新型舉國體制的適用領(lǐng)域與運用方式

【摘要】健全新型舉國體制，打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，是事關(guān)國家安全和高質(zhì)量發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。關(guān)鍵核心技術(shù)是國家間必爭、具有高度壟斷性和難以替代性的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品，它包含公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)、市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)等不同類別。新型舉國體制是服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，在相關(guān)政府部門的主導(dǎo)下，充分利用市場機制動員、運用社會各方優(yōu)勢資源與力量，實施重大科技創(chuàng)新工程和突破關(guān)鍵核心技術(shù)，產(chǎn)生具有很高價值的復(fù)雜產(chǎn)品的組織模式與運行機制，主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，能夠明確其具體性能、質(zhì)量和使用要求的復(fù)雜終端新產(chǎn)品的開發(fā)。針對運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的不同環(huán)節(jié)應(yīng)采取不同組織模式和運行機制，多數(shù)情況下可以充分發(fā)揮市場機制的作用，并強化科技成果向市場產(chǎn)品領(lǐng)域的擴散和運用。

【關(guān)鍵詞】關(guān)鍵核心技術(shù)? 新型舉國體制? 運用方式

【中圖分類號】F124.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.007

黨的二十大報告明確提出要“健全新型舉國體制，強化國家戰(zhàn)略科技力量”，“以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)”。[1]健全新型舉國體制，充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，提升科技資源配置效率，打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，已成為當(dāng)前我國的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

為從理論上支持運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，近年來學(xué)術(shù)界對相關(guān)問題進(jìn)行了積極研究。針對關(guān)鍵核心技術(shù)，研究覆蓋了關(guān)鍵核心技術(shù)的概念和特點（胡旭博等，2022）、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的主要障礙（韓鳳芹等，2021）和策略（陳勁等，2020）等問題。關(guān)于關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，目前的研究主要涉及新型舉國體制相比傳統(tǒng)舉國體制的特點及其轉(zhuǎn)變路徑（殷忠勇，2017）、央地聯(lián)動的新型舉國體制運用方式（羅軍等，2021）、新型舉國體制的實施模式（陳勁等，2021）、運用新型舉國體制突破關(guān)鍵核心技術(shù)的模式（廉思秋等，2021）。還有研究強調(diào)舉國體制是一種任務(wù)體制，無關(guān)計劃體制或市場經(jīng)濟體制，其特征是以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)（路風(fēng)等，2021）。

目前學(xué)術(shù)界對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制問題的研究已經(jīng)取得了較多的成果，但是已有研究仍然存在諸多不足，特別是尚未涉及一些具體和操作層面的問題，如關(guān)鍵核心技術(shù)的特點與類型如何？關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的科學(xué)內(nèi)涵和特點及其適用領(lǐng)域是什么？關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的實施過程、主要參與者及其遴選方式是什么？顯然，如果這些問題不能得到科學(xué)的回答，會直接影響新型舉國體制的運用成效。為彌補當(dāng)前研究的不足，本文將對這些問題進(jìn)行系統(tǒng)闡釋。

關(guān)鍵核心技術(shù)的特點與類型

關(guān)鍵核心技術(shù)的特點。結(jié)合眾多案例分析可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)鍵核心技術(shù)類型眾多，既有大型復(fù)雜產(chǎn)品級的，如國防軍工領(lǐng)域的隱形飛機、航空母艦、核潛艇、原子彈和導(dǎo)彈等，民用領(lǐng)域的深海載人潛水器、空間飛船、高鐵列車、大型民用飛機等；也有零部件、元器件和配套件級的，如高端芯片、光刻機，大型民用飛機發(fā)動機、工業(yè)系統(tǒng)軟件，高端數(shù)控機床、高檔液壓傳動系統(tǒng)，高端軸承鋼、航空關(guān)鍵鋼材以及基礎(chǔ)電子化學(xué)品等。從全球看，這些是普遍公認(rèn)的關(guān)鍵核心技術(shù)。

凝練上述代表性技術(shù)的共性特征可以界定：關(guān)鍵核心技術(shù)是在事關(guān)國家安全和高質(zhì)量發(fā)展等重要領(lǐng)域處于核心地位、位于技術(shù)制高點的國家間必爭的成熟技術(shù)（仲偉俊等，2022）。一般而言，關(guān)鍵核心技術(shù)具有如下特點：一是壟斷性。這些技術(shù)為全球極少數(shù)國家的極少數(shù)企業(yè)壟斷掌控，所在行業(yè)呈現(xiàn)獨占壟斷或寡頭壟斷的格局。二是難以替代性。這些技術(shù)在相當(dāng)長一段時間內(nèi)是相關(guān)領(lǐng)域必需且無法被替代的技術(shù)。三是難以模仿性。它們是企業(yè)長期積累、大量投入、不斷改進(jìn)逐步形成的，很難在短時間內(nèi)被他人模仿復(fù)制。四是高價值性。難以替代和模仿性、高度的壟斷性決定了其具有極高的附加值，擁有這類技術(shù)的企業(yè)具有很強的市場競爭力、很高的勞動生產(chǎn)率和利潤率，而擁有這類技術(shù)的國家能形成較強的國家競爭力。五是動態(tài)性。當(dāng)前的關(guān)鍵核心技術(shù)經(jīng)過一段時間后往往會被越來越多的企業(yè)所掌握，壟斷性、難以替代和模仿性等特征不復(fù)存在，不再是關(guān)鍵核心技術(shù)。六是產(chǎn)品性。關(guān)鍵核心技術(shù)不是處于研發(fā)或試驗階段的技術(shù)，不是仍在實驗室的技術(shù)，而是已經(jīng)得到實際運用、受到用戶歡迎的成熟產(chǎn)品?；蛘哒f，本質(zhì)上看，關(guān)鍵核心技術(shù)是國家間必爭、具有高度壟斷性、難以替代性的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品，不是通常理解的技術(shù)。

產(chǎn)品屬性決定了關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)本質(zhì)上是開發(fā)新產(chǎn)品。具體而言，是要開發(fā)事關(guān)國家安全和高質(zhì)量發(fā)展，具有壟斷性、難以替代性和得到用戶普遍運用的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品。產(chǎn)品屬性還決定了關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)不可能一蹴而就，它是開發(fā)者和生產(chǎn)者與用戶等多方之間的持續(xù)互動、不斷迭代、逐步升級的長期復(fù)雜過程。

關(guān)鍵核心技術(shù)分類。從不同的視角可以對關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行多種不同的分類。首先，從所處產(chǎn)業(yè)鏈位置看可以分為兩類，一類是處于產(chǎn)業(yè)鏈終端的整機產(chǎn)品類關(guān)鍵核心技術(shù)，如隱形戰(zhàn)斗機、深海載人潛水器等；一類是處于產(chǎn)業(yè)鏈中上游的零部件、元器件和配套件等中間產(chǎn)品類關(guān)鍵核心技術(shù)，如高端芯片、大型民用飛機發(fā)動機、工業(yè)系統(tǒng)軟件、高檔液壓傳動系統(tǒng)、航空關(guān)鍵鋼材以及基礎(chǔ)電子化學(xué)品等。

其次，按照公共經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論，產(chǎn)品有公共產(chǎn)品與市場（私人）產(chǎn)品之分。大量案例表明，科技創(chuàng)新不僅是推動經(jīng)濟發(fā)展的核心力量，也是國防安全、高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對氣候變化等公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵支撐。因此，技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)該分為兩種類型，一類是服務(wù)于市場需求、需要充分發(fā)揮市場機制作用的市場產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新，如民用飛機、工業(yè)系統(tǒng)軟件、高端軸承鋼等產(chǎn)品的研發(fā)；另一類是面向公共需求，發(fā)揮政府主體作用，支持提供更多、更好公共產(chǎn)品的公共產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新（仲偉俊等，2013），如深海載人潛水器開發(fā)、探月工程實施、空間站建設(shè)等是其典型代表?；谏鲜黾夹g(shù)創(chuàng)新分類可以將關(guān)鍵核心技術(shù)再分為三類，第一類是主要與公共產(chǎn)品相關(guān)的關(guān)鍵核心技術(shù)，稱其為公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)，如深海載人潛水器、空間站、原子彈、導(dǎo)彈、隱形戰(zhàn)斗機等；第二類是主要運用于市場產(chǎn)品的關(guān)鍵核心技術(shù)，即市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)，如民用飛機、家用電器、高端軸承鋼等；第三類是能同時運用于公共產(chǎn)品和市場產(chǎn)品的關(guān)鍵核心技術(shù)，即兩用關(guān)鍵核心技術(shù)，如炭纖維等。通過對公共產(chǎn)品和市場產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新概念的分析可以發(fā)現(xiàn)，不同的關(guān)鍵核心技術(shù)有本質(zhì)差別（見表1）。

首先是滿足的需求和投入主體不同。公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)是為政府更好地提供公共產(chǎn)品、滿足公共需求服務(wù)的，投入主體是政府；市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)是為企業(yè)提供私人產(chǎn)品贏得市場競爭服務(wù)的，主要滿足的是私人需求，最有效的供給和投入主體應(yīng)該是市場和企業(yè)；兩用關(guān)鍵核心技術(shù)既可以由政府也可以由市場，甚至兩者合作開發(fā)，滿足不同投資開發(fā)主體的不同需求。

其次是面臨的風(fēng)險及分擔(dān)方式和動力來源不同。公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的投入主體是政府，有明確的公共需求和使用對象，如深海載人潛水器、空間站等，開發(fā)成功后會立即由相關(guān)單位承接使用，一般不會出現(xiàn)沒有用戶的情況，這意味著公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)一般不存在市場風(fēng)險，只面臨技術(shù)風(fēng)險，即使創(chuàng)新失敗，其成本也由國家和全社會承擔(dān)，參與的個人和組織損失很小，創(chuàng)新動力主要來源于國家戰(zhàn)略需求、公共產(chǎn)品供給需要等；市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的動力則主要來源于贏得市場競爭和獲取利潤，不僅存在技術(shù)風(fēng)險，還必須面對更難把控和更高的市場風(fēng)險。一旦創(chuàng)新失敗，所有損失都要由私人投資者承擔(dān)；兩用關(guān)鍵核心技術(shù)根據(jù)其滿足的需求和投資主體不同，面臨的風(fēng)險也不盡相同，如果是由政府出資服務(wù)于公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，僅會面臨技術(shù)風(fēng)險，否則將會同時面臨技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險。顯然，相比公共產(chǎn)品乃至兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)風(fēng)險更高，應(yīng)對難度極大。從歷史上看，有些技術(shù)上很成功的“明星產(chǎn)品”由于不能適應(yīng)市場和用戶需求，開發(fā)成功初期風(fēng)光無限，但很快會被市場淘汰，遭遇失敗。歐洲空中客車公司開發(fā)的全球最大、載客量最多的寬體客機A380就是其典型代表。

最后是產(chǎn)生的效益及其評價方式不同。公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)服務(wù)于公共需求和公共產(chǎn)品供給，主要產(chǎn)生社會效益，客觀和準(zhǔn)確評價社會效益非常困難，通常被設(shè)計為成本中心，財務(wù)目標(biāo)是將成本控制在預(yù)算范圍內(nèi)，提供數(shù)量盡可能多、質(zhì)量盡可能高的公共產(chǎn)品；私人產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)本質(zhì)上屬于經(jīng)濟活動，產(chǎn)生的主要是經(jīng)濟效益，效益評價相對直接、簡單和客觀，主要評價其利潤的大小；兩用關(guān)鍵核心技術(shù)面向的需求和投資主體不同，產(chǎn)生的效益和評價方式也有所不同，可以根據(jù)實際情況進(jìn)行選擇或兩者結(jié)合運用。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的特點和主要適用領(lǐng)域

從全球看，世界主要國家普遍運用舉國體制實施重大科技創(chuàng)新工程和推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，新中國成立以來，我國成功實施的“兩彈一星”、載人航天、探月工程、高速鐵路和深海載人潛水器等重大科技創(chuàng)新工程，20世紀(jì)中葉美國推進(jìn)的曼哈頓工程和阿波羅計劃等是典型代表。

我國傳統(tǒng)舉國體制的特點和局限。新中國成立之初，我國在發(fā)展基礎(chǔ)極為薄弱、資源相當(dāng)有限、主要依靠自身力量的情況下實現(xiàn)了“兩彈一星”的巨大成功，一方面得益于黨和政府基于當(dāng)時我國的國家戰(zhàn)略需求，高度重視和強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，另一方面是因為有效采用了舉國體制?；仡櫸覈膫鹘y(tǒng)舉國體制，有如下幾個特點（王曙光等，2018）。一是實施“兩彈一星”等重大科技創(chuàng)新工程，以國家利益為最高目標(biāo)，由國家作為資源配置主體，直接調(diào)動全國相關(guān)力量，實現(xiàn)對人、財、物、技術(shù)、信息等科技創(chuàng)新資源的統(tǒng)一配置。二是要素動員主要采用計劃機制，按照國家意志通過行政性和政治性動員實現(xiàn)科技創(chuàng)新資源的快速、高度集聚，較少運用價格、利潤等市場化的指標(biāo)，市場在資源配置中只發(fā)揮極其有限的作用，甚至完全不發(fā)揮作用，市場發(fā)育程度較低。三是由于國家是資源配置的主體，國家與企業(yè)、國家與地方之間主要體現(xiàn)為支配和被支配的關(guān)系，企業(yè)和地方的決策權(quán)在某種程度上為國家所有，以便于加快要素集聚。四是宏觀效率高與微觀效率低并存。從微觀上看，由于沒有價格機制和廣義上的市場機制來顯示資源的稀缺程度，企業(yè)缺乏基于價格信號的競爭，微觀效率往往不高。而新中國成立之后短短的三十年內(nèi)，我國就成功實施“兩彈一星”等重大科技創(chuàng)新工程，說明宏觀效率較高。

傳統(tǒng)舉國體制的優(yōu)勢是在資源數(shù)量不足且分散在不同主體、無法達(dá)到資源臨界規(guī)模等情況下，能夠快速打破部門分割，對相關(guān)資源統(tǒng)一調(diào)配和管理，保證“上下一心”，盡快突破資源規(guī)模臨界點，以在國家關(guān)注的重點領(lǐng)域盡快取得最大突破。然而，在我國當(dāng)前的經(jīng)濟社會和科技發(fā)展水平下，若還沿用傳統(tǒng)舉國體制會產(chǎn)生多方面的問題。一是資源過度集中，限制了地方、企業(yè)等其他主體的主動性和創(chuàng)造性，不利于激發(fā)全社會的發(fā)展活力。二是由于傳統(tǒng)舉國體制主要采用計劃機制，較少運用市場機制，難以運用價格機制反映資源的稀缺程度，企業(yè)之間缺乏必要的競爭，將導(dǎo)致企業(yè)微觀效率不高的問題越來越突出。三是舉國體制在軍工等重要領(lǐng)域的運用，使其成為高度封閉的獨立體系，全社會的各類資源被分割為軍用和民用兩個相互獨立的系統(tǒng)，重復(fù)建設(shè)等問題突出，資源共享利用水平不高，極大地降低了大量優(yōu)質(zhì)資源的利用水平。四是一些重要領(lǐng)域的舉國體制形成之后不斷固化，產(chǎn)生了一定程度的官僚化問題，導(dǎo)致整個管理體制難以隨形勢變化而發(fā)展變化，靈活性大大下降，不能快速適應(yīng)外部環(huán)境的發(fā)展和變化。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的概念和特點。綜合國內(nèi)外運用舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的做法與經(jīng)驗，本文定義：新型舉國體制是服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，在相關(guān)政府部門的主導(dǎo)下，充分利用市場機制動員、運用社會各方優(yōu)勢資源與力量突破關(guān)鍵核心技術(shù)，產(chǎn)生具有很高價值的復(fù)雜產(chǎn)品的組織模式與運行機制。

關(guān)于新型舉國體制，有以下幾個方面的說明。一是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，必須服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，以集成運用社會各方優(yōu)勢科技創(chuàng)新資源為有效途徑。這也就意味著，運用舉國體制不是服務(wù)于一般的國家需求，也不是服務(wù)于某個地方或局部的需求，不能泛化舉國體制的運用。

二是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，相關(guān)政府部門是國家戰(zhàn)略需求和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)目標(biāo)與任務(wù)的提出者，是工程實施的組織者、主要投資者、監(jiān)督者和驗收評價者。

三是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，特別要改變傳統(tǒng)的要素動員的計劃機制，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，調(diào)動國有和民營企業(yè)、高?？蒲性核⑸鐣M織等各方參與。社會各方的參與既能支持關(guān)鍵核心技術(shù)突破，又能提升自己的研發(fā)制造生產(chǎn)能力，實現(xiàn)多方共贏。

四是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，核心目標(biāo)是要服務(wù)于國家安全和高質(zhì)量發(fā)展，開發(fā)具有國際競爭力和高度壟斷性，能被用戶積極、廣泛運用的優(yōu)質(zhì)高檔復(fù)雜產(chǎn)品。關(guān)鍵核心技術(shù)不是處于研發(fā)或試驗階段的技術(shù)，不是仍在實驗室的技術(shù)，而是能得到實際應(yīng)用、受到用戶歡迎的成熟復(fù)雜產(chǎn)品。

五是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，是一種在國內(nèi)外得到較多運用的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的組織實施模式和運行機制，不能過分拔高其地位，過分夸大其運用領(lǐng)域和作用；也不能泛化對其的理解，如不能將政府部門實施的基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)等常規(guī)的科技計劃項目都認(rèn)為是運用新型舉國體制。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的主要運用領(lǐng)域。結(jié)合對關(guān)鍵核心技術(shù)的分類和典型案例分析，筆者認(rèn)為，新型舉國體制主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，能夠明確其具體性能、質(zhì)量和使用要求的復(fù)雜終端新產(chǎn)品開發(fā)。需要強調(diào)的是，新型舉國體制很難有效運用于私人產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，有如下幾個方面的原因。

一是與市場產(chǎn)品應(yīng)該由市場和企業(yè)供給不同，公共產(chǎn)品應(yīng)主要由政府提供。這樣，作為公共產(chǎn)品的重要組成部分，政府部門投資和組織實施公共產(chǎn)品與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，不僅不會引發(fā)爭議，而且是履行政府職責(zé)的必然要求。反之，如果由政府部門組織和投資市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，往往會引發(fā)破壞公平競爭等一系列的爭論，影響相關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)和任務(wù)的完成。

二是公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)滿足的是公共需求。例如，深海載人潛水器、高鐵列車等成功開發(fā)后，或者由相關(guān)單位在財政資金全額支持下使用，或者在財政資金補貼下由社會相關(guān)方以較低價格使用，一般不會缺乏用戶，極少有市場風(fēng)險。由于長期存在用戶使用需求，可以不斷改進(jìn)產(chǎn)品，提升產(chǎn)品質(zhì)量，持續(xù)進(jìn)行產(chǎn)品升級換代，實現(xiàn)良性循環(huán)。市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)成功突破后可能會面臨缺乏用戶等問題，技術(shù)上成功的產(chǎn)品還很可能會在市場遭遇失敗，存在巨大的市場風(fēng)險。通?？?，政府部門很難應(yīng)對極度復(fù)雜的市場風(fēng)險，不應(yīng)該由政府部門組織實施市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。

三是國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗也表明，舉國體制主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。美國的曼哈頓工程和阿波羅登月計劃即是如此。新中國成立尤其是改革開放以來，我國成功突破的一系列標(biāo)志性關(guān)鍵核心技術(shù)，如“兩彈一星”、超級雜交水稻、漢字激光照排、高性能計算機、三峽工程、載人航天、探月工程、移動通信、量子通訊、北斗導(dǎo)航、載人深潛、高速鐵路、航空母艦等，都屬于公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)，市場產(chǎn)品領(lǐng)域的成功案例則極為少見。

四是運用新型舉國體制推進(jìn)公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，應(yīng)該以三峽工程、載人航天、高速鐵路、航空母艦等這樣層級的復(fù)雜產(chǎn)品為基本單元。一方面這些層級的產(chǎn)品是典型的公共產(chǎn)品，不會因缺乏用戶而面臨市場風(fēng)險。另一方面通過該層級的公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，可以帶動相關(guān)零部件、元器件和配套件的協(xié)同攻關(guān)，實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)的體系性突破。

五是運用新型舉國體制推進(jìn)公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，應(yīng)該以解決重大實際問題為導(dǎo)向，對需要突破的關(guān)鍵核心技術(shù)的性能、質(zhì)量、一致性、可靠性和使用壽命等指標(biāo)應(yīng)有非常具體明確的要求，能夠客觀準(zhǔn)確評價攻關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)情況。對探索性極強、風(fēng)險特別高、很難有明確的產(chǎn)出目標(biāo)的攻關(guān)任務(wù)，如重大基礎(chǔ)研究，不適宜運用新型舉國體制。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的有效運用方式

運用新型舉國體制推進(jìn)公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，既要積極發(fā)揮政府的作用，也要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。為此，需要針對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過程中的不同環(huán)節(jié)，采用不同的組織模式和運行機制。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過程和主要參與者。通過對“蛟龍?zhí)枴?、“深海勇士號”和“奮斗者號”系列深海載人潛水器等重大復(fù)雜產(chǎn)品開發(fā)過程的剖析發(fā)現(xiàn)，一般而言，公共產(chǎn)品與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的過程大致可以用圖1描述（楊波等，2021）。

首先，政府相關(guān)部門根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和發(fā)展目標(biāo)，確定需要新供給或改進(jìn)供給的公共產(chǎn)品，明確新的公共產(chǎn)品供給需求。其次，充分考慮可能的國際科技合作和我國相關(guān)的知識、技術(shù)、產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，確定需要開發(fā)的復(fù)雜產(chǎn)品級關(guān)鍵核心技術(shù)。同時，遴選總包單位，明確新技術(shù)、新產(chǎn)品具體開發(fā)目標(biāo)和各類性能指標(biāo)要求，并進(jìn)行可行性論證。

接著，根據(jù)需求進(jìn)行關(guān)鍵核心技術(shù)的總體設(shè)計和初步設(shè)計，審視其組成結(jié)構(gòu)及其需要的子系統(tǒng)、零部件配套件，明確需要突破的子系統(tǒng)、零部件配套件級的關(guān)鍵核心技術(shù)，遴選相應(yīng)的配套參與單位。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)子系統(tǒng)、零部件配套件層的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，待其取得一定突破后再進(jìn)行復(fù)雜產(chǎn)品級關(guān)鍵核心技術(shù)的詳細(xì)設(shè)計，并按照其開發(fā)生產(chǎn)要求進(jìn)行采購、制造與裝配，之后進(jìn)行整機產(chǎn)品層的關(guān)鍵核心技術(shù)試驗。在通過使用認(rèn)證后，將產(chǎn)品移交用戶使用。

一般而言，關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)不可能一蹴而就，用戶在使用初期會面臨多種多樣的問題，需要將使用中遇到的問題及時、準(zhǔn)確反饋給開發(fā)生產(chǎn)者，開發(fā)生產(chǎn)者對關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)，不斷完善其性能、質(zhì)量和用戶體驗，滿足用戶的使用需求。同時，還應(yīng)該將開發(fā)過程中突破的各類關(guān)鍵核心技術(shù)通過多種途徑進(jìn)行擴散運用，帶動相關(guān)領(lǐng)域科技進(jìn)步。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)涉及的參與者眾多，主要包括四種類型。其一是政府相關(guān)部門，主要承擔(dān)需求提出、總包單位選擇、過程監(jiān)控、成果評價驗收等工作。其二是關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的總包單位，圍繞政府部門提出的需求進(jìn)行產(chǎn)品初步設(shè)計和可行性論證，選擇相應(yīng)的配套參與單位，并完成整機產(chǎn)品的制造總裝、測試、使用認(rèn)證等工作。其三是配套參與單位，提供子系統(tǒng)、零部件配套件等的支持。其四是用戶，即產(chǎn)品未來的使用者，一方面參與提出需求和產(chǎn)品的設(shè)計生產(chǎn)，一方面積極使用產(chǎn)品，并將產(chǎn)品使用過程中發(fā)現(xiàn)的問題準(zhǔn)確反饋給開發(fā)生產(chǎn)者。

按圖1所示流程，運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，包含如下幾個特別重要的決策問題：一是服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和公共產(chǎn)品需求，應(yīng)優(yōu)先開發(fā)什么樣的關(guān)鍵核心技術(shù)？二是總包單位如何組織遴選？三是配套參與單位怎么選擇？四是如何推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)的擴散運用？一般而言，第一個決策問題相對直接，應(yīng)在政府相關(guān)部門組織領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)國家實力、可能的國際科技合作以及相關(guān)基礎(chǔ)，在廣泛聽取社會各方面意見的基礎(chǔ)上由政府部門采用計劃機制，在綜合考慮其重要性、緊迫性和可行性的基礎(chǔ)上作出科學(xué)的選擇。其他三個決策問題相對復(fù)雜，現(xiàn)逐個討論。

總包單位的組織遴選方式。毫無疑問，推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，最為核心的環(huán)節(jié)之一是選擇合適的牽頭總包單位。我國能成功開發(fā)系列深海載人潛水器，與中國船舶集團有限公司702研究所有效發(fā)揮牽頭總包作用密不可分。剖析國內(nèi)外運用舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的典型案例可以發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境和基礎(chǔ)條件不同，牽頭總包單位有三種可能的組織遴選方式，相應(yīng)地也有不同的組織實施模式。

第一種方式是組建新的國有單位牽頭總包組織實施。采用這種方式，往往意味著推進(jìn)相關(guān)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的基礎(chǔ)薄弱，資源稀缺，少量稀缺資源還分散在多個領(lǐng)域、多個地區(qū)，現(xiàn)有組織均不具備能力和條件牽頭總包。這種情況下，最為快速和有效的方式是采用計劃機制調(diào)集全國相關(guān)力量組建新的單位牽頭總包，推進(jìn)迫切需要的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。我國“兩彈一星”的開發(fā)即是如此。

第二種方式是在現(xiàn)有國有高?？蒲性核推髽I(yè)中選擇合適的牽頭總包單位。運用這種方式推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)意味著，該領(lǐng)域通過多年發(fā)展已經(jīng)培育出了具備較強科技創(chuàng)新能力與牽頭總包能力的單位，相關(guān)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)牽頭總包單位可以在現(xiàn)有單位中作出選擇。例如，新中國成立以來，我國在國防軍工領(lǐng)域快速發(fā)展形成了眾多科技創(chuàng)新能力較強的國有企業(yè)，如中國船舶集團有限公司等，開發(fā)深海載人潛水器不再需要像開發(fā)“兩彈一星”那樣組建新的牽頭單位，只要在現(xiàn)有單位中遴選即可。由于具備這些能力的單位往往很少，其可能的選擇范圍非常有限，遴選關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的牽頭總包單位更多的是采用委托機制，競爭機制的運用仍然有限。

第三種方式是通過市場競爭遴選合適的單位牽頭總包。實施該種方式，表明推進(jìn)相關(guān)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，有條件牽頭總包的單位較多，既有國有單位，也有民營企業(yè)。這種情況下可以充分發(fā)揮市場機制的作用，通過競爭機制遴選最為合適的牽頭單位。例如，美國開發(fā)隱形戰(zhàn)斗機等軍工產(chǎn)品，往往運用市場機制在多家提交設(shè)計方案的軍工企業(yè)中作出選擇，再由中標(biāo)企業(yè)牽頭總包組織實施。

綜上所述，由于不同關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的基礎(chǔ)條件不同，牽頭總包單位的組織遴選方式也不相同，目前主要有3種典型方式。通常，隨著一個國家的科技實力的增強，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展水平不斷提升，可以越來越多地發(fā)揮市場機制的作用和運用第三種方式。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)配套參與單位的選拔方式。推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)不僅要有牽頭總包單位，還需要眾多配套參與單位，提供相應(yīng)的子系統(tǒng)、零部件配套件支持。我國深海載人潛水器研發(fā)參與單位總計達(dá)到約100家。歸納起來，按其創(chuàng)新難度和程度，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需要的子系統(tǒng)、零部件配套件可以分為四種類型。第一類是可以直接利用的大量國產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)、零部件配套件等，如標(biāo)準(zhǔn)的螺帽、螺栓等。第二類是目前未生產(chǎn)，但是依靠國內(nèi)現(xiàn)有人才、知識和技術(shù)、制造能力可以較快成功開發(fā)生產(chǎn)的，典型的是生產(chǎn)產(chǎn)品需要的一些常規(guī)專用零部件配套件。第三類是國內(nèi)缺乏，但是可以通過國際合作和貿(mào)易獲得的。第四類是國內(nèi)缺乏、國外也缺乏或者對我國嚴(yán)密封鎖的。上述四類子系統(tǒng)、零部件配套件的配套參與單位應(yīng)該采用不同的遴選機制。除第四類可以采用委托開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)等方式之外，前三類的遴選應(yīng)主要采用市場機制，通過市場采購、招投標(biāo)等競爭方式選擇最為合適的配套參與單位。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)配套參與單位的選擇，應(yīng)該借鑒美國國防軍工采購法，大力支持中小企業(yè)參與，使得財政科技投入不僅能帶動公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)，還能極大地促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。早在1988年，美國頒布的《商業(yè)機會發(fā)展法案》就規(guī)定，國防軍工等聯(lián)邦政府直接采購合同份額中至少20%的優(yōu)先合同必須授予小企業(yè)，1997年《中小企業(yè)再授權(quán)法案》將這一數(shù)額提升到23%。由于美國國防部的采購項目多以大型武器裝備采購為重點，占用資金多，往往更傾向與大型企業(yè)合作，小企業(yè)在此過程中天然處于劣勢。為幫助小企業(yè)獲得國防采購合同，根據(jù)《聯(lián)邦采辦條例》，當(dāng)采購合同金額超過65萬美元或工程項目超過150萬美元，而且可以進(jìn)行分包時，大型企業(yè)作為總承包商與聯(lián)邦政府簽訂合同前，必須同意在高效履行合同的前提下，盡可能向小企業(yè)提供分包合同，否則可能被取消獲得主合同的資格。這使得小企業(yè)從國防部獲得的分包合同比重一直在30%以上（胡天楊等，2015）。

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)成果的擴散運用方式。深海載人潛水器的成功開發(fā)不僅使我國擁有了“蛟龍?zhí)枴薄ⅰ吧詈Ｓ率刻枴焙汀皧^斗者號”系列載人潛水器，也使我國新型鈦合金材料載人球艙、控制系統(tǒng)、水聲通信系統(tǒng)、固體浮力材料等一系列單元技術(shù)邁上新臺階。這種情況下，應(yīng)大力鼓勵先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移擴散和推廣運用，尤其是在市場產(chǎn)品領(lǐng)域的運用，支持新技術(shù)、新產(chǎn)品不斷升級。

一般而言，為服務(wù)于公共產(chǎn)品供給而開發(fā)的新技術(shù)和新產(chǎn)品的需求和用戶較為有限，開發(fā)企業(yè)從中獲得的回報較少。只依靠這些用戶很難讓新技術(shù)獲得良好的經(jīng)濟回報，也難以支持新技術(shù)的迭代升級。鼓勵參與單位將開發(fā)的新技術(shù)推廣運用，尤其是進(jìn)入市場產(chǎn)品領(lǐng)域，以此形成較大的市場需求和較多的用戶，既可以讓財政資金投入產(chǎn)生的新技術(shù)得到更多、更廣泛的運用，更好地發(fā)揮財政投入產(chǎn)生的新技術(shù)在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用；又能讓企業(yè)研發(fā)的新技術(shù)帶來良好的回報，增加他們參與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的積極性；還能帶動技術(shù)迭代升級和性能提升，降低使用成本，為開發(fā)下一代關(guān)鍵核心技術(shù)提供強有力的支持。這樣會形成良性循環(huán)：公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)帶動新技術(shù)突破——新技術(shù)在市場產(chǎn)品領(lǐng)域推廣運用帶動技術(shù)迭代升級，降低技術(shù)運用成本——支持更多、更新的關(guān)鍵核心技術(shù)突破。眾多公共產(chǎn)品尤其是國防軍工領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)突破和持續(xù)改進(jìn)，都是以這樣的路徑推進(jìn)，碳纖維是其中的典型代表。

20世紀(jì)50年代美蘇冷戰(zhàn)開始，美國急于尋找一種耐燒蝕材料用于航天飛機，耐高溫、強度高、重量輕的碳纖維進(jìn)入其視野（劉瑞剛等，2018），碳纖維開發(fā)為美國國防軍工領(lǐng)域的眾多新產(chǎn)品研發(fā)提供了有力支撐。但是，由于軍工的碳纖維需求量有限，研發(fā)企業(yè)很難通過這樣的用戶需求帶來持續(xù)、大量的回報，很難增加投入不斷改進(jìn)產(chǎn)品技術(shù)性能。20世紀(jì)70年代開始，日本東麗公司另辟蹊徑，積極開拓高爾夫球桿、網(wǎng)球拍框、釣魚桿、民用飛機等市場，迅速擴大了碳纖維產(chǎn)品的市場規(guī)模。新技術(shù)新產(chǎn)品市場規(guī)模的擴大既支持企業(yè)獲得更多利潤和不斷改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，又幫助其降低成本和價格，擴大了碳纖維的運用領(lǐng)域。過去由于價格昂貴，碳纖維只能用于制造飛機等軍工產(chǎn)品的主要部件，成本和價格下降后，使得其在更多的部件中得到更廣泛地使用，支持其開發(fā)眾多性能更優(yōu)的軍工產(chǎn)品。

可見，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)形成技術(shù)突破之后，鼓勵相關(guān)單位和個人將其開發(fā)的新技術(shù)、新產(chǎn)品廣泛推廣運用，尤其是進(jìn)入市場產(chǎn)品領(lǐng)域具有極其重要的意義，是運用新型舉國體制進(jìn)行關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過程中應(yīng)該高度重視的環(huán)節(jié)。

結(jié)語

本文對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的運用領(lǐng)域與方式進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，形成了較多新的判斷和結(jié)論。首先，關(guān)鍵核心技術(shù)是國家間必爭、具有高度壟斷性和難以替代性的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品，它包含公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)、市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)等不同的類別。其次，新型舉國體制是服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，在相關(guān)政府部門的主導(dǎo)下，充分利用市場機制動員、運用社會各方優(yōu)勢資源與力量，實施重大科技創(chuàng)新工程，突破關(guān)鍵核心技術(shù)，產(chǎn)生具有很大價值的復(fù)雜產(chǎn)品的組織模式與運行機制。該體制主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，能夠明確其具體性能、質(zhì)量和使用要求的復(fù)雜終端產(chǎn)品，不適用于私人產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。再有，運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)是一個復(fù)雜的過程，一般涉及政府相關(guān)部門、總包單位、配套參與單位和用戶，其總包單位和配套參與單位的遴選，針對不同的情況應(yīng)該采用不同的機制，多數(shù)情況下可以充分發(fā)揮市場機制的作用。

（本文系中國工程院院地合作［專題］項目“江蘇先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)路徑與政策研究”的階段性成果，項目編號：JS2022ZT12）

注釋

[1]《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）》，《人民日報》，2022年10月26日，第1～5版。

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責(zé) 編／包 鈺（見習(xí)）