基層“參與式”民主協(xié)商：社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會(huì)議

張杰

社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)會(huì)議制度是中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主在基層實(shí)踐的體現(xiàn)。大量涉及人民群眾利益的決策和工作發(fā)生在基層，公眾列席相關(guān)會(huì)議制度讓群眾的訴求真實(shí)地反映出來，讓決策工作更好地服務(wù)群眾。近年來，在不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系的基礎(chǔ)上，不少地區(qū)在積極探索社會(huì)公眾列席有關(guān)會(huì)議制度，基層議事協(xié)商能力正在逐步提升。

基層群眾自治制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，它來源于社會(huì)主義民主的深刻實(shí)踐，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要體現(xiàn)。從中共十七大開始，基層群眾自治制度成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度基本范疇的一部分。中共十八大提出完善基層民主制度，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，規(guī)定“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”。2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，專條規(guī)定了對(duì)基層民主協(xié)商的具體要求。中共十九大報(bào)告指出：“要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”、“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”[1]

社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會(huì)議制度的邏輯和宗旨

2021年7月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》要求，完善基層民主協(xié)商制度；探索建立社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)會(huì)議制度（以下簡(jiǎn)稱“公眾列席會(huì)議制度”）。作為增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力的一項(xiàng)措施，社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)會(huì)議是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委主導(dǎo)下，黨員、公眾、政府工作人員按照有關(guān)議事規(guī)則、程序、要求，共同商議和群眾切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，它是一種公眾參與民主管理、落實(shí)工作監(jiān)督的基層民主協(xié)商制度。

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化離不開基層治理效能的提升，這是公眾列席會(huì)議制度的底層邏輯。古語(yǔ)有云：水之不涸，以其有源也；木之不拔，以其有本也?；鶎邮菄?guó)家治理的末端，也是服務(wù)群眾的前沿陣地。大量涉及民生的決策和工作主要發(fā)生在基層，基層民眾對(duì)國(guó)家方針政策有著最直接、最實(shí)在的感受，因而他們對(duì)政策執(zhí)行問題最有發(fā)言權(quán)。從“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”、公益性設(shè)施共管共享，再到村莊清潔等，都是基層治理中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。如果這些問題不能妥善解決，就會(huì)降低基層政權(quán)治理的效能。習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中提出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，據(jù)此，新時(shí)代政治協(xié)商向基層延伸有了明確的方向。

公眾列席相關(guān)會(huì)議制度讓基層民眾的訴求能夠真實(shí)反映出來，決策更好地體現(xiàn)民意，就能更好地得到民眾的擁護(hù)和執(zhí)行。同時(shí)，公眾列席制度是基層協(xié)商民主的新樣式，體現(xiàn)了協(xié)商于民、協(xié)商為民的要旨。“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”，“推進(jìn)基層民主建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧的重要保證，基層民主越健全，社會(huì)就越和諧?！薄安粩鄤?chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，綜合采用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律和民主協(xié)商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)、控制在局部的能力”[2]。

與其他基層民主的創(chuàng)新形式一樣，公眾列席會(huì)議的出現(xiàn)和我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展有一定關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)制為街道后，原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大退出歷史舞臺(tái)，街道在一級(jí)公共事務(wù)溝通和決策機(jī)制方面出現(xiàn)制度空白?！霸瓉淼泥l(xiāng)鎮(zhèn)人大民主協(xié)商平臺(tái)不復(fù)存在，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)制而來的街道不同于城市街道，其在管轄地域、管理環(huán)境、實(shí)際事務(wù)等方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)代具有連續(xù)性和相似性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大退出的“治理空白”必須得到填補(bǔ)?！盵3]因此，有的地區(qū)實(shí)踐了街道民主協(xié)商的議事會(huì)議制度，有的地方實(shí)踐了民主懇談會(huì)，而聽眾列席會(huì)議制度在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，是應(yīng)對(duì)因行政建制變化造成民意管道“斷裂”所進(jìn)行的一次嘗試，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)內(nèi)政治參與和民主決策的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

公眾列席會(huì)議制度的實(shí)踐困境及完善方向

我國(guó)不少地區(qū)積極探索公眾參與基層協(xié)商民主制度，公眾列席制度成為其中一員，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力逐步提升。從近年來的實(shí)踐看，我國(guó)基層協(xié)商民主在結(jié)構(gòu)、功能和治理技術(shù)方面展開了多種探索，呈現(xiàn)出較為豐富的形式。比如，在社區(qū)（村）實(shí)踐時(shí)間較長(zhǎng)的協(xié)商議事、民主懇談會(huì)、工資集體協(xié)商、聽證會(huì)、社會(huì)協(xié)商對(duì)話等，都不同程度體現(xiàn)了公眾參與社會(huì)治理的力度和深度?，F(xiàn)在，無論是在協(xié)商議事會(huì)里，還是在議政會(huì)里，都有公眾列席的身影，這不僅能讓社會(huì)大眾了解政府做出決策的過程，還能讓公眾的意見和想法在協(xié)商中得以表達(dá)，為匯聚民智、吸收民意做加法。公眾列席會(huì)議制度突破了公眾參與社會(huì)治理的主體范圍，突出了公眾在基層治理中的主人翁身份，進(jìn)一步激發(fā)出基層治理的新活力。這些不同形式的協(xié)商有利于拉近黨群關(guān)系、助力解決群眾現(xiàn)實(shí)問題、擴(kuò)大了群眾共同參與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理、共同享有社會(huì)治理成果的途徑，成為走向基層治理現(xiàn)代化的可行選擇和重要路徑。

雖然公眾列席會(huì)議制度在基層治理中取得了一些成效，但還處于摸索階段，存在著一些不足和短板，影響了實(shí)踐效果。比如，列席群眾意識(shí)不到位，跟不上會(huì)議主題；列席群眾只做觀眾和聽眾，并不能暢所欲言；再如列席群眾雖然發(fā)言，但是意見沒有得到重視和轉(zhuǎn)化，這些都影響了列席群眾的參與積極性。群眾對(duì)基層事務(wù)協(xié)商熱情不高，就會(huì)造成協(xié)商質(zhì)量低下，降低會(huì)議民主協(xié)商的效率。因此，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力需要進(jìn)一步完善機(jī)制，解決公眾列席會(huì)議面臨的一系列困境和瓶頸，多管齊下方能提升基層協(xié)商能力。

第一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委為主導(dǎo)開展議事協(xié)商。

無論基層民主協(xié)商探索采取了哪種形式，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是不變的宗旨，因此，上級(jí)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委在基層民主協(xié)商中是當(dāng)然的政治領(lǐng)導(dǎo)。沒有主導(dǎo)部門的組織，公眾列席會(huì)議往往無法進(jìn)行，而多頭主導(dǎo)也會(huì)帶來關(guān)系不易理順的現(xiàn)象，因此完善公眾列席會(huì)議制度首先要堅(jiān)持黨委主導(dǎo)。在具體實(shí)踐中，上級(jí)黨委和政府以涉及群眾切身利益的事項(xiàng)為核心來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商重點(diǎn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委則負(fù)責(zé)主導(dǎo)開展議事協(xié)商，引導(dǎo)群眾圍繞黨委、政府關(guān)心關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題出謀劃策，從而在協(xié)商中廣納民智、凝聚共識(shí)、科學(xué)決策。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于協(xié)商全過程，能夠更好地發(fā)揮黨和政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)作用。

第二，為公眾列席會(huì)議營(yíng)造協(xié)商民主氛圍，增強(qiáng)基層干部、群眾的協(xié)商民主意識(shí)。

不僅許多基層群眾、甚至部分基層干部對(duì)基層協(xié)商民主尚缺乏了解，認(rèn)為公眾列席會(huì)議不過是作秀、擺拍和走過場(chǎng)，其形式意義大于實(shí)質(zhì)；還有一些弱勢(shì)群體，他們自身物質(zhì)生活條件本就非常困難，更談不到對(duì)政治關(guān)注的需求，導(dǎo)致政治參與意識(shí)比較低，沒有熱情參與協(xié)商，對(duì)列席聽會(huì)持漠視和忽視態(tài)度。因此，成功的協(xié)商需要為群眾和基層干部營(yíng)造濃厚的文化氛圍，并采取多種途徑切實(shí)提高群眾和基層干部的協(xié)商民主意識(shí)。一是通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、廣播等官方媒體和自媒體大力宣傳成功的公眾列席會(huì)議案例，讓基層群眾認(rèn)識(shí)到做好協(xié)商民主的意義。民眾對(duì)基層協(xié)商民主有了認(rèn)同才會(huì)積極地參與協(xié)商；二是由基層組織通過培訓(xùn)、講座、競(jìng)賽等多種活動(dòng)普及公眾列席會(huì)議制度的價(jià)值和內(nèi)容，教育和引導(dǎo)基層群眾參與民主協(xié)商，幫助民眾提高科學(xué)協(xié)商的能力；三是強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商民主教育，幫助其轉(zhuǎn)變落后的封建家長(zhǎng)制心態(tài)和官本位思想，樹立起新時(shí)代的民主意識(shí)、協(xié)商觀念，確保其在公眾列席會(huì)議中發(fā)揮主導(dǎo)作用而非阻礙作用。

第三，完善監(jiān)督機(jī)制，確保公眾列席會(huì)議達(dá)成的共識(shí)有效落實(shí)。

有一些人對(duì)公眾列席會(huì)議有誤解，認(rèn)為公眾列席會(huì)議就是參加情況通報(bào)會(huì)、通氣會(huì)、發(fā)布會(huì)，會(huì)議無外乎是為公眾代表發(fā)表意見、表達(dá)看法提供一個(gè)發(fā)聲的機(jī)會(huì)，這些看似“民主”和“協(xié)商”的做法實(shí)際是曲解了該制度的本意。因此，在實(shí)際操作中，基層往往重視會(huì)議的準(zhǔn)備和開展階段，卻忽視了對(duì)會(huì)議意見的反饋和對(duì)會(huì)議決策的跟蹤，表面上熱熱鬧鬧的列席會(huì)議實(shí)際上收效甚微。為扭轉(zhuǎn)這種局面，需要完善有力的監(jiān)督機(jī)制。一是要保障基層群眾的監(jiān)督權(quán)利落到實(shí)處。基層群眾不僅參與協(xié)商并且要督促基層政府盡快落實(shí)協(xié)商成果的實(shí)施；將協(xié)商通過的意見和做法列入清單督辦，杜絕“光說不練”的情況。依據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則，對(duì)相關(guān)單位及其工作人員的拖延行為應(yīng)予以懲戒和處罰。二是建立會(huì)議協(xié)商的公開和反饋機(jī)制?；鶎诱徒值兰皶r(shí)、定期向社會(huì)公眾公開和反饋協(xié)商結(jié)果的實(shí)施情況，形成慣例，制約隨意性；如果協(xié)商決策在短時(shí)間內(nèi)落實(shí)確有困難，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與公眾和公眾代表再次協(xié)商，共同解決難題。無論協(xié)商內(nèi)容如何，只有切實(shí)解決問題并獲得群眾滿意才是成功的協(xié)商。

公眾列席會(huì)議制度的規(guī)范化和制度化

科學(xué)合理的會(huì)議程序，對(duì)基層民主協(xié)商結(jié)果影響重大。好的民主協(xié)商會(huì)議程序能在會(huì)議開始之前，盡量實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體的信息對(duì)稱性；在會(huì)議協(xié)商過程中，能讓參與主體暢所欲言，更多地顯露出公眾的真實(shí)訴求，而不是因?yàn)榉N種顧忌而遮遮掩掩；在協(xié)商后，會(huì)議組織方要及時(shí)跟進(jìn)反饋、保留會(huì)議資料，并為進(jìn)一步協(xié)商或再次協(xié)商做準(zhǔn)備。因此，列席會(huì)議的規(guī)范化、制度化是對(duì)民主協(xié)商程序的有力保障。規(guī)范的公眾列席會(huì)議制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)如下。

一是優(yōu)化公眾列席會(huì)議的主體結(jié)構(gòu)，提升列席會(huì)議質(zhì)量。如何遴選參與協(xié)商的群眾代表是決定會(huì)議質(zhì)量的關(guān)鍵，其最基本的要求是具有一定文化素養(yǎng)和民主協(xié)商能力，能夠代表基層群眾的合理訴求，在協(xié)商中理性表達(dá)意見，真誠(chéng)追求共識(shí)的達(dá)成，而不是只關(guān)注自身利益，把列席會(huì)議當(dāng)成陪聽和作秀。有的地方規(guī)定，列席會(huì)議的社會(huì)公眾可以由會(huì)議承辦單位邀請(qǐng)，如黨代表、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、媒體人士等；有的規(guī)定，由利益相關(guān)方及其他公眾自愿報(bào)名、隨機(jī)選取，或者由會(huì)議承辦方委托行業(yè)組織或其他社會(huì)組織推薦。這些方法均可借鑒，但是無論采取何種選擇程序，聽眾代表應(yīng)盡可能代表民意，能積極有效地參與到民主協(xié)商過程中。

二是明確會(huì)議議題的選擇。實(shí)踐中，能夠納入公眾列席會(huì)議的內(nèi)容有就業(yè)問題、環(huán)境污染噪音處理問題、社會(huì)治安問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃以及公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整或其他可能對(duì)相關(guān)利益群體造成較大影響的重大建設(shè)項(xiàng)目等，因此會(huì)議議題的選擇堅(jiān)持兩個(gè)導(dǎo)向，第一是區(qū)域發(fā)展重大問題；第二是與基層群眾切身利益相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題。針對(duì)這些內(nèi)容列出議事目錄，對(duì)涉及議事目錄范圍內(nèi)事項(xiàng)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委按照規(guī)范程序啟動(dòng)公眾列席會(huì)議，開展民主協(xié)商。

三是細(xì)化議事規(guī)則。開會(huì)看似一件簡(jiǎn)單的事情，但是如果沒有議事規(guī)則，人們則無法有效地開展工作，因此列席會(huì)議應(yīng)對(duì)列席主體范圍和比例、列席會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、流程等內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定，形成制度規(guī)范。此外，為提高列席會(huì)議的效率，還應(yīng)確保公眾代表在會(huì)前能夠獲取較為完善的相關(guān)資料信息，以確保協(xié)商結(jié)果的價(jià)值，不讓列席走過場(chǎng)。

四是達(dá)成共識(shí)的要素保障。公眾列席會(huì)議的目的，是通過社會(huì)上不同利益群體的意見交鋒達(dá)成共識(shí)，而不是激化矛盾。因此，會(huì)議辯論鼓勵(lì)“頭腦風(fēng)暴”，讓更多的好點(diǎn)子在辯論中脫穎而出。達(dá)成共識(shí)有四有要素：公眾群體之間以公共利益為重，排除私利之爭(zhēng)；專家發(fā)揮影響力；發(fā)揮科技優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)大數(shù)據(jù)選擇最優(yōu)解決方案；政府在必要時(shí)要理性退讓，尤其在公眾意見和自身初衷相悖時(shí)，更要堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值理念，通過對(duì)話交流實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商和合作共治。

總之，國(guó)欲興其勢(shì)，必先固其本。公眾列席會(huì)議制度作為民主協(xié)商實(shí)踐探索的一種新模式，是基層民主建設(shè)的一道亮麗風(fēng)景。商以求同，協(xié)以成事。公眾列席會(huì)議制度應(yīng)秉承的基本原則是公開、平等、理性。對(duì)于公眾列席會(huì)議，我們始終要保持警惕的是，公眾列席不是公眾陪會(huì)，公眾代表不僅要發(fā)表意見、表達(dá)看法，不同利益主體之間還要進(jìn)行理性溝通、達(dá)成共識(shí)，這是檢驗(yàn)公眾列席會(huì)議制度的重要標(biāo)準(zhǔn)。公眾列席會(huì)議制度是一種基層“參與式”民主協(xié)商模式，健全和完善列席會(huì)議制度的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，才能推動(dòng)基層民主協(xié)商健康發(fā)展。

注釋：

[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日。

[2]習(xí)近平：《之江新語(yǔ)》，浙江人民出版社，2007年，第226頁(yè)。

[3]王詩(shī)宗、吳妍：《城鎮(zhèn)化背景下的基層社會(huì)治理創(chuàng)新——杭州市余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第4期，第36頁(yè)。

（作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：孫蕊