我國鄉(xiāng)村教師補助政策的歷史演進與展望

周亞東 曹羽婷

摘要：中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)村教師補助政策演進經(jīng)歷了四個階段：萌芽階段（1949-1977年）、初步發(fā)展階段（1978-2002年）、全面化階段（2003-2012年）、精準化階段（2013年至今）。分析鄉(xiāng)村教師補助政策的政策文本，發(fā)現(xiàn)其是在曩昔政策的基礎上小幅度逐步調(diào)整的結果?；诹值虏悸迥返臐u進主義決策模型，我國鄉(xiāng)村教師補助政策具備現(xiàn)實性、穩(wěn)定性與連續(xù)性三大特征。我國鄉(xiāng)村教師補助政策可借鑒漸進主義模型中的三原則，從考察曩昔鄉(xiāng)村教師補助政策的有效性、精準推進鄉(xiāng)村教師補助政策前沿化以及聚焦鄉(xiāng)村教師補助政策發(fā)展現(xiàn)代化三方面調(diào)整政策內(nèi)容，為鄉(xiāng)村教師的物質(zhì)保障決策提供支持。

關鍵詞：鄉(xiāng)村教師? 補助政策? 政策演進? 鄉(xiāng)村振興? 林德布羅姆漸進決策理論

引用格式：周亞東，曹羽婷.我國鄉(xiāng)村教師補助政策的歷史演進與展望[J].教學與管理，2023（01）：1-5.

自中華人民共和國成立以來，我國政治局勢穩(wěn)定，經(jīng)濟能力不斷提升，可以有力地解決鄉(xiāng)村教師隊伍建設問題。在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師隊伍建設的時代使命之下，鄉(xiāng)村教師補助政策的制定必然肩負起提升鄉(xiāng)村教師待遇、提高鄉(xiāng)村教師隊伍質(zhì)量的重任。厘清鄉(xiāng)村教師補助政策的發(fā)展邏輯，揭示鄉(xiāng)村教師補助政策發(fā)展歷程特征，有助于實現(xiàn)高素質(zhì)專業(yè)化鄉(xiāng)村教師隊伍建設，也為鄉(xiāng)村教育政策制定乃至通過政策推動教育發(fā)展提供經(jīng)驗樣本。鑒于此，借鑒漸進助力決策理論，梳理了中華人民共和國以來我國鄉(xiāng)村教師的補助政策文本，剖析其演進歷程，以期為鄉(xiāng)村教師補助政策的制定提供啟示。

漸進決策理論的思想，最早可追溯至查爾斯·林德布洛姆教授與他人于1953年合作出版的《政治、經(jīng)濟和福利》一書，在此書中他首次提出漸進主義，認為高效的政治決策應是漸進的，是對原有基礎的調(diào)試與發(fā)展[1]。六年后，林德布洛姆將理論進行體系化，提出了漸進決策理論，并發(fā)表《漸進調(diào)試的科學》。此時政策的調(diào)整是基于已有政策的漸進式調(diào)整，而非跳躍式的變革。同時，由于政策制定是復雜的，牽涉因素繁雜，故只需著重分析關鍵變量即可。此外，他還提出目的與手段是相互輔助的，不必明確區(qū)分[2]。1963年，林德布洛姆撰寫出版了《決策戰(zhàn)略》一書，對漸進決策理論進行補充：一是政策只關注當下的需求，未考慮未來時代發(fā)展的訴求，隨著時代的交替與政治背景的變化，政策內(nèi)容必然是需要進行調(diào)整的;二是新政策的調(diào)整必然是以已有政策為基礎;三是新政策的調(diào)整是有限的改變、刪除與增補，不是大范圍的變革;四是新政策的調(diào)整應著重圍繞關鍵因素進行多重分析，而不是對所有因素進行大幅度考察。由此可見，漸進決策理論包含三大特征：一是政策文本具有現(xiàn)實性，現(xiàn)行的政策僅考慮了當前國家、政治背景的訴求;二是政策文本具有連續(xù)性，新的政策文本是以舊有政策為基礎修繕后的產(chǎn)物;三是政策文本具有穩(wěn)定性，政策的目標指向恒定不變[3]。此外，漸進決策理論認為政策的每一次調(diào)整堅持了三大原則：調(diào)整內(nèi)容以昔日政策為重要基石，調(diào)整跨度以小步伐為總體步調(diào)，調(diào)整方向以當前所需為首要任務。

一、我國鄉(xiāng)村教師補助政策演進歷程

借鑒《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》文件中所提出的師德水平、生活待遇、編制標準、職稱評聘、能力素質(zhì)與榮譽制度六個概念，將鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容進行劃分，縱向分析不同時期鄉(xiāng)村教師補助政策文本內(nèi)容，橫向分析文本內(nèi)容與國家重大歷史事件間的聯(lián)系，將其發(fā)展歷程分為四個階段。

1.萌芽階段：思想改造與培訓（1949-1977年）

從中華人民共和國成立到改革開放之前，國家剛經(jīng)歷了殘酷的戰(zhàn)爭，國民文化教育落后、教學資源不足等問題嚴峻，國內(nèi)教育公共事業(yè)亟待復興。有關數(shù)據(jù)顯示，這一時期國家至少欠缺348.04萬專業(yè)教師[4]。當時，國家人口的主要聚集地為鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村教師的需求量遠大于城鎮(zhèn)。然而，國家采取城市優(yōu)先發(fā)展的政治部署，使教育重心與優(yōu)質(zhì)資源向城鎮(zhèn)移動，導致鄉(xiāng)村教師數(shù)量短缺問題進一步惡化。鄉(xiāng)村區(qū)域只得大量招聘民辦教師以解燃眉之急。這一階段鄉(xiāng)村教師補助政策作為補充政策服務的分支，處于萌芽階段。

如表1所示，該階段鄉(xiāng)村教師補助政策為鄉(xiāng)村教師補充政策中的一部分。鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容重心為鄉(xiāng)村民辦教師的能力素質(zhì)提升，具體體現(xiàn)在兩個方面。一是鄉(xiāng)村教師政治思想改造。當時國家正處于起步階段，內(nèi)部的階級斗爭仍然存在，政治思想問題十分敏感。鄉(xiāng)村民辦教師隊伍成員背景復雜，但又肩負教書育人、振興國家的艱巨使命，國家對其開展統(tǒng)一思想教育必不可少。二是鄉(xiāng)村教師短期集中培訓。當時鄉(xiāng)村民辦教師的補充人員或為高中學歷，或為初中學歷，或是曾讀過私塾的知識分子，或其他[5]。這些民辦教師大多缺乏專門的師范院校訓練，教學能力差，但由于鄉(xiāng)村教育亟待大量教師補充，因此政府不得不開展短期速成班來幫助教師快速提升專業(yè)能力，使他們盡快適應教師工作。

2.初步發(fā)展階段：民辦教師的留與走（1978-2002年）

改革開放以后，各級師范教育的招生規(guī)模不斷擴大，師范教育的畢業(yè)生開始逐漸滿足國家教師需求?；诖耍瑖覍γ褶k教師進行了整頓，停止招收民辦教師。對于已有的民辦教師進行篩選，保留了部分合格的民辦教師，辭退了部分不合格的民辦教師。至2000年，約有100萬鄉(xiāng)村小學民辦教師退出，約200萬鄉(xiāng)村小學民辦教師轉正。這一舉措提升了鄉(xiāng)村小學教師隊伍質(zhì)量，卻也讓本就教師匱乏的鄉(xiāng)村小學雪上加霜。這一階段，鄉(xiāng)村教師補助政策從補充的分支向重點補助鄉(xiāng)村民辦教師過渡。

如表2所示，針對民辦教師的補助政策將補助對象一分為二，出臺了不同的補助內(nèi)容。一是對于已離職的民辦教師，補助政策提出建立保險福利基金，采取針對老、病、殘的特殊民辦教師群體發(fā)放額外的生活補助費等舉措，保障了他們在離職后的基本生活需求。這一階段，國家整體經(jīng)濟雖然發(fā)生了翻天覆地的變化，但大部分鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟仍然較為落后，中央也尚無多余財力與人力關注離職教師。因此，文件中只是提及了“有條件的地區(qū)”可設立民辦教師的福利基金，并未規(guī)定具體的內(nèi)容。二是對于檢測合格并繼續(xù)留崗任教的民辦教師群體，為其提供進入師范院校深造的機會。

3.全面化階段：奠定補助政策的鄉(xiāng)村基調(diào)（2003-2012年）

2003年，黨的十六大報告提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，“提高農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)教育差距是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌教育中的重中之重”。2006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》提出，未來國家的發(fā)展方向應向“三農(nóng)工作”轉移，強調(diào)鄉(xiāng)村教師隊伍的建設。這一階段，鄉(xiāng)村教師補助政策在重大政策文件中出現(xiàn)的頻次與所占比例也顯著增加，從補助部分人發(fā)展到補助所有人，從補助鄉(xiāng)村教師部分層面發(fā)展到補助多個層面。

補助內(nèi)容在原有的基礎上也有所創(chuàng)新與擴展，更加全面化。一是生活待遇補助，從關注離職與留任的民辦教師到關注在職鄉(xiāng)村教師;從只關注鄉(xiāng)村教師的工資到關注教師住房與身心健康需求。二是能力素質(zhì)補助，新增“免費師范生”計劃與“碩師計劃”。三是新增編制標準，提出加強鄉(xiāng)村教師編制管理，并對于編制緊張的小學適當增加編制名額。四是新增職稱評聘，提出放寬評審條件。

在這一時期，黨和國家印發(fā)了一系列具有鄉(xiāng)村“傾斜”特征的教育政策文件，奠定了鄉(xiāng)村基調(diào)。具體地說，鄉(xiāng)村基調(diào)主要指兩類：一是補助政策文本中用更加具體化的詞匯來闡述鄉(xiāng)村教師。例如，長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠地區(qū)工作的教師、農(nóng)村艱苦邊遠地區(qū)學校教師、農(nóng)村義務教育教師等。二是政策文本針對鄉(xiāng)村地理環(huán)境偏遠，教師無法前往城市參加培訓的現(xiàn)實問題，提出脫產(chǎn)研修、短期集中培訓與遠程培訓等新對策。

4.精準化階段：補助政策的細化（2013年至今）

2013年，習近平總書記提出了“精準扶貧”的重要思想。此后，黨和國家精準支持高素質(zhì)專業(yè)化鄉(xiāng)村教師隊伍建設，進一步把鄉(xiāng)村教師隊伍建設作為鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展的重心。

如表4所示，補助政策文本內(nèi)容更加精準化，這主要體現(xiàn)在兩方面。一是補助對象描述更細致。2015年《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》文件中，用鄉(xiāng)村“特崗教師”“特殊教育教師”與“班主任”代替了之前統(tǒng)稱的“鄉(xiāng)村教師”一詞。此外，編制標準補助政策文本用“鄉(xiāng)村小規(guī)模學?！倍恰班l(xiāng)村中小學”。這有利于解決鄉(xiāng)村中小學編制內(nèi)部再分配的管理問題。二是差別化補助的提出。雖然2012年《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》文件中也略含補助差異化的理念，但未明確指出差別化補助的概念，2015年《中共中央 國務院關于深化新時代教師隊伍建設改革的意見》則首次提出了依據(jù)學校艱苦邊遠程度實行差別化補助。三是補助內(nèi)容闡述更具體。政策文件中有關補助的落實采用了更加詳實的表述。例如生活待遇補助方面，提出配備相應設施、豐富教師精神世界;能力素質(zhì)補助方面，明確提出為鄉(xiāng)村教師開展信息技術、心理健康和體育的培訓等等。

二、鄉(xiāng)村教師補助政策演變的歷史邏輯

1.鄉(xiāng)村教師補助政策的現(xiàn)實性

每個階段鄉(xiāng)村教師補助政策的刪除與增補都密切結合了當時國家的綜合能力、政治發(fā)展規(guī)劃以及鄉(xiāng)村教師隊伍建設的訴求。具體而言，萌芽階段，人民文化素質(zhì)普遍落后，全國教育事業(yè)堪憂，國家需要培養(yǎng)人才但又缺乏教師。此外，國家內(nèi)部政治紊亂，全國人民思想尚未統(tǒng)一，所以鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容側重于思想與教學能力的快速培訓。初步發(fā)展階段，國家經(jīng)濟快速發(fā)展，教育資源不斷豐富，師范學校開始不斷擴招，師范畢業(yè)生不斷增加，國家也不再需要民辦教師來補充教師隊伍。為了整體提升教師隊伍質(zhì)量，國家辭退了約100萬民辦教師。如何妥善處理離職鄉(xiāng)村民辦教師成為鄉(xiāng)村教師補助政策的新問題。全面化階段，黨的十六大報告提出了城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，從體制改革和政策上加以調(diào)整，以彌補鄉(xiāng)村發(fā)展薄弱的短板，加大城市反哺鄉(xiāng)村的力度，實現(xiàn)國家發(fā)展重心向鄉(xiāng)村的轉移。鄉(xiāng)村發(fā)展需要鄉(xiāng)村教育，鄉(xiāng)村教育需要鄉(xiāng)村教師，所以這一階段的鄉(xiāng)村教師補助政策開始不斷增多，內(nèi)容涉及鄉(xiāng)村教師的方方面面。精準化階段，以脫貧攻堅戰(zhàn)與全面建成小康社會為任務，以習近平總書記提出的“精準扶貧”為行動理念，所有補助內(nèi)容向精準調(diào)整。這一階段補助政策對鄉(xiāng)村教師群體進行二次劃分，政策內(nèi)容也更加細致，聚焦教師的現(xiàn)實訴求。

2.鄉(xiāng)村教師補助政策的連續(xù)性

從各階段補助政策文本內(nèi)容的變化來看，該政策體系的內(nèi)容都是在原有政策框架內(nèi)進行小步伐的調(diào)適與擴張。這一過程充分彰顯了漸進決策理論中的連續(xù)性特征。從萌芽階段到初步發(fā)展階段，鄉(xiāng)村教師補助政策的微調(diào)在鄉(xiāng)村教師補助政策每個方面的縱向變化上都有所體現(xiàn)。其中，以下三類補助的漸進特征最為顯著：一是生活待遇補助，從工資傾斜到績效工資與差別化補助，從關注身心健康到豐富鄉(xiāng)村教師精神世界;二是能力素質(zhì)補助，從開展鄉(xiāng)村教師培訓到具體開展信息技術、心理健康和體育的培訓，從民辦教師再深造到碩師計劃，從免費師范生計劃到公費師范生計劃;三是編制標準補助，從適當增加“編制緊張的鄉(xiāng)村中小學”的教師編制到向“鄉(xiāng)村小規(guī)模學校”編制傾斜。由此可見，鄉(xiāng)村教師補助政策文本基本是小步伐的改變、刪除與增補的過程，并不是跳躍式的變革。至于鄉(xiāng)村教師補助政策的內(nèi)容擴展，這主要體現(xiàn)在補助政策增設的編制標準、職稱評聘、榮譽制度與師德水平補助上。這四種類型并不是憑空捏造的，而是教師這份職業(yè)本應具備的福利。只是鄉(xiāng)村教育事業(yè)逐漸擢升至國家戰(zhàn)略發(fā)展地位，原有的鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容難以滿足現(xiàn)實需求，便將教師的福利內(nèi)容傾斜化，衍生為補助政策的擴充區(qū)域。

3.鄉(xiāng)村教師補助政策的穩(wěn)定性

鄉(xiāng)村教師補助政策的所有文本內(nèi)容均是圍繞建設高素質(zhì)專業(yè)化的鄉(xiāng)村教師隊伍展開的，具有較強的穩(wěn)定性。在萌芽階段，國家各方面的資源極度有限，城鄉(xiāng)教師都存在數(shù)量問題。在城市優(yōu)先發(fā)展的背景下，優(yōu)質(zhì)教師向城市轉移。而鄉(xiāng)村作為當時國家非重點關注區(qū)域，鄉(xiāng)村教師補助政策提出了最低工資、醫(yī)療等福利條件，并挑選文化人進行短期培訓，培養(yǎng)其成為教師等措施。由此可見，即使在國家最艱難的時刻，都從未放棄鄉(xiāng)村教師，也從未盲目尋人填補鄉(xiāng)村教師的空缺，一直堅持在有限的能力內(nèi)建設最優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村教師隊伍。改革開放后，師范院校畢業(yè)生增加，國家專業(yè)教師后備儲蓄力量豐厚，對所有民辦教師進行整頓，大批不合格的民辦教師被辭退，鄉(xiāng)村教師補助政策為離職民辦教師專設補助，這再次說明了國家對優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師隊伍建設的決心。此后，鄉(xiāng)村教師補助政策面對鄉(xiāng)村教師“數(shù)量”與“質(zhì)量”的雙重問題，一方面通過不斷提高生活待遇與豐富編制標準等途徑，提升鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力，保障“數(shù)量”;另一方面通過不斷完善能力素質(zhì)補助，擴增師德水平補助與榮譽制度，降低同級職稱評聘標準，激發(fā)鄉(xiāng)村教師職業(yè)內(nèi)生力，提升教師“質(zhì)量”。

三、鄉(xiāng)村教師補助政策的未來走向

鄉(xiāng)村教師補助政策的發(fā)展可結合漸進決策理論關于政策調(diào)整的三大原則：調(diào)整內(nèi)容以昔日政策為重要基石，調(diào)整跨度以小步伐為總體步調(diào)，調(diào)整方向以當前所需為首要任務，以此來對鄉(xiāng)村教師補助政策進行調(diào)整，助力高素質(zhì)專業(yè)化的鄉(xiāng)村教師隊伍建設。

1.考察曩昔鄉(xiāng)村教師補助政策的有效性

鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容制定的過程實際上是一種基于昔日政策的修訂過程，而不是純粹的政策創(chuàng)造。畢竟在已有政策的基礎上逐步推進，不易引起社會巨大的騷動，更容易保障社會的穩(wěn)定[6]。由此可見，在鄉(xiāng)村教師補助政策不斷改良的過程中，其往昔政策文本是非常關鍵的。但當已有政策的整體功效性欠佳時，即使對內(nèi)容進行多次小幅度的改良也是毫無意義的。因此，未來應加大鄉(xiāng)村教師補助政策的監(jiān)控力度，考察補助政策的已有成效。

自中華人民共和國成立以來，我國補助政策內(nèi)容豐富，但具體實施情況尚無明確的數(shù)據(jù)。首先，應透明化鄉(xiāng)村地方教師補助經(jīng)費的發(fā)放，頒布地方政府與教師個人收到經(jīng)費的金額、時間，確保補助經(jīng)費落實到鄉(xiāng)村教師個人。對于金額與時間模糊或落實不到位的情況應嚴肅調(diào)查事件始末，追究相關負責人責任。此外，還可委托第三方機構來考察補助政策，監(jiān)督實施補助經(jīng)費的始末。政府工作人員受到社會組織監(jiān)督往往能發(fā)揮更高成效，而社會組織的參與也能讓補助經(jīng)費在“雙保險”的前提下更加快速與精準落實。社會組織應定期制作監(jiān)察報告，反饋給政府部門。政府部門可以通過監(jiān)察報告，快速發(fā)現(xiàn)原有機制中存在的不足，進行自我調(diào)整，從而提高補助效率。

2.精準推進鄉(xiāng)村教師補助政策的前沿化

鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容是具備時效性的，所以當政策環(huán)境發(fā)生了變化，原有政策不能滿足新需求時就需要進行二次調(diào)整。但提出的新政策就一定是正確的嗎？因此，林德布羅姆提出每一次政策調(diào)整的跨度應是小步伐的，逐步推進的，多次試錯[7]。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的強力推動下，互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡資源開始快速入駐鄉(xiāng)村課堂，為鄉(xiāng)村教育帶來了顛覆性的影響。鄉(xiāng)村教師補助政策在未來發(fā)展的過程中，應順應時代發(fā)展的趨勢，與互聯(lián)網(wǎng)相融合，在精準化的基礎上逐步提升鄉(xiāng)村教師信息化教學能力。實際上，許多鄉(xiāng)村學校已配備了計算機與電子白板等新興教學設備，運用信息技術已成為教師的基本教學能力。然而，仍有許多年長和年邁的鄉(xiāng)村教師缺乏運用電子設備的知識能力，鄉(xiāng)村教師亟待提升信息化教學能力。此外，只有少量文件中略有提及鄉(xiāng)村教師信息化教學能力的提升，這在一定程度上說明鄉(xiāng)村教師信息化教學能力的價值尚未被重視。未來的鄉(xiāng)村教師補助政策應注重鄉(xiāng)村教師信息化教學能力的提升，破解鄉(xiāng)村教師信息化教學能力發(fā)展的困境。

3.聚焦鄉(xiāng)村教師補助政策發(fā)展現(xiàn)代化

中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，強調(diào)從國家教育發(fā)展方向與機制建設層面進一步明確社會組織在教育體系建設中的參與，推動社會參與教育治理常態(tài)化。未來鄉(xiāng)村教師補助政策應以建設政府主導、社會參與的補助體系為首要任務，以建設高素質(zhì)專業(yè)化鄉(xiāng)村教師隊伍為主流導向。一直以來，鄉(xiāng)村教師的供給主體為政府。倘若完全依靠政府來打造鄉(xiāng)村教師補助體系，難以從多維度助推鄉(xiāng)村教師補助體系建設[8]。因此，可以鼓勵社會組織共同參與到鄉(xiāng)村教師補助政策的建設中，搭建政府與社會組織溝通交流的橋梁。例如，政府在制定或修改補助政策時，可聽取相關社會組織的建議，篩選采納合適的建議;也可以建設民意網(wǎng)絡平臺，讓網(wǎng)友各抒己見。此外，政府還可以培育專門參與補助政策的社會組織，通過政府投入資金支持社會組織發(fā)展，或減免部分社會組織稅收，或分配部分工作給社會組織等方式，促進社會組織發(fā)展。鄉(xiāng)村教師補助政策可積極引入社會力量，促進鄉(xiāng)村教師補助治理現(xiàn)代化，推動中國鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化。

參考文獻

[1][3] 黃新華.“漸進調(diào)適”──林德布洛姆的政治決策模式探析[J].福建學刊，1997（04）：75-78.

[2] Lindblom，C.E.The science of “uddling through”[J].Public Admini-stration Review，1959，19（02）：79-88.

[4] 楊衛(wèi)安.鄉(xiāng)村小學教師補充政策演變：70年回顧與展望[J].教育研究，2019，40（07）：16-25.

[5] 任勝洪，黃歡.鄉(xiāng)村教師政策70年：歷程回顧與問題反思[J].吉首大學學報：社會科學版，2019（06）：41-50.

[6] 袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2000：140.

[7] 朱永坤.國外政策分析模型對提升教育政策公平性的意義[J].全球教育展望，2009（09）：62-68.

[8] 龍洋.鄉(xiāng)村教師隊伍治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵、困境及路徑[J].內(nèi)蒙古社會科學：漢文版，2019（06）：181-186.

【責任編輯? 鄭雪凌】

*該文為杭州師范大學科研啟動專項經(jīng)費資助項目“教師現(xiàn)場學習力研究”（RWSK20221020）、浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“浙江省定向培養(yǎng)師范生職后專業(yè)發(fā)展的社會支持研究”（21NDQN272YB）的研究成果