基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策探討

王國(guó)江

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)取得重大成就和豐碩成果。但基本公共服務(wù)發(fā)展不均的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別依舊存在。黨和政府高度重視全民基本公共服務(wù)均等化，堅(jiān)持“以人為本”和“共同富?！钡陌l(fā)展理念，不斷優(yōu)化財(cái)政資源，從體制、機(jī)制和制度上保障重點(diǎn)領(lǐng)域與薄弱環(huán)節(jié)的有效供給，通過(guò)精準(zhǔn)施策努力實(shí)現(xiàn)全民基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；城鄉(xiāng)一體化；財(cái)政政策

引言

財(cái)政是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和命脈，體現(xiàn)著國(guó)家建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)與方向。由于我國(guó)人口眾多、地大物薄，資源稟賦特殊，長(zhǎng)期以來(lái)在民生層面存在兩極分化態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的基本公共服務(wù)依然存在很大差距[1]。在此背景下，黨中央提出要通過(guò)加快財(cái)政體制改革，完善公共服務(wù)體系，全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，并在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中將基本公共服務(wù)均等化這一發(fā)展理念提上議事日程，作為今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)的國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。因此，基本公共服務(wù)均等化不僅是保障和改善民生的重要舉措，更是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要指引和遵循，是全民共同富裕的最終落腳點(diǎn)。

一、基本公共服務(wù)均等化的概念及內(nèi)涵理解

（一）基本概念

基本公共服務(wù)均等化是指國(guó)家在治理、建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，基于公平正義原則，為全體社會(huì)成員提供的大致均等的公共服務(wù)?；疽卦谟诓环置褡濉⒌赜蚝蛻艏贫鹊南拗?，全體社會(huì)成員在個(gè)體的生存與發(fā)展中能享受到最基本的均等服務(wù)產(chǎn)品，包括居住環(huán)境改善、公平接受教育、醫(yī)療保障、特困救助、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、適齡退休保障等方面。

（二）內(nèi)涵理解

基本公共服務(wù)均等化是“共同富?！钡膬?nèi)涵與外延[2]，追求的是在基本公共服務(wù)內(nèi)容不斷豐富完善的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾物質(zhì)生活和精神生活的共同富裕。物質(zhì)生活富裕和精神生活富裕都是全體人民共同富裕不可或缺的組成部分，國(guó)富民強(qiáng)體現(xiàn)的是物質(zhì)生活和精神生活相統(tǒng)一的全面富裕，兩者相輔相成、缺一不可。革命歷史唯物主義的哲學(xué)觀認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，因此，共同富裕立足于物質(zhì)富裕，物質(zhì)富裕構(gòu)成精神富裕的重要支撐。人，作為生命個(gè)體，組成了世界和社會(huì)，是推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展和改造世界的最具決定性和主導(dǎo)性作用的因素，這就充分彰顯出人的精神富裕是人全面發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志，社會(huì)全面進(jìn)步和物質(zhì)富裕離不開(kāi)精神富裕的支撐。

二、基本公共服務(wù)均等化建設(shè)面臨的問(wèn)題分析

（一）制度供給不均

長(zhǎng)期以來(lái)公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)戶籍二元化制約著基本公共服務(wù)的均等化。國(guó)家雖然強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，但受多方面因素的影響，目前在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)和社會(huì)保障等方面的基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)兩極分化現(xiàn)象依然顯著。比如，實(shí)行多年的新農(nóng)合醫(yī)療制度，存在明顯的不公現(xiàn)象，一直被農(nóng)民怨聲載道。雖然這一制度的設(shè)計(jì)初衷是為廣大農(nóng)民解除“大病致貧”的后顧之憂，但作為六億多的農(nóng)民群體其大病概率并不占多少比例，而平常最多的普通疾病需要在鄉(xiāng)村診所或醫(yī)院門(mén)診付費(fèi)治療，但這類普通疾病并沒(méi)有被納入醫(yī)療保障范圍內(nèi)。顯然，新農(nóng)合醫(yī)療保障制度與全面醫(yī)療保障的城鎮(zhèn)醫(yī)療制度存在巨大的差別。新農(nóng)合的疾病保障范圍是重大疾病，在普通疾病的保障方面是存在顯著差異的。另外，新農(nóng)合繳費(fèi)數(shù)額逐年上漲，當(dāng)年清零不能積累，與城鎮(zhèn)醫(yī)療制度相比，?也存在不均等之處。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)管理人員、設(shè)備和設(shè)施的供給方面也存在或多或少的不均等現(xiàn)象，在義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域表現(xiàn)較為突出，無(wú)論是公共服務(wù)的供給數(shù)量還是質(zhì)量，與城市相比都還有差別。

（二）事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力不對(duì)稱

事權(quán)實(shí)際上指的是政府為社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行支出的權(quán)力和策略，財(cái)力是指財(cái)政的支出能力，是建立在相應(yīng)的財(cái)政收入基礎(chǔ)上的，而財(cái)權(quán)則決定著財(cái)政收入的狀況[3]。因此，三者之間互為聯(lián)系，相互促進(jìn)。目前，在我國(guó)基本公共服務(wù)領(lǐng)域，面臨著財(cái)力緯度和經(jīng)度上的不對(duì)稱。

首先是財(cái)力緯度上的不對(duì)稱。財(cái)力緯度基于政府管轄的范圍，客觀上存在中原、東西部、沿海地區(qū)之間的財(cái)力差異，就最低公共服務(wù)水平而言，中原地區(qū)和東部地區(qū)的財(cái)力相對(duì)比較雄厚，而西部欠發(fā)達(dá)城市和地區(qū)的財(cái)力相對(duì)匱乏。由于西部地區(qū)的自然資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和人口規(guī)模狀況等因素的局限，導(dǎo)致西部地區(qū)的財(cái)政自給率較低。從政策導(dǎo)向來(lái)看，近幾年國(guó)家雖然加大了對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政傾斜力度，但“體外輸血”畢竟十分有限。西部地區(qū)自身造血功能不足，在國(guó)家對(duì)中、東、西部輸入同計(jì)量的狀況下，西部地區(qū)的財(cái)力仍然存在一定的差距，實(shí)際上也是一種地區(qū)之間公共產(chǎn)品的成本差異。

從財(cái)力的經(jīng)度上來(lái)看，也存在一定程度上的財(cái)政供給不對(duì)稱。財(cái)力經(jīng)度自上而下，中央集權(quán)掌控的財(cái)力是留有“余地”的，任何情況下，中央財(cái)力略有庫(kù)存，而地方政府掌握的財(cái)力大多是“入不敷出”，財(cái)政來(lái)源滿足不了本級(jí)政府的支出需要，在重點(diǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中往往是“拆東墻補(bǔ)西墻”，出現(xiàn)財(cái)政“赤字”的現(xiàn)象，這樣就導(dǎo)致基本公共服務(wù)的涉及面及實(shí)效性較差。由于中央政府擔(dān)負(fù)著收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，留有的“余地”主要是便于有充足的財(cái)力來(lái)保障宏觀調(diào)控，而地方財(cái)政則需要一分錢(qián)當(dāng)成兩分錢(qián)來(lái)花。

（三）財(cái)政供給不均

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家倡導(dǎo)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市扶持農(nóng)村”的大政方針，并逐步提高了地方財(cái)政在分配中的比例，為鄉(xiāng)村振興和解決“三農(nóng)”問(wèn)題增添了強(qiáng)大動(dòng)力，在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政扶持力度不斷加大，取得了顯著成效。但這一改革紅利只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展省份或地區(qū)得到了充分的享受，而大多數(shù)省份的財(cái)政收入沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，特別是市縣一級(jí)的財(cái)政收入仍然是舉步維艱，難于支付各種基本公共服務(wù)所需的資金。地方財(cái)政供給不均，致使基層基本公共服務(wù)建設(shè)顧此失彼。在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩的背景下，部分農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)地方政府重點(diǎn)稅源增長(zhǎng)較少，財(cái)政支出壓力較大，需要承擔(dān)“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資、保基本民生”等方面的剛性支出，再加上購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革走在事業(yè)單位改革之前，進(jìn)一步增大了這些地區(qū)基層地方政府的財(cái)政壓力。這些地方的政府財(cái)政收入不足，使地方政府在提供基本公共服務(wù)時(shí)“心有余而力不足”，影響了地方基本公共服務(wù)的公平性。

三、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策建議

?中國(guó)作為面積大國(guó)和人口大國(guó)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是逐步推進(jìn)的過(guò)程。針對(duì)目前在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中存在的問(wèn)題，需要進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）針對(duì)差距，做好基本公共服務(wù)均等化的制度安排

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，面積廣大，人口眾多，不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同群體之間的資源稟賦具有一定的客觀差異，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)地解決一系列棘手的矛盾與問(wèn)題。

首先，完善制度安排。均等化的內(nèi)容豐富是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。因此實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)是多樣的，采用的手段也將是多元化的、創(chuàng)新的，且不可能是一蹴而就的?？茖W(xué)的財(cái)政體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，必須做好基本公共服務(wù)均等化的制度安排。相關(guān)的制度安排包括各類法律法規(guī)和宏觀政策：一是均等化權(quán)利的法律界定；二是做好基本公共服務(wù)均等化的統(tǒng)籌規(guī)劃；三是建立財(cái)政政策與轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作機(jī)制；四是強(qiáng)化公共服務(wù)提供主體的監(jiān)管、評(píng)估與問(wèn)責(zé)制度等。

其次，堅(jiān)持社會(huì)主義正義準(zhǔn)則。提高基本公共服務(wù)均等化要以社會(huì)公平正義為準(zhǔn)則。這就意味著政府要明確自身責(zé)任，立足群體差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，加大政策引領(lǐng)，完善配套機(jī)制，逐步縮小差距。為了達(dá)到這一戰(zhàn)略目標(biāo)，政府要做的就是盡可能地創(chuàng)造條件，引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在城鎮(zhèn)規(guī)劃和空間布局上做好人口、設(shè)施、技術(shù)的合理配置，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)供給質(zhì)量與效率的提升。

（二）明確責(zé)任，提高地方政府提供基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政能力

通過(guò)前文的分析可知，基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，需要促進(jìn)政府“財(cái)權(quán)”[HJ2.75mm]和“事權(quán)”的統(tǒng)一[4]?，F(xiàn)行體制下，我國(guó)基本公共服務(wù)領(lǐng)域各項(xiàng)制度不斷規(guī)范化，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化的政府財(cái)政責(zé)任，建立以地方財(cái)政為基礎(chǔ)、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任分擔(dān)模式。

第一，落實(shí)主體責(zé)任?！案骷?jí)政府在安排財(cái)政支出時(shí)，要把基本公共服務(wù)放在首要位置。”強(qiáng)化在基本公共服務(wù)中政府承擔(dān)的兜底職能，由政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)產(chǎn)品，進(jìn)一步明確中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)及中央地方共同財(cái)政事權(quán)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任及承擔(dān)方式。另外，政府需要轉(zhuǎn)變思維和觀念，將傳統(tǒng)的對(duì)公共事務(wù)管理大包大攬的方式轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化行政審批程序，構(gòu)建多元化基本公共服務(wù)參與機(jī)制，并為其創(chuàng)造可操作性強(qiáng)的政策條件和社會(huì)環(huán)境。

第二，依據(jù)公共需要與公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，要堅(jiān)持以社會(huì)需求為導(dǎo)向，制定并實(shí)施社會(huì)公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，在不斷完善基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制基礎(chǔ)上，布局好非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和邊遠(yuǎn)區(qū)域的發(fā)展，擴(kuò)大教育、衛(wèi)生、文化等優(yōu)質(zhì)資源的供給能力。

第三，根據(jù)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確政府各層級(jí)、各部門(mén)基本公共服務(wù)供給責(zé)任，評(píng)估基本公共服務(wù)均等化的地區(qū)財(cái)力需求和財(cái)政支付能力，提高地方政府提供基本公共服務(wù)均等化所需要的財(cái)政能力。從供給方式和供給便利性著眼，大多數(shù)基本公共服務(wù)本質(zhì)上是地方性公共產(chǎn)品，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起供給責(zé)任，中央財(cái)政在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行收入分配調(diào)節(jié)，完善轉(zhuǎn)移支付體制。

（三）加強(qiáng)保障，促進(jìn)基層公共服務(wù)均等化建設(shè)

第一是加大財(cái)政扶持力度，確保基本公共服務(wù)的普惠性真正落實(shí)。實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，需要統(tǒng)籌實(shí)施新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相互銜接，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和困難群眾的相關(guān)扶持政策的傾斜，通過(guò)財(cái)政扶持力度的增強(qiáng)，持續(xù)推進(jìn)弱勢(shì)群體在教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化建設(shè)。

第二是探索多樣化的公共服務(wù)供給方式，構(gòu)建多元主體供給模式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共管理實(shí)踐的發(fā)展，政府也需要及時(shí)轉(zhuǎn)變身份，在公共服務(wù)供給中不再僅僅是“提供者”的角色，而是要成為“引導(dǎo)者”，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)調(diào)”的多元供給模式，解決公共服務(wù)供給與需求的矛盾。政府加強(qiáng)對(duì)定向援助、對(duì)口支援等項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，做好基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督評(píng)估等工作，涉及人民群眾高度關(guān)注的公共服務(wù)事業(yè)信息，應(yīng)做到充分公開(kāi)，確保對(duì)公共服務(wù)供給行為的全面監(jiān)督，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化落實(shí)。

第三是重點(diǎn)關(guān)注基層民眾的各類保障型公共服務(wù)產(chǎn)品的供給。著力解決進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工基本公共服務(wù)保障問(wèn)題，包括外來(lái)人員和流動(dòng)人口適齡兒童就近入學(xué)問(wèn)題的解決，讓外來(lái)人口、流動(dòng)人口與本地人口都能享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，推動(dòng)勞動(dòng)力要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力人口合理布局。針對(duì)公共服務(wù)社區(qū)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，政府要建立統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，依托社區(qū)組織和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立社區(qū)中心服務(wù)設(shè)施和信息服務(wù)平臺(tái)，滿足居民的基本公共服務(wù)需求，同時(shí)以各類社區(qū)服務(wù)業(yè)推動(dòng)基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市規(guī)劃的問(wèn)題，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路線，做好住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)治理等安排，滿足城鎮(zhèn)就業(yè)和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的需要。完善轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共財(cái)政支出，引導(dǎo)社會(huì)資源向這些區(qū)域的合理流動(dòng)，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、群眾文體等的發(fā)展，縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距。

四??、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)在本世紀(jì)初開(kāi)始實(shí)施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，并在十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出，要在2035年達(dá)到基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的建設(shè)目標(biāo)，讓共同富裕取得更大的進(jìn)展，人民生活更加幸福美好。立足共同富裕推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要政府不斷優(yōu)化財(cái)政政策，做好各個(gè)層面的體制機(jī)制制定工作、統(tǒng)籌安排和保障管理，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，健全公共服務(wù)要素保障體系，不斷增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)體系服務(wù)能力和服務(wù)效率。

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