RCEP 成員國投資負面清單及其對中國的啟示

趙博文，張紀鳳

（江蘇海洋大學 商學院，江蘇 連云港 222005）

2020 年11 月，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）由東盟十國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭15 個國家正式簽署。按照協(xié)議內(nèi)容，所有成員國都采用了負面清單投資模式，使用負面清單外資管理模式既能夠吸引外資壯大本國經(jīng)濟，同時保護關系本國安全和國計民生的產(chǎn)業(yè)不受威脅。作為改革開放的重要制度措施，在當今國內(nèi)外雙循環(huán)格局下，中國推出了投資負面清單模式。實施投資負面清單模式將大大拓展國際投資的領域，提高國際投資自由化。進一步探索投資負面清單管理模式，探討標準化的投資管理規(guī)則，將有助于中國積極適應國際經(jīng)濟貿(mào)易結(jié)構(gòu)的變化，加快融入全球價值鏈。RCEP 代表著對全球資本市場與國際貿(mào)易規(guī)則的更高層次實踐，通過研究RCEP 成員國直接投資負面清單的詳細內(nèi)容，包括格式標準、設計思路以及每個國家負面清單所涵蓋的領域等特點，這些研究為今后我國與其他RCEP 成員國的雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定的談判奠定了堅實的基礎。

一、RCEP 框架下的投資規(guī)則和負面清單制度

有了TPP、CPTPP 和USMCA 等國際多邊貿(mào)易協(xié)定的經(jīng)驗，RCEP 投資規(guī)則和負面清單制度的格式規(guī)范和設計思路也變得更加成熟，在許多方面都有了新的突破，本部分將具體分析RCEP 投資章節(jié)中投資規(guī)則和負面清單的內(nèi)容。

（一）RCEP 投資規(guī)則的主要內(nèi)容

RCEP 的第十章是投資章節(jié)，其重要內(nèi)容涉及投資的概念、范圍、降低準入門檻、明確資本待遇、細化資本轉(zhuǎn)移、禁止績效要求、不符措施以及推動融資便利化等，當中與不符措施對應的積極義務大致分為四個方面：國民待遇、最惠國待遇、禁止業(yè)績要求以及高級管理人員和董事會。

國民待遇規(guī)定，在投資的設立、取得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處臵方面，每一締約方給予另一締約方投資者和所涵蓋投資的待遇應當不低于在類似情形下其給予本國投資者及其投資的待遇。

最惠國待遇規(guī)定，在投資的設立、取得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處臵方面，每一締約方給予另一締約方投資者的待遇應當不低于其在類似情形下給予任何其他締約方或非締約方投資者的待遇。

禁止業(yè)績要求規(guī)定任何締約方不得就其領土內(nèi)締約另一方投資者的投資進行設立、取得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處臵方面施加或強制執(zhí)行，例如購買或生產(chǎn)當?shù)氐呢浳?、轉(zhuǎn)讓特有知識或者生產(chǎn)技術(shù)、出口一定比例的貨物、出口達到一定比例或水平的當?shù)睾恳约斑M出口數(shù)量和金額與外匯流入金額相掛鉤等。

高級管理人員和董事會規(guī)定締約方不得要求屬于涵蓋投資的該締約方的法人任命某一特定國籍的自然人擔任高級管理職務，一締約方可以要求屬于涵蓋投資的該締約方的法人的董事會或任何委員會的大部分成員，具有特定的國籍或為該締約方領土內(nèi)的居民，前提是該要求不得實質(zhì)性損害投資者控制其投資的能力。

（二）RCEP 投資負面清單制度

RCEP 第10.8 條對投資的保留和不符措施（即負面清單制度）進行了說明，明確規(guī)定了各成員國在國民待遇、最惠國待遇、禁止業(yè)績要求以及高級管理人員和董事會四項核心義務的不符措施清單，表明東道國政府以清單形式對外商投資進行限制，除限制條目以外的領域被推定為允許合法投資。負面清單作為東道國政府規(guī)范市場準入的一種方式，在厘清市場與東道國政府的關系、界定東道國政府對市場管理的邊界、確定資源配置的主體等方面發(fā)揮著重要的作用。在附件三中，RCEP 各締約國對制造業(yè)、服務業(yè)、農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)等領域的投資實行統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，作出了較高水平開放承諾，大大提高了各方政策透明度。附件三中共有A、B 兩個清單，清單A 列出了各國現(xiàn)行的、在未來基本保持不變的措施，而清單B 則列出了各國可以維持現(xiàn)有措施、以后可采取新的或更具限制性措施的特定部門或活動。RCEP 投資負面清單所列不符措施由以下幾項內(nèi)容構(gòu)成：

第一，限制部門或行業(yè)。指條目所提到的部門。它詳盡規(guī)定了各個國家對外資管理的限制范圍與分區(qū)方式。據(jù)對各國負面清單實際分析，納入負面清單的部門主要涉及交通運輸、能源和礦業(yè)等重要部門，和通信、農(nóng)、林、漁及其他工業(yè)。

第二，政府級別。是指維持列出承諾表中的措施的政府級別，分為中央和地方兩級。

第三，義務類型。RCEP 中包含國民待遇、最惠國薪酬、禁止業(yè)績要求以及高級管理層和董事會的四項正面義務，而該項中將列出不符措施及其具體違反的正面義務。

第四，措施描述。該項將對各項不符措施所涉及的行業(yè)和內(nèi)容進行具體描述。

第五，措施來源。本項將列出條目所針對的法律、法規(guī)或其他措施。

上文對RCEP 負面清單和不符措施進行了分析，下文將分析RCEP 各成員國負面清單的具體內(nèi)容和特點。

二、RCEP 各成員國投資負面清單的研究

RCEP 十五個成員國在附件三中，對影響投資的行業(yè)、不符措施以及具體說明等都進行了規(guī)定和具體承諾。根據(jù)負面清單所制定的原則，除在清單上規(guī)定的不符措施之外，各國都禁止在某些行業(yè)中對投資加以限制，所以對各國不符措施具體內(nèi)容的研究也是一項重要課題。

（一）各國不符措施的數(shù)量

各國不符措施的數(shù)量在一定程度上反映了該國對外開放的水平高低，雖然還需根據(jù)其質(zhì)量來進行綜合評定和判斷，但是不符措施的數(shù)量仍然是衡量一個國家開放水平的一個重要指標。RCEP 15 個成員國在協(xié)議附件三中承諾的投資不符措施的數(shù)量見圖1。

根據(jù)圖1 所顯示，15 個國家中在清單A 中保留不符措施數(shù)量較多的國家是日本和文萊，最少的兩個國家則是越南和新西蘭，而在清單B 中保留不符措施數(shù)量較多的則為文萊和朝鮮、馬來西亞，其中朝鮮和馬來西亞數(shù)量各為50 項，數(shù)量最少的兩個國家則為中國和柬埔寨。

圖1 RCEP 各國不符措施數(shù)量比較

總的來說，從不符措施的數(shù)量來看，各國之間的差異度較大，分布極不均勻，發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間并無明顯的區(qū)分度，按常理來說，發(fā)達國家不符措施的數(shù)量應小于發(fā)展中國家，而如圖1 所示，除澳大利亞之外的三個亞洲發(fā)達國家不符措施數(shù)量卻明顯大于發(fā)展中國家，出現(xiàn)這種狀況是因為發(fā)達國家細分行業(yè)眾多，承諾質(zhì)量高，所以不符措施數(shù)量多，而發(fā)展中國家習慣于籠統(tǒng)地用某一行業(yè)來規(guī)定所有這一類的不符措施。

另外，這種狀況也可歸咎于逆全球化思潮的影響。所謂逆全球化思潮，即是與全球化進程背道而馳，重新賦權(quán)于地方和國家層面的思潮，一般伴隨著貿(mào)易保護主義的抬頭。當今國際形勢風起云涌，亞洲經(jīng)濟面臨的不確定風險越來越大，這些亞洲老牌強國寄希望于過去遺留下來的優(yōu)勢，想盡辦法想要少勞多得，因而采取了相對謹慎的態(tài)度，而與此同時，以中國為代表的發(fā)展中國家主導的全球化正在世界經(jīng)濟體系中扮演越來越重要的角色。

以發(fā)達國家而言，日本在清單A 中擁有的不符措施數(shù)量最多，原因除了較成熟的投資體系和投資領域廣泛外，它還與本國負面清單的質(zhì)量有關，與其他成員國相比較，日本的負面清單更加標準化和詳細。澳大利亞、新加坡和新西蘭都傾向于在清單B 中保留更多的不符措施，表明他們都有可能在未來使用更為嚴格的不符措施，對投資領域的開放采取審慎態(tài)度。而以發(fā)展中國家而言，柬埔寨保留的不符措施總數(shù)在所有國家中最少，這是因為柬埔寨政府實行對外開放的自由市場經(jīng)濟，對外資與內(nèi)資基本給予同等待遇，所有的投資者，不分國籍和種族，在法律面前一律平等；柬埔寨政府實行不損害投資者財產(chǎn)的國有化政策，柬埔寨政府不對其產(chǎn)品價格和服務價格進行管制，并且柬埔寨進口無須許可證，柬埔寨商業(yè)部負責出口審批手續(xù)。部分產(chǎn)品獲得相關政府部門特別出口授權(quán)或許可后方可出口，并且出口商品不限制含量及原產(chǎn)地。在這種條件下，柬埔寨開放程度堪比日本。文萊則剛好相反，不符措施總數(shù)居所有國家之最，文萊首次以負面清單模式開放對外投資，其采取謹慎態(tài)度也是在情理之中。

（二）各國不符措施涉及的行業(yè)

RCEP 各成員國在投資負面清單上保留的不符措施不僅在數(shù)量上有所不同，在其涉及的行業(yè)上也因各國國情的不同而各有特色，各國將其列入投資負面清單也是出于各種理由：有些是本國發(fā)展不久處于成長初期的新興行業(yè)，有些是具有競爭力的優(yōu)勢行業(yè)，有些是關系本國國計民生的基礎性行業(yè)。但是不論是哪種行業(yè)，各國將其納入投資負面清單，一定是處于保護的目的，為了保護本國國民經(jīng)濟的安全，避免外資過度接手的不利影響，保持其純潔性。RCEP 各成員國在投資負面清單上保留的不符措施涉及的行業(yè)如表1 所示。

從表1 可以看出，RCEP 中各國家政府在直接投資負面清單上保留的不符措施所涵蓋的產(chǎn)業(yè)，則要有服務業(yè)、農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)和能源，而適用于所有產(chǎn)業(yè)的不符措施則是基于各國立法對外來資本的水平性約束，對每個產(chǎn)業(yè)均適用。從具體行業(yè)來說，政府投資負面清單中涉及最多的行業(yè)就是服務業(yè)，涉及交通運輸服務、商貿(mào)服務、信息流通服務、金融和專業(yè)服務等，其中以涉及交通運輸服務的產(chǎn)業(yè)最多，運輸服務一直以來是非常傳統(tǒng)但十分重要的項目，能夠在很大程度上影響一個國家對外貿(mào)易發(fā)展程度及經(jīng)濟發(fā)展水平。

表1 RCEP 各成員國在投資負面清單上保留的不符措施涉及的行業(yè)

多數(shù)發(fā)達國家都對物流業(yè)務實行了保護措施，說明了物流業(yè)務對一國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義。另外，商業(yè)服務也是不符措施涉及較多的一個行業(yè)，因為商業(yè)服務涉及種類眾多，包括許多細小分支，主要有房地產(chǎn)、審計、法律和計算機等多種細分行業(yè)。而世界各國政府對通信業(yè)務的較多保留，則表明了自身信息安全與國家數(shù)據(jù)安全的必要性，只有安全的網(wǎng)絡信息環(huán)境才能保證本國經(jīng)濟的發(fā)展。除服務業(yè)以外，農(nóng)產(chǎn)品也是一項不符措施涉及較多的產(chǎn)業(yè)，除了東盟發(fā)展中農(nóng)業(yè)強國，如印度尼西亞、柬埔寨和文萊等以外，像傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢國家澳洲和馬來西亞也對農(nóng)產(chǎn)品保留了部分的不符措施。另外，像制造業(yè)、能源和采礦業(yè)等關系國計民生的基礎性行業(yè)，幾乎所有國家都有所規(guī)定，這種有關一國國計民生的行業(yè)，很有必要對外資進行一定的限制，不能完全任由外資控制。

（三）各國不符措施違背正面義務情況

RCEP 附件三中也列舉了所有不符措施可能違反的正面義務，各成員國負面清單中所保留的不符措施不僅與其所涉產(chǎn)業(yè)相關，而且還與其未能遵守的正面義務相關，一個不符措施既可以違反一個正面義務也可能同時違反多個正面義務，違反的究竟是什么正面義務、又違反了什么正面義務，都可以反映出其限制力度的大小。

從表2 可以看出，國民待遇原則是各國清單A保留不符措施違背最多的正面義務，幾乎所有的不符措施都有涉及國民待遇原則，沒有涉及的也只有少數(shù)幾個國家的一兩條不符措施，這說明不符措施設立的初衷是為了在對外開放的同時保護國內(nèi)市場，各國要在各重要部門給予本國投資者更多重視，致力于發(fā)展民族工業(yè)。其他三項正面義務相較于國民待遇涉及數(shù)量較少，其中違背數(shù)量最少的正面義務是最惠國待遇，超過半數(shù)的國家如中國、韓國和新西蘭等國家所有保留不符措施均沒有涉及最惠國待遇原則，這可能是因為各國在RCEP 協(xié)議框架下的主要目的是追求在區(qū)域內(nèi)提高對外開放水平的同時有效保護本國市場，而不是要求對來自第三國的投資給予平等待遇，在一定程度上體現(xiàn)了貿(mào)易自由化和公平貿(mào)易的原則。禁止業(yè)績要求以及高級管理人員和董事會兩項正面義務在各國負面清單列表也均有涉及，但數(shù)量顯然比國民待遇原則要少許多。除國民待遇之外，各國在正面義務選擇的側(cè)重點上也有所不同，文萊和緬甸違背禁止業(yè)績要求的不符措施數(shù)量較多，日本和韓國違背高級管理人員和董事會所占比例較高。

表2 RCEP 成員國不符措施違背正面義務情況清單A

由表3 可以看出，相較清單A，清單B 保留不符措施違背正面義務數(shù)量顯著上升，最惠國待遇原則尤為突出，國民待遇仍是各國違背最多的正面義務，但與其他三種正面義務差距也明顯減少，表明各國有了更多的選擇余地。從國家角度來看，澳大利亞、印尼和馬來西亞等國不符措施違背正面義務數(shù)量變化不明顯，而韓國、新加坡和越南的數(shù)量則顯著增加。

表3 RCEP 成員國不符措施違背正面義務情況清單B

三、結(jié)論和啟示

（一）RCEP 成員國投資負面清單特點總結(jié)

1.發(fā)達國家保留限制性措施數(shù)量大于發(fā)展中國家。其具體原因主要是發(fā)達國家的分支行業(yè)眾多，東道國對這些細分行業(yè)大多進行了具體的規(guī)定，做出的承諾質(zhì)量也較高，所以不符措施的數(shù)量也相對要多一些，而發(fā)展中國家習慣于使用籠統(tǒng)的方式對某個行業(yè)或者領域進行規(guī)定，無法做到像發(fā)達國家那樣深入，因而不符措施的數(shù)量要大于發(fā)達國家。

2.各國對能源、通信和運輸?shù)汝P系國計民生的基礎行業(yè)的保護給予高度重視。新加坡規(guī)定發(fā)電商不得直接向消費者出售電力，只能通過能源市場管理局許可的新加坡電力批發(fā)市場運營商出售電力，文萊光是針對運輸行業(yè)就采取了15 項不符措施，韓國規(guī)定外國人不得向韓國提供跨境公共電信服務，除非通過與在韓國獲得許可的公共電信服務供應商的商業(yè)安排。同時各國也傾向于在清單B 中采取更多保留措施，為這些行業(yè)未來的保護提供更多政策空間。

3.發(fā)展中國家重視對文化教育領域的保護。文萊規(guī)定外國個人或企業(yè)不得通過商業(yè)存在提供成人教育服務和語言教育服務，馬來西亞規(guī)定教育服務、技能培訓中心和職業(yè)機構(gòu)只能由在馬來西亞注冊成立并經(jīng)授權(quán)的教育服務供應商提供，全面禁止外國提供基礎教育，而反觀發(fā)達國家，大體只提供對基礎教育領域的保護，并沒有設立特殊的限制。

4.不符措施違背最多的義務是國民待遇原則。各國絕大部分不符措施都有涉及國民待遇義務，東道國給本國和外國投資者提供差別待遇，從而為國內(nèi)投資者帶來競爭優(yōu)勢，保護本國產(chǎn)業(yè)。另外，大部分國家都在清單B 中采取了更為寬泛的保留型限制，可能會在未來對行業(yè)準入做出一些調(diào)整。

（二）對中國的啟示

加入RCEP 后，啟用負面清單模式給我國吸引外資帶來不少機遇的同時，也帶來了許多挑戰(zhàn)，這要求我們積極面對挑戰(zhàn)、抓住機遇，確保我國招商引資工作的順利開展，通過對RCEP 成員國負面清單實踐的分析，我們得到以下啟示：

1.完善相關法律法規(guī)，與負面清單管理模式更好地匹配銜接。目前我國招商引資法還存在一定缺陷，有不少條款已經(jīng)不符合國際慣例，而且也無法適應我國經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展的需求，對我國實行負面清單的外資管理模式形成了一定阻力。而RCEP 成員國中如日本、澳大利亞和新加坡等發(fā)達國家都有完善的法律法規(guī)支持，各條不符措施都能找到具體的法律出處，清晰完備，一目了然，所以很有必要對我國現(xiàn)行法律進行一定的修訂完善，但注意要與時俱進并結(jié)合時代特征和國際慣例，同時也要從本國國情出發(fā)，以實用性為主。

2.負面清單的行業(yè)設計應更加科學。與發(fā)達國家相比，我國對服務行業(yè)的保護措施幾乎沒有，保護不夠到位，我國應該給予關乎本國安全的基礎性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性服務行業(yè)更多重視。同時中國在教育和文化娛樂行業(yè)的限制措施對比RCEP 其他成員國也相對謹慎，中國在今后的負面清單實踐中可以充分考慮對教育和文娛行業(yè)進行更有特色的設計。另外，中國還應保留將目前還不存在的產(chǎn)業(yè)納入負面清單的權(quán)利。當今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展迅猛，很有可能會出現(xiàn)一些全新產(chǎn)業(yè)。所以在今后的負面清單談判中，我們應當保留這種權(quán)利，以便在全新的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)時我們可以自主決定是否對此行業(yè)進行外資準入限制。

3.應采用更加嚴謹?shù)奈谋驹O計。在具體內(nèi)容已經(jīng)確定的前提條件下。負面清單的約束力度和范圍絕大部分取決于不符措施的表達方式，從RCEP 的實踐來看，大部分發(fā)展中國家都傾向于用較為模糊語句來表述負面清單中保留的不符措施，那這很有可能會導致締約雙方因透明度的問題而產(chǎn)生糾紛。在本次RCEP 負面清單的實踐中，我國相較于以往自貿(mào)區(qū)負面清單和外商投資準入特別管理措施負面清單中，在措辭準確度方面已經(jīng)有了很大進步，但對比RCEP 發(fā)達國家還是有一定差距，我國在今后的負面清單實踐和談判中，應盡量使用精練嚴謹?shù)拇朕o方式提高不符措施透明度，減少不必要的糾紛和麻煩。