行政非訴執(zhí)行監(jiān)督司法實(shí)踐問(wèn)題探析

姜寶成　宋惠　尹博

摘 要：行政檢察發(fā)揮著“一手托兩家”的作用，既要保障公正司法，也要促進(jìn)依法行政。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政檢察一項(xiàng)重要職能，也是補(bǔ)齊行政檢察短板的重要抓手。目前，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作取得了一定的成績(jī)，但也存在著受案率低、監(jiān)督范圍界限不清晰、監(jiān)督手段較為單一且缺乏剛性等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從轉(zhuǎn)變工作理念出發(fā)，加強(qiáng)同法院、行政機(jī)關(guān)溝通，把握行政非訴執(zhí)行重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，提升檢察監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 司法困境

一、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的價(jià)值及職能定位

（一）履行憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)

憲法第134條明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。國(guó)家以根本大法的形式賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)。在法律層面，行政訴訟法第97條中將關(guān)于行政非訴執(zhí)行列入第8章執(zhí)行章節(jié)中，《人民檢察院組織法》第20條第6項(xiàng)以組織法形式確立人民檢察院對(duì)行政非訴執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的職能屬性，這些都為人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)提供了具體的法律依據(jù)。

同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、中共中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、最高法、最高檢也以司法解釋或文件規(guī)定的形式為人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)提供依據(jù)。如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題的意見(jiàn)》（中法委發(fā)〔2019〕1 號(hào)）《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》（法發(fā)〔2016〕30 號(hào)）《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施方案》等，這些規(guī)定在不同層面對(duì)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范。

（二）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督、保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施是推進(jìn)全面依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。［1］檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行使法律監(jiān)督職權(quán)過(guò)程中，一方面依法對(duì)人民法院行政裁判結(jié)果和執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，保障公正司法。另一方面，防止行政權(quán)力被濫用，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的同時(shí)，樹(shù)立政府良好形象。

在公權(quán)力的行使過(guò)程中，非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行作為行政行為的最后環(huán)節(jié)，其行使不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重?fù)p害司法公正，也可能對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟司法解釋》）第93條規(guī)定，人民法院行政審判庭對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行審查后，應(yīng)當(dāng)就是否準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定。按照上述規(guī)定以及行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，被執(zhí)行人如果對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行裁定不服，是不能直接提起上訴，也沒(méi)有向作出裁定的人民法院直接申請(qǐng)復(fù)議復(fù)核的救濟(jì)手段。因此檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使法律監(jiān)督權(quán)對(duì)行政非訴執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督就意義重大且十分重要。同時(shí)，也可以確保人民法院依法執(zhí)行，促進(jìn)司法公正。以筆者所在基層院辦理的一起某水務(wù)公司環(huán)境違法行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案為例，檢察官在專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)排查中發(fā)現(xiàn)怠于執(zhí)行線索，及時(shí)啟動(dòng)線索核查程序，并向法院發(fā)出檢察建議，督促對(duì)生效裁定及時(shí)移送執(zhí)行。法院收到檢察建議后，當(dāng)日即將生效行政裁定書(shū)移送本院執(zhí)行局，收回罰款50萬(wàn)元。

在對(duì)行政非訴執(zhí)行活動(dòng)履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，通常伴隨著對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性進(jìn)行審查，可以間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)濫用的行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的功能，防止由于行政權(quán)擴(kuò)張?jiān)斐蓪?duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的損害。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)怠于向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行為，也可以督促行政機(jī)關(guān)依法履職。當(dāng)今社會(huì)人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境有著更高水平要求，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平和正義也是檢察機(jī)關(guān)正確處理和解決行政非訴執(zhí)行爭(zhēng)議的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在案件處理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行積極有力的釋法說(shuō)理，可以更好地促進(jìn)矛盾的化解，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）案件線索來(lái)源匱乏

案件線索不足、來(lái)源較少是長(zhǎng)期困擾行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作高質(zhì)高效開(kāi)展的難題。雖然檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政檢察職能做了有針對(duì)性的普法宣傳，但是人民群眾對(duì)行政檢察監(jiān)督職能依然缺乏了解，案件線索仍主要來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中排查發(fā)現(xiàn)。

實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)本應(yīng)當(dāng)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行而不申請(qǐng)，或者對(duì)于人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理而不受理，不應(yīng)當(dāng)受理而受理的案件線索，一般都掌握在行政機(jī)關(guān)手中。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或法院對(duì)行政非訴執(zhí)行受理環(huán)節(jié)違法的線索發(fā)現(xiàn)比較難。以筆者所在基層檢察院為例，近3年來(lái)受理的當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督案件僅占非訴執(zhí)行監(jiān)督案件總數(shù)的11.8%。但檢察機(jī)關(guān)直接獲取行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息和記錄通常比較困難，主動(dòng)監(jiān)督人民法院非訴執(zhí)行活動(dòng)效果欠佳，3年僅受理行政非訴執(zhí)行案件17件，案件量相對(duì)較少。

（二）監(jiān)督范圍不清晰

現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒(méi)有對(duì)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督范圍和程序進(jìn)行明確規(guī)定，這就容易導(dǎo)致行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的邊界和范圍模糊。在實(shí)踐過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為，可以運(yùn)用哪一條款去處理還沒(méi)有明確的法律依據(jù)。而對(duì)于人民法院在行政非訴執(zhí)行過(guò)程中的送達(dá)程序違法、移遲移交執(zhí)行等程序不規(guī)范行為，是作為行政審判活動(dòng)違法還是作為行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，目前各地也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。［2］此外，法院在辦理行政非訴執(zhí)行案件過(guò)程中的審查標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)案方式的特殊性，也給檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督造成一定困難。以法院對(duì)行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)為例，目前法院對(duì)行政非訴執(zhí)行案件中的行政決定審查以“三個(gè)明顯”為標(biāo)準(zhǔn)。即無(wú)論是否缺乏事實(shí)根據(jù)，還是缺乏法律依據(jù)，亦或者是違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益，其前面都有一個(gè)限定詞“明顯”。在沒(méi)有具體司法解釋或指導(dǎo)意見(jiàn)的情況下，各地操作不一，使得審查標(biāo)準(zhǔn)變得模糊，一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院行政非訴執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。

（三）檢察建議監(jiān)督剛性不足

檢察建議作為行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中最常見(jiàn)的一種監(jiān)督方式，其本身具有獨(dú)特的價(jià)值和生命力。但由于不具有強(qiáng)制性，它的實(shí)際效果更多地取決于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、法院等被監(jiān)督對(duì)象的溝通和聯(lián)系。實(shí)踐中，存在檢察建議發(fā)出后，對(duì)方延遲回復(fù)或敷衍回復(fù)的情況，這就讓檢察建議失去了價(jià)值。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在工作中也存在對(duì)個(gè)案和類(lèi)案的監(jiān)督關(guān)系和尺度把握不準(zhǔn)的情況，對(duì)執(zhí)行結(jié)果沒(méi)有影響或者影響較為輕微的同類(lèi)違法行為制發(fā)多份檢察建議，影響檢察建議的監(jiān)督效果。

（四）專(zhuān)業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)尚未完全建立

司法責(zé)任制改革后，基層檢察院往往采用扁平化管理模式，未設(shè)置專(zhuān)門(mén)從事行政檢察工作的機(jī)構(gòu)和人員。以筆者所在區(qū)域A市為例，全市共9家基層檢察院，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上民事、行政、公益訴訟檢察都集中于一個(gè)部門(mén)，民事檢察和行政檢察均由同組辦案團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，缺少專(zhuān)業(yè)性和專(zhuān)注力，容易分散人力物力，一定程度上影響了行政檢察做實(shí)做強(qiáng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量多，且內(nèi)容涉及范圍廣，要求辦案人員熟練掌握各類(lèi)執(zhí)法領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)。目前，基層檢察院辦案人員的工作經(jīng)驗(yàn)有待積累和專(zhuān)業(yè)能力有待提高。

三、加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的建議

（一）完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)

針對(duì)目前實(shí)踐中存在的監(jiān)督范圍不清界限不明等問(wèn)題，進(jìn)一步完善細(xì)化行政非訴執(zhí)行案件的相關(guān)法律規(guī)范，確保檢察機(jī)關(guān)有效監(jiān)督行政權(quán)的依法行使，同時(shí)減輕當(dāng)前法院的執(zhí)行壓力，避免司法資源浪費(fèi)。一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行范圍予以限制，避免工作中存在推諉情況。現(xiàn)行立法中，部分行政機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法律賦予其可以選擇是否申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。在沒(méi)有具體規(guī)定何種情況應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，就可能會(huì)出現(xiàn)法院與行政機(jī)關(guān)互相推諉的情況。建議立法明確規(guī)定，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)行使權(quán)力，并規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章。另一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)裁執(zhí)分離原則予以明確，提高工作效率。［3］對(duì)于行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行金錢(qián)給付的義務(wù)，可以統(tǒng)一由法院執(zhí)行，而對(duì)于行政相對(duì)人需要履行其他類(lèi)型的義務(wù)，由于其專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性要求較高，可以由法院依法審查后，統(tǒng)一由行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化多部門(mén)線索移送機(jī)制的運(yùn)用

由黨委牽頭建立法院、檢察院、監(jiān)察委、行政機(jī)關(guān)等多部門(mén)交流反饋機(jī)制，建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)行政非訴執(zhí)行案件的辦理情況。在法院接到行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)，可以將信息抄送檢察機(jī)關(guān)，以便于檢察機(jī)關(guān)掌握非訴執(zhí)行案件的情況。事后對(duì)于符合監(jiān)督條件的案件，要及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。開(kāi)發(fā)政法部門(mén)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的延伸功能，增設(shè)行政非訴執(zhí)行案件的信息線索移送功能，運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)案件線索進(jìn)行篩查。

（三）打造“數(shù)據(jù)+”行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作平臺(tái)

借助信息化手段綜合分析、研判行政非訴案件數(shù)據(jù)，推動(dòng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展。一方面，綜合運(yùn)用全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。依托“人工智能”“大數(shù)據(jù)”技術(shù)，建立行政非訴法律監(jiān)督模型，通過(guò)對(duì)關(guān)鍵內(nèi)容的識(shí)別、提取，自動(dòng)生成提示報(bào)告，輔助檢察官發(fā)現(xiàn)案件線索。另一方面，搭建覆蓋面更廣泛的“兩法”銜接平臺(tái)、政法協(xié)同平臺(tái)。通過(guò)對(duì)行政部門(mén)行政執(zhí)法、法院執(zhí)行活動(dòng)數(shù)據(jù)的自動(dòng)化分析，發(fā)現(xiàn)普遍性、多發(fā)性問(wèn)題，為個(gè)案監(jiān)督向類(lèi)案監(jiān)督提供技術(shù)支持。

（四）提升檢察建議的監(jiān)督質(zhì)效

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議，要定期關(guān)注對(duì)方的落實(shí)和執(zhí)行情況，督促人民法院或者其它行政機(jī)關(guān)按時(shí)回復(fù)及整改，避免發(fā)生僅僅是“文書(shū)對(duì)文書(shū)”的空轉(zhuǎn)，必要情況下可以調(diào)取相關(guān)卷宗材料、詢問(wèn)當(dāng)事人，核實(shí)相關(guān)情況。對(duì)于逾期未作出回復(fù)或未實(shí)際整改，亦或整改效果較差的單位，要通過(guò)信息反饋渠道向?qū)Ψ酵▓?bào)，要求進(jìn)一步限期整改到位，仍然不配合監(jiān)督的單位，可采取向地方人大常委會(huì)、黨委政法委進(jìn)行報(bào)告，依法提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督，確保行政執(zhí)行監(jiān)督工作取得實(shí)際效果。

（五）加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)

根據(jù)最高檢印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代基層檢察院建設(shè)的意見(jiàn)》，優(yōu)化行政檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置，配齊配強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際測(cè)算行政檢察案件數(shù)量，單獨(dú)設(shè)立辦案部門(mén)或者辦案團(tuán)隊(duì)。結(jié)合崗位練兵、“老帶新”“檢察官教檢察官”等方式加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高檢察機(jī)關(guān)辦案人員的理論水平、實(shí)戰(zhàn)技能。同時(shí)，可以探索建立檢察院與行政機(jī)關(guān)的互派交流機(jī)制，檢察干警能夠深入到行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)，了解行政非訴執(zhí)行案件的相關(guān)情況，拓寬監(jiān)督視野。

*河南省安陽(yáng)縣人民檢察院綜合業(yè)務(wù)部主任、一級(jí)檢察官［455000］

**河南省安陽(yáng)縣人民檢察院第四檢察部主任、一級(jí)檢察官［455000］

***河南省安陽(yáng)縣人民檢察院辦公室黨支部副書(shū)記［455000］

［1］ 參見(jiàn)張相軍、張薰尹：《行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的理?yè)?jù)與難點(diǎn)》，《行政法學(xué)研究》 2022年第3期。

［2］ 參見(jiàn)張相軍、張步洪、馬睿：《〈人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則〉的理解與適用》，《人民檢察》 2021年第17期。

［3］ 參見(jiàn)姜明安：《論新時(shí)代中國(guó)特色行政檢察》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2020年第4期。