行政違法行為監(jiān)督：價值、類型及標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)建

安陽　王焰明　劉東杰

摘 要：開展行政違法行為監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)貫徹落實黨中央決策部署的政治責(zé)任、織密法治監(jiān)督之網(wǎng)的法治責(zé)任和優(yōu)化行政檢察格局的檢察責(zé)任，應(yīng)圍繞行政執(zhí)法違法展開，不宜介入解決糾紛違法和制定規(guī)范違法。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先行建設(shè)監(jiān)督機(jī)制、多元運(yùn)用監(jiān)督方式、數(shù)字賦能法律監(jiān)督，有效規(guī)范監(jiān)督工作的開展。

關(guān)鍵詞：行政違法行為 檢察監(jiān)督 行政執(zhí)法違法 數(shù)字賦能

行政違法行為監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中對發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)依法所進(jìn)行的監(jiān)督［1］，屬于對行政權(quán)的直接監(jiān)督，與對行政權(quán)的間接監(jiān)督一起構(gòu)成了行政檢察監(jiān)督的“雙輪驅(qū)動”模式。

一、行政違法行為監(jiān)督的價值

（一）政治責(zé)任：貫徹落實黨中央決策部署

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。黨中央基于檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，賦予了檢察機(jī)關(guān)重要職責(zé)使命，為進(jìn)一步加強(qiáng)包括行政檢察監(jiān)督在內(nèi)的法律監(jiān)督工作指明了方向?！皺z察之治在中國之治中承擔(dān)了重要?dú)v史使命，行政違法檢察監(jiān)督因應(yīng)了這一時代需求?！保?］檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高政治站位，秉持系統(tǒng)觀念，堅決落實黨中央重大決策部署，主動融入中國特色社會主義事業(yè)這個“大系統(tǒng)”和政法工作這個“分系統(tǒng)”［3］，聚焦嚴(yán)重影響人民群眾公平正義感受的執(zhí)法不公不嚴(yán)、機(jī)械執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等突出問題，針對行政違法行為開展檢察監(jiān)督，以高質(zhì)量檢察履職服務(wù)保障中國式現(xiàn)代化，有力維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

（二）法治責(zé)任：織密法治監(jiān)督之網(wǎng)

行政違法行為監(jiān)督是檢察權(quán)對行政權(quán)的外部監(jiān)督，屬于司法監(jiān)督，在法治監(jiān)督體系中發(fā)揮重要作用。應(yīng)注意的是，行政違法行為監(jiān)督是對行政權(quán)的監(jiān)督，但并不是置于首位的監(jiān)督，行政檢察監(jiān)督能否啟動，要視其他監(jiān)督主體行使權(quán)力而定。其合理定位應(yīng)為監(jiān)督體系中的補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督，發(fā)揮強(qiáng)化和填補(bǔ)兩項作用。［4］既可以協(xié)同配合其他監(jiān)督，互補(bǔ)增益、同向發(fā)力，提升對行政權(quán)的整體監(jiān)督質(zhì)效，也可以發(fā)揮專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)并捕捉被其他監(jiān)督忽視的“漏網(wǎng)之魚”，通過參與、跟進(jìn)、融入式監(jiān)督，在監(jiān)督辦案中發(fā)現(xiàn)違法線索，“以我管促都管”，推動行政機(jī)關(guān)履職到位，進(jìn)而彌補(bǔ)其他監(jiān)督的不足，促進(jìn)執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系建設(shè)，助力構(gòu)建嚴(yán)密法治監(jiān)督體系。

（三）檢察責(zé)任：優(yōu)化行政檢察格局

行政違法行為監(jiān)督是全面深化行政檢察監(jiān)督的重要抓手。檢視數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2022年1月至9月，全國行政檢察業(yè)務(wù)中，行政裁判結(jié)果監(jiān)督存在案源少、監(jiān)督率不高等問題，提出抗訴158件、提出再審檢察建議275件，數(shù)量偏少，不支持監(jiān)督占比大，未形成規(guī)模效應(yīng)。審判和執(zhí)行活動監(jiān)督，經(jīng)過近幾年的深度挖掘，存量案源大幅減少，且監(jiān)督的問題多為程序性問題。［5］行政爭議實質(zhì)性化解工作更多體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)處斡旋，監(jiān)督公權(quán)力的屬性相對較弱。鑒于以上情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)牢牢抓住行政違法監(jiān)督推開的契機(jī)，一方面通過開展監(jiān)督發(fā)現(xiàn)社會治理、行政管理的漏洞和不足，促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)，有力推動訴源治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。另一方面通過監(jiān)督辦案不斷優(yōu)化行政檢察格局，夯實基層基礎(chǔ)，破解基層作用發(fā)揮難的困局。

二、行政違法行為具體類型

（一）行政執(zhí)法違法

行政執(zhí)法違法可分為違法行使職權(quán)和不行使職權(quán)。違法行使職權(quán)行為包括：行政執(zhí)法主體不適格，超越或者濫用職權(quán)，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，主要事實不清，主要證據(jù)不足，違反法律規(guī)定的涉公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行等。不行使職權(quán)行為主要是指不履行或者怠于履行法定職責(zé)的行為。開展違法行政執(zhí)法活動監(jiān)督時，需要把握好事后監(jiān)督、有限監(jiān)督、監(jiān)督和支持并重原則，確保規(guī)范、依法行使檢察權(quán)。

1.把握事后監(jiān)督原則。行政權(quán)不同于司法權(quán)，追求效率是行政權(quán)的重要導(dǎo)向，只有當(dāng)行政行為出現(xiàn)異常且行政機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行自我糾正后才有必要進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)若對行政過程進(jìn)行監(jiān)督控制，將侵害行政權(quán)正常行使，違背了權(quán)力行使規(guī)律，也徒增成本。因此，只有當(dāng)行政行為違法成為既定事實后，檢察權(quán)才可啟動并發(fā)動監(jiān)督。此外，并不是所有的事后行為都值得監(jiān)督，如果行政違法行為情節(jié)較輕以及行政機(jī)關(guān)已自行糾正或者履行法定職責(zé)，則沒有監(jiān)督必要。

2.把握有限監(jiān)督原則。無論是黨的十八屆四中全會還是《意見》的相關(guān)規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督要立足于履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的問題，這體現(xiàn)了對檢察權(quán)行使既授權(quán)又限權(quán)的法治思維。根據(jù)這一原則，應(yīng)著眼重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊扣服務(wù)大局、聚焦司法為民、圍繞法治監(jiān)督體系建設(shè)開展監(jiān)督，既要能動履職也要恪守邊界，保障法律統(tǒng)一正確實施。

3.把握監(jiān)督和支持并重原則。檢察機(jī)關(guān)要敢于監(jiān)督，也要善于監(jiān)督，秉持雙贏多贏共贏理念，通過建立良性互動積極的外部工作關(guān)系，推動行政機(jī)關(guān)主動糾錯、自我糾正，共同推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，共同維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。對于行政機(jī)關(guān)合法行政行為，檢察機(jī)關(guān)要支持行政機(jī)關(guān)全面履職，并配合做好釋法說理、心理疏導(dǎo)和行政爭議實質(zhì)性化解工作，實現(xiàn)案結(jié)事了、人和政和。

（二）解決糾紛違法

解決糾紛違法，主要是指行政裁決、調(diào)解、復(fù)議違法的情況。檢察機(jī)關(guān)不宜介入解決糾紛違法?！霸谔崞鹦姓V訟之前（主要指行政復(fù)議階段）監(jiān)督行政行為，就要被質(zhì)疑檢察監(jiān)督的立法賦權(quán)根據(jù)”［6］。從制度定位來看，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯的機(jī)制，也為公民、法人、其他組織提供權(quán)利救濟(jì)渠道，但并不是最終法律救濟(jì)程序。當(dāng)事人若不服行政復(fù)議決定，除法律另有規(guī)定屬于最終裁決的外，都可以向法院提起行政訴訟。若對行政訴訟結(jié)果不服，可以向檢察機(jī)關(guān)申請法律監(jiān)督。制度設(shè)計規(guī)定了行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察監(jiān)督的基本順位，針對當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生糾紛，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循復(fù)議、審判救濟(jì)先行，法律監(jiān)督在后的基本路徑，依法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。若當(dāng)事人可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自身合法權(quán)益，但怠于行使權(quán)利直接向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請的，檢察機(jī)關(guān)不予受理并積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過法定環(huán)節(jié)尋求救濟(jì)。

（三）制定規(guī)范違法

檢察機(jī)關(guān)可以通過訴訟監(jiān)督方式間接監(jiān)督制定規(guī)范違法，不宜開展直接監(jiān)督制定規(guī)范違法。檢察機(jī)關(guān)直接監(jiān)督制定規(guī)范違法主要是在建國初期的一般監(jiān)督時期。一般監(jiān)督被取消后，直接監(jiān)督制定規(guī)范違法的方式也隨之取消。

對制定規(guī)范違法或制定規(guī)范有漏洞的監(jiān)督，主要依托于訴訟監(jiān)督。有的地方實踐中對于制定規(guī)范違法或者制定規(guī)范有漏洞的監(jiān)督逐步向訴前拓展，可以認(rèn)為這是檢察機(jī)關(guān)依法能動履職，積極參與社會治理、促進(jìn)訴源治理的重要表現(xiàn)。

三、行政違法行為監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)建

（一）機(jī)制先行推動行政違法行為法律監(jiān)督

1.建立線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。行政違法行為監(jiān)督點多線長面寬，提升檢察質(zhì)效，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)切入點，建立線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，管理并運(yùn)用好線索，實現(xiàn)監(jiān)督新突破?！啊拇髾z察雖然術(shù)業(yè)有專攻，關(guān)注的法律領(lǐng)域各有側(cè)重，但也并非截然分開，具體業(yè)務(wù)之間仍有一定交叉和銜接，需要分工配合、互相支持?！保?］檢察機(jī)關(guān)可以通過刑事、民事、公益訴訟檢察部門等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及紀(jì)檢監(jiān)察查處和發(fā)現(xiàn)的相關(guān)案件進(jìn)行反向排查，拓寬線索來源，或用宣傳手段發(fā)動社會公眾舉報、控告發(fā)現(xiàn)線索。

2.健全調(diào)查核實機(jī)制?！兑庖姟访鞔_提出檢察機(jī)關(guān)要增強(qiáng)對監(jiān)督事項的調(diào)查核實工作，精準(zhǔn)開展法律監(jiān)督。在開展行政違法行為監(jiān)督時，檢察官應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查取證意識，尤其對在案證據(jù)存在爭議或矛盾的，應(yīng)當(dāng)視情運(yùn)用多種方式及時補(bǔ)證、固證，如調(diào)閱、復(fù)制行政機(jī)關(guān)執(zhí)法臺帳、案件卷宗材料，詢問案件有關(guān)人員包括行政機(jī)關(guān)人員、行政相對人、證人等，收集并分析可對在案證據(jù)進(jìn)行佐證或補(bǔ)正的其他書證、物證、調(diào)查筆錄、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)，要從專業(yè)性出發(fā)，聘請引入相關(guān)機(jī)構(gòu)或者專業(yè)人員進(jìn)行鑒定，視情況進(jìn)行現(xiàn)場勘驗等。此外，在辦理疑難復(fù)雜案件時，強(qiáng)化公開聽證運(yùn)用，聽取雙方意見，促進(jìn)辨明是非、案結(jié)事了。

3.完善跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。開展行政違法行為監(jiān)督，關(guān)鍵在于監(jiān)督糾正，檢察機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議后，行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)或拒不接受檢察建議且無正當(dāng)理由的，可以提請上級檢察院跟進(jìn)監(jiān)督，讓監(jiān)督更加有力度。如檢例第148號“安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案”中，縣檢察院監(jiān)督縣法院，但縣法院不采納檢察建議，縣檢察院向市檢察院提請跟進(jìn)監(jiān)督，最終推動執(zhí)法司法問題解決。因此，完善跟進(jìn)監(jiān)督制度，可以增強(qiáng)檢察監(jiān)督的權(quán)威性。此外，檢察機(jī)關(guān)可以推動檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督的有效銜接，堅持對事監(jiān)督與對人監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、偵查、審判、司法行政等機(jī)關(guān)之間監(jiān)督線索移送和工作銜接，推動建立嚴(yán)密法治監(jiān)督體系。

（二）多措并舉運(yùn)用檢察手段促進(jìn)依法行政

行政違法行為監(jiān)督可采檢察建議、檢察異議、檢察年報等方式，實踐中，檢察建議占據(jù)最主要地位。隨著社會綜合治理現(xiàn)代化水平整體提升，可增設(shè)并靈活運(yùn)用更多監(jiān)督方式，達(dá)到剛?cè)岵?jì)、互利共贏的監(jiān)督效果。

1.檢察建議。向行政機(jī)關(guān)發(fā)送社會治理檢察建議具有方式柔和、視野寬闊、領(lǐng)域廣泛、注重協(xié)同、接地氣、高效率等特點，是各地檢察機(jī)關(guān)較常采用的監(jiān)督方式，但仍有改進(jìn)和提升空間。一是社會治理檢察建議主要針對的是片區(qū)性社會治理問題，而行政違法行為監(jiān)督主要針對具體違法行為，兩者之間界限比較明顯。二是應(yīng)當(dāng)提高建議質(zhì)效，注重具體問題具體分析，緊扣嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時、必要審慎、注重實效等工作規(guī)范，因地制宜、因案制宜，提出切實可行的改進(jìn)措施和建議，不斷增強(qiáng)檢察建議的針對性、操作性和精準(zhǔn)性。三是可積極探索將檢察建議辦理、回復(fù)、履職整改情況納入地方政府平安考核事項，倒逼行政機(jī)關(guān)自覺接受監(jiān)督、主動整改落實，有效提升監(jiān)督剛性。

2.檢察異議。檢察異議源起于檢察機(jī)關(guān)行政爭議實質(zhì)性化解專項活動，是“檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提起啟動行政程序的檢察異議申請，推動行政機(jī)關(guān)依職權(quán)重啟行政程序以糾正原違法或者侵害相對人合法權(quán)益的行政行為”［8］。主要針對的是因超過起訴期限、當(dāng)事人不適格等程序問題，導(dǎo)致法院沒有經(jīng)過實體審理但確有錯誤的行政行為。這類案件因經(jīng)過審判程序而遮蔽了行政違法行為，形成循環(huán)往復(fù)的程序空轉(zhuǎn)，當(dāng)事人反復(fù)申訴卻無法解決合理訴求，極大影響司法公信力。檢察機(jī)關(guān)在行政爭議實質(zhì)性化解專項活動中通過檢察異議方式，督促行政機(jī)關(guān)撤銷或糾正不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑢崿F(xiàn)監(jiān)督公權(quán)力、維護(hù)私權(quán)益、實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)。檢察異議比檢察建議更具強(qiáng)制性，行使檢察異議權(quán)更需謙抑謹(jǐn)慎，重要的前提條件是當(dāng)事人必須窮盡所有救濟(jì)機(jī)制，以免影響法的安定性。

3.檢察年報。年度報告監(jiān)督方式，是指檢察機(jī)關(guān)對于同級政府依法行政等開展法律監(jiān)督的情況，每年制作報告，指出執(zhí)法中存在的共性或突出問題，并提出對策建議，書面反饋給被監(jiān)督單位，并報送地方黨委、人大、政協(xié)、紀(jì)委等相關(guān)部門督促整改的一項制度。與檢察建議、檢察異議相比，檢察年報能夠幫助被監(jiān)督單位開展全面梳理并系統(tǒng)分析存在的問題，有利于被監(jiān)督單位填補(bǔ)漏洞，提升執(zhí)法規(guī)范化水平。

（三）數(shù)字賦能促進(jìn)監(jiān)督模式重塑和效果倍增

大數(shù)據(jù)賦能法律監(jiān)督是檢察工作邁向現(xiàn)代化的“船”和“橋”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與時俱進(jìn)，增強(qiáng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維，推動內(nèi)外部數(shù)字協(xié)作平臺建設(shè)完善，探索出從個案辦理到類案監(jiān)督，及至促進(jìn)社會治理的路徑，助推行政違法行為監(jiān)督整體提質(zhì)增效。

1.增強(qiáng)大數(shù)據(jù)思維和大數(shù)據(jù)應(yīng)用。行政檢察監(jiān)督辦案亟需“依托數(shù)字化監(jiān)督轉(zhuǎn)型實現(xiàn)精細(xì)治理”［9］，運(yùn)用大數(shù)據(jù)篩查、比對、碰撞，推動相互獨(dú)立的信息點產(chǎn)生交集、串聯(lián)，發(fā)現(xiàn)行政違法監(jiān)督線索，高效發(fā)現(xiàn)深層次問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)樹立大數(shù)據(jù)監(jiān)督思維，將大數(shù)據(jù)監(jiān)督與行政檢察緊密融合，通過有效匯集行政數(shù)據(jù)，建立分析模型，將通常難以發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的問題具象化，從個案中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性問題，有的放矢地開展類案監(jiān)督，進(jìn)而促使行政機(jī)關(guān)及早發(fā)現(xiàn)問題、堵塞漏洞，確保行政職能正確發(fā)揮，進(jìn)而推動和創(chuàng)新社會治理。

2.拓展大數(shù)據(jù)平臺。一要拓展內(nèi)部融合平臺。挖掘全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中的潛在可用數(shù)據(jù)，通過推進(jìn)辦案數(shù)據(jù)統(tǒng)計、匯總、分析、研判、共享工作，在提升“四大檢察”一體化辦案能力同時，增強(qiáng)行政違法行為監(jiān)督類案辦理和訴源治理效能。二要拓展外部融合平臺。主動與法院、公安機(jī)關(guān)及相關(guān)行政執(zhí)法部門溝通，推動建立協(xié)同共享機(jī)制，打破行業(yè)壁壘、鏈接數(shù)據(jù)孤島，力促達(dá)成解決問題共識，商措可行方案，共同為社會治理出力獻(xiàn)策。

*本文為國家檢察官學(xué)院2022年度科研基金項目“行政違法行為的類型及檢察監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)研究”（GJY2022D24）和浙江省人民檢察院2022年度專題調(diào)研重點課題（ZJDY202263）的階段性成果。

**國家檢察官學(xué)院講師［102206］

***浙江省慈溪市人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［315300］

****浙江省慈溪市人民檢察院第八檢察部檢察官助理［315300］

［1］ 參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求? 探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第21-22期。

［2］ 江國華、王磊：《行政違法行為的檢察監(jiān)督》，《財經(jīng)法學(xué)》2022年第2期。

［3］ 參見《更加注重系統(tǒng)觀念更好服務(wù)保障大局》，《檢察日報》2021年3月17日。

［4］ 參見陳家勛：《行政檢察： 國家行政監(jiān)督體系中的補(bǔ)強(qiáng)力量》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期。

［5］ 參見《2022年1至9月全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，《檢察日報》2022年10月16日。

［6］ 張雪樵：《星星之火可以燎原——持續(xù)推進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解工作》，《人民檢察》2020年第20期。

［7］ 萬春：《“四大檢察”協(xié)同共進(jìn) 實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，《人民檢察》2019年第19-20期。

［8］ 劉藝：《檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解的必要性與可行性分析——以冒名登記結(jié)婚“過期之訴”為切入點》，《人民檢察》2021年第15期。

［9］ 王焰明、劉東杰：《以數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的“精細(xì)治理”》，《中國檢察官》2022年第3期。