勢，保障各個產業(yè)鏈的穩(wěn)定和發(fā)展?！版滈L制”本身主要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調資源的作用，“鏈長+檢察長”工作機制以此為基礎，能夠有效避免檢察機關在參與營商環(huán)境建設過程中“單打獨斗”的問題，有助于處理好檢察機關與行政機關的關系。在推行“鏈長+檢察長”工作機制過程中，博興縣檢察院與當?shù)亍版滈L制”領導小組辦公室以及有關行政機關的聯(lián)系得以增強。具體而言，檢察院全體黨組成員及檢委會專職委員分工負責聯(lián)系對接產業(yè)鏈“鏈長”和牽頭單位，每半年召開一次聯(lián)席會議進行溝通交流，著力完善“行刑銜接”信息共享平臺建設。通過良性互動和信息共享，行政檢察監(jiān)督的線索得以暢通，檢察機關的監(jiān)督意見在地區(qū)主要領導和有關部門的支持下也更容易獲得行政機關的配合，更容易取得實質效果。

2.增強監(jiān)督的針對性。“鏈長制”抓住了產業(yè)鏈這一暢通經濟循環(huán)的紐帶，選擇重點產業(yè)、聚焦重點環(huán)節(jié)，成為不少地區(qū)構建新發(fā)展格局、穩(wěn)定經濟運行的著力點。“鏈長+檢察長”工作機制同樣也能夠增強檢察工作的針對性，檢察機關可以以產業(yè)鏈的發(fā)展問題為重點，避免平均用力導致監(jiān)督分散。博興縣檢察院就以服務產業(yè)鏈的發(fā)展為切入點，全面發(fā)揮“四大檢察”的作用。在刑事檢察方面，加強對公安機關的立案監(jiān)督，加強與紀檢監(jiān)察機關的工作銜接及線索移送，打擊破壞產業(yè)集群發(fā)展的犯罪，推進企業(yè)合規(guī)體系建設。在民事檢察方面，加強對與產業(yè)鏈企業(yè)有關的法院審判、執(zhí)行活動的監(jiān)督，暢通企業(yè)向檢察機關申請監(jiān)督的渠道。在行政檢察方面，加強對涉產業(yè)集群發(fā)展行政違法行為的監(jiān)督，同時協(xié)調各方力量幫助化解行政爭議，推動行政執(zhí)法規(guī)范化。在公益訴訟方面，對不糾正、不整改的行政機關提起行政公益訴訟，對生態(tài)環(huán)境和資源保護領域、食品藥品安全領域的違法行為提起民事公益訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟?？梢哉f，“鏈長+檢察長”工作機制找到了檢察機關能動履職服務大局的切入點，一定程度上避免了檢察監(jiān)督“老虎吃天無從下口”的問題，能夠做到綱舉目張。

3.深入把握市場規(guī)律?！版滈L”和“鏈主”是“鏈長制”的兩個基本主體，“鏈長”代表政府力量發(fā)揮了對市場協(xié)調的補充作用，而“鏈主”企業(yè)則發(fā)揮整合產業(yè)鏈、協(xié)調資源、帶動上下游協(xié)同發(fā)展的基礎作用。“鏈長+檢察長”工作機制實際是在“鏈長制”的兩個主體之外加入了檢察機關作為第三個主體，在此情況下開展的檢察工作能夠在一定程度上克服檢察機關自身專業(yè)性不足的局限，避免檢察工作違背產業(yè)發(fā)展規(guī)律，違背經濟發(fā)展的實際需求。博興縣檢察院在推行“鏈長+檢察長”工作機制之時，加強了對市場規(guī)律和企業(yè)需求的了解和把握。該院黨組成員及檢委會專職委員按照分工走訪了產業(yè)鏈牽頭單位、鏈上重點企業(yè)、行業(yè)商會，深入了解鏈上企業(yè)的司法需求，收集各主體對檢察工作的意見建議，并按產業(yè)鏈類別分別形成《產業(yè)鏈法治營商環(huán)境調查報告》。通過充分溝通和深入了解，檢察機關能夠更加準確地把握政策尺度和市場規(guī)律，評估具體案件辦理之后的社會效果和公共利益，識別涉產業(yè)鏈營商環(huán)境保護中的難點問題和典型問題，避免因不專業(yè)的判斷違背市場規(guī)律，影響經濟發(fā)展。

4.重點保護市場主體。“市場主體是經濟的力量載體，保市場主體就是保社會生產力?！保?］保護市場主體不只是空泛的口號，而應落腳在對市場主體權利的有效保護，如保護市場主體的經營自主權、財產權、知識產權等合法權益，保護企業(yè)經營者的人身和財產安全。博興縣檢察院以“鏈長+檢察長”為切入點，重點在保護市場主體的權益方面依法履職。例如，該縣檢察院建立了知識產權保護綜合辦案團隊，對涉知識產權案件集中統(tǒng)一行使刑事、民事、行政、公益訴訟檢察權，合力打擊侵害知識產權的行為。持續(xù)優(yōu)化涉產業(yè)鏈企業(yè)案件“案-件比”，有效縮短辦案周期、減少程序空轉，降低訴訟對涉案企業(yè)的影響。開展專項行動，清理涉產業(yè)鏈企業(yè)和人員的“掛案”。與社區(qū)矯正部門合作出臺《涉產業(yè)鏈社區(qū)矯正對象赴外地生產經營請假活動法律監(jiān)督規(guī)定》，服務保障民營經濟健康開展等。此外，博興縣檢察院在推進“鏈長+檢察長”工作機制的過程中嚴格區(qū)分罪與非罪的界限，貫徹落實“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，取得了較好的社會效果。值得關注的是，博興縣檢察院在保護市場主體的同時也已對污染環(huán)境案件提起了公益訴訟，既引導了企業(yè)依法依規(guī)經營，又維護了社會公共利益。

（二）“鏈長+檢察長”工作機制的完善

“鏈長+檢察長”工作機制能夠增強檢察監(jiān)督實效性、針對性，利于檢察機關在參與營商環(huán)境建設的過程中把握市場規(guī)律、保護市場主體。從優(yōu)化營商環(huán)境的角度看，該機制還可在三個方面改進。

1.進一步加強行政檢察。從博興縣檢察院“鏈長+檢察長”工作機制的實踐狀況看，檢察機關辦理的案件仍然主要集中在刑事檢察和民事檢察領域，但是，解決市場主體反映強烈的痛點、難點、堵點問題需要更多地發(fā)揮行政檢察的作用。例如，在放寬市場準入領域，一些地方“放而不松”，甚至“明放暗不放”，在市場準入負面清單之外設置隱形壁壘。在涉企收費領域，一些地方的行業(yè)協(xié)會商會、中介機構還存在借助行政影響力“搭車收費”的行為。［4］對于這些嚴重影響營商環(huán)境的行為，檢察機關應當加大監(jiān)督力度，在調查核實以及溝通協(xié)調的基礎上，通過制發(fā)檢察建議，加強與紀檢監(jiān)察機關的工作銜接，督促有關機關落實“放管服”改革，推動政府從管理者向“店小二”角色的轉變。

2.進一步關注法制統(tǒng)一。習近平總書記指出：“構建新發(fā)展格局是以全國統(tǒng)一大市場基礎上的國內大循環(huán)為主體，不是各地都搞自我小循環(huán)。”［5］“鏈長+檢察長”工作機制依托“鏈長制”，但較小區(qū)域范圍的“鏈長制”本身具有助長貿易壁壘的風險。我國檢察權的實際運行面臨著地方化的問題，如果“鏈長+檢察長”工作機制是以小范圍的循環(huán)為基礎，則可能助長地方保護主義，損害全國統(tǒng)一大市場基礎上的國內大循環(huán)。因此，推行“鏈長+檢察長”工作機制需要檢察機關在履職過程中著眼于經濟社會發(fā)展的大局而不是僅限于地方利益。上級檢察機關也應發(fā)揮檢察一體的作用，加強對下級檢察機關的監(jiān)督，采取有效措施堅決防止、糾正下級檢察機關在履職過程中的地方保護主義。

3.進一步關注審判權威。保證審判的權威性，才能保證法律的有效實施，才能讓市場主體普遍相信司法機關能夠作出公正裁判。檢察機關作為“法律的守護人”，在進行法律監(jiān)督的同時，也應維護審判權威，慎重行使審判監(jiān)督權。“鏈長+檢察長”工作機制的推行也應注意監(jiān)督的方式方法，不宜針對審判監(jiān)督設置過重考核指標，避免檢察機關基于考核的需要輕易沖擊審判權威。

*課題組負責人：李麗，山東省濱州市人民檢察院副檢察長［256603］；課題組成員：高潔，山東省濱州市博興縣人民檢察院黨組成員，副檢察長、一級檢察官；張釗，山東省濱州市博興縣人民檢察院第四檢察部副主任、三級檢察官［256599］

［1］ 《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發(fā)表重要講話》，中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/25/content_5368422.htm，最后訪問日期：2022年12月2日。

［2］ 習近平：《之江新語》，浙江出版聯(lián)合集團、浙江人民出版社2007年版，第203頁。

［3］ 習近平：《在企業(yè)家座談會上的講話》，新華網http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2020-07/22/c_139231376.htm，最后訪問日期：2022年6月26日。

［4］ 參見《市場監(jiān)管總局召開“治理涉企收費減輕企業(yè)負擔”專題新聞發(fā)布會》，中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2021-12/21/content_5663898.htm，最后訪問日期：2022年6月27日。

［5］ 習近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局》，中央文獻出版社2021年版，第12-13頁。