呼包鄂烏城市群高質(zhì)量發(fā)展存在的問(wèn)題及建議

梅田琳

摘? 要：近年來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)及呼包鄂烏四市相繼出臺(tái)了系列政策，加強(qiáng)城市間道路等軟硬件建設(shè)，推進(jìn)了一體化進(jìn)程。但呼包鄂烏城市群發(fā)展“十年徘徊”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端老舊，與南方城市群及許多西部大城市群拉大了差距。只有在新能源全產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展期迎頭趕上，才不會(huì)在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中痛失機(jī)遇。

關(guān)鍵詞：呼包鄂烏? ? ?城市群? ? ?高質(zhì)量發(fā)展

一、城市群高質(zhì)量發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）人口承載能力不強(qiáng)

受產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩、就業(yè)困難以及學(xué)生升學(xué)外流等影響，10年間，城市群中只有兩個(gè)城市人口凈流入?！捌咂铡迸c“六普”時(shí)期相比，城市群人口共增加41.4萬(wàn)人，比2000～2010年少增73.1萬(wàn)人，其中，呼和浩特增加58萬(wàn)人；鄂爾多斯、包頭分別比“六普”少增23.2萬(wàn)人、29.4萬(wàn)人，并且包頭為人口凈流出；烏蘭察布為全區(qū)人口減少最多的盟市，共減少43.7萬(wàn)人，比“六普”多減少25.5萬(wàn)人。根據(jù)國(guó)家公布的《2020中國(guó)人口普查分縣資料》數(shù)據(jù)，按照城區(qū)常住人口數(shù)量，呼包鄂均是300萬(wàn)人以下的Ⅱ型大城市。集寧城區(qū)常住人口僅40多萬(wàn)，烏蘭察布還不是大城市。

（二）發(fā)展速度緩慢

2011年鄂爾多斯、包頭、呼和浩特分別位于西部城市十強(qiáng)榜單第4、第5和第9位，但2021年十強(qiáng)榜單中只剩鄂爾多斯；同期，全國(guó)百?gòu)?qiáng)城市中，鄂爾多斯由39位下滑到57位（2022年上升到49位），包頭由41位下滑到93位，呼和浩特由66位下滑到99位。2011年呼包鄂烏GDP占全區(qū)的72.5%，2021年下降到58.7%。四市就業(yè)人口占常住人口的比重為48.6%，與全國(guó)相差4.4個(gè)百分點(diǎn)，與深圳相差22.4個(gè)百分點(diǎn)。

（三）首府城市首位度不高

呼和浩特是全國(guó)唯一GDP省區(qū)內(nèi)排第3位的首府，經(jīng)濟(jì)首位度連續(xù)10年下滑，居27個(gè)省區(qū)倒數(shù)第5位；一般公共預(yù)算收入倒數(shù)第4位。制造業(yè)空心化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型跟不上潮流，也為36個(gè)省會(huì)城市和計(jì)劃單列市中沒(méi)有發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)的個(gè)別城市。服務(wù)業(yè)占比高居全國(guó)主要城市前位，但主要是生活性服務(wù)業(yè)和非營(yíng)利性服務(wù)業(yè)，研發(fā)設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占比低，就業(yè)崗位數(shù)量質(zhì)量亟待提升，城區(qū)流入人口主要來(lái)自盟市。城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資、社消、進(jìn)出口分別居全國(guó)36個(gè)主要城市倒數(shù)第4、第5、第3位。教育、醫(yī)療、就業(yè)等優(yōu)質(zhì)資源嚴(yán)重不足。城市建設(shè)攤大餅式外擴(kuò)，堵車程度全國(guó)靠前，社會(huì)治理能力差距較大。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)初級(jí)化特征明顯

煤電熱氣水礦的產(chǎn)值占比達(dá)38%，比全國(guó)高27個(gè)百分點(diǎn)。制造業(yè)以傳統(tǒng)原材料為主，有色黑色金屬冶煉及延壓、化工基礎(chǔ)原料占比較高，與南方城市產(chǎn)業(yè)主要為計(jì)算機(jī)通信電子設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械和器材制造業(yè)、汽車、制藥、服裝服飾等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)距離較遠(yuǎn)。以資源富集形成能源重化工比較優(yōu)勢(shì)，但市場(chǎng)化改革內(nèi)生動(dòng)力不足和生產(chǎn)要素配置市場(chǎng)決定偏少。

（五）可持續(xù)發(fā)展能力有待提高

一是財(cái)政收支缺口大。制造業(yè)規(guī)模小，能源重化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)周期波動(dòng)性大，生活性服務(wù)業(yè)比重高，稅收來(lái)源不穩(wěn)定，土地收入不可持續(xù)，而民生改善及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大，支出剛性，容易出現(xiàn)財(cái)政收支缺口大、債務(wù)負(fù)擔(dān)重、金融資產(chǎn)質(zhì)量不高的情況。2021年呼包鄂烏一般預(yù)算收入與支出之比為54.6%、48%、75.7%和15.8%。四市及相關(guān)旗縣區(qū)相當(dāng)部分城投等國(guó)企債務(wù)負(fù)擔(dān)普遍較重。二是資金總量不充裕。2021年，呼包鄂烏年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額合計(jì)與GDP之比為1.4：1，而全國(guó)為2.1：1。三是規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量少。共有規(guī)上企業(yè)1600多家，上市企業(yè)不足20家。而南京蘇錫常共有上市企業(yè)400多家，僅蘇州就有規(guī)上工業(yè)企業(yè)1.2萬(wàn)多家。四是消費(fèi)能力不強(qiáng)。2021年，四市社消合計(jì)占GDP的25%，比全國(guó)低13.6個(gè)百分點(diǎn)。自身生產(chǎn)消費(fèi)少，全球全國(guó)消費(fèi)資源聚集擴(kuò)散能力低。另外，主要依靠要素投入和投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式尚未改變，營(yíng)商環(huán)境有待進(jìn)一步改善。

（六）產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作程度低

城市群仍處在雛形發(fā)育階段。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化。呼包鄂烏均毗鄰黃河，擁有煤炭等資源或鄰近資源產(chǎn)地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均為分工合作需求少的能源重化工。二是四市總體處于內(nèi)部建設(shè)和發(fā)展階段，未到技術(shù)、產(chǎn)業(yè)溢出階段。三是相距遠(yuǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈短。最遠(yuǎn)距離與成渝基本相同，屬于相距較遠(yuǎn)的城市群，但產(chǎn)業(yè)鏈還未從原材料延伸至汽車、機(jī)械、電子等零部件多、分工合作多的環(huán)節(jié)。四是缺乏輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的中心城市。呼包鄂三市經(jīng)濟(jì)規(guī)模相近，首府不首，最大城市城區(qū)人口不多，產(chǎn)業(yè)協(xié)同分工未呈現(xiàn)“向心、聯(lián)動(dòng)”特點(diǎn)，而是具有能源重化工分散趨同集聚特點(diǎn)。

（七）區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

烏蘭察布大部分指標(biāo)與呼包鄂差距較大。呼包鄂GDP在3000～6000億元量級(jí)，烏蘭察布僅千億量級(jí)。烏蘭察布一產(chǎn)比重高達(dá)16.5%，城市化率僅為61%，比其他三個(gè)市高10個(gè)和低20個(gè)左右百分點(diǎn)。烏蘭察布一般公共預(yù)算收入、居民人均可支配收入等也遠(yuǎn)不及呼包鄂。烏蘭察布65歲以上人口占比超過(guò)20%，為全國(guó)老齡程度最高的5個(gè)城市之一；育齡婦女占比僅19.59%，為全國(guó)最低的10個(gè)城市之一。雖已退出貧困旗縣序列，但呼包烏發(fā)展條件和基礎(chǔ)差的旗縣比較集中，區(qū)域城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平差距明顯。

2022年全區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)投資比上年增長(zhǎng)79.0%，鄂爾多斯裝備制造業(yè)投資增長(zhǎng)394%；包頭制造業(yè)投資增長(zhǎng)73.4%。 2021年、2022年包頭相繼引進(jìn)了通威、雙良、大全、東方日升晶硅拉晶切片電池片組件以及正威等一批配套企業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超千億元；明陽(yáng)、龍馬風(fēng)電整機(jī)及零部件正在形成集聚配套優(yōu)勢(shì)；包鋼一些板材項(xiàng)目可用于光熱、光伏、汽車結(jié)構(gòu)件和內(nèi)外板。稀土產(chǎn)業(yè)集群成形成勢(shì)，產(chǎn)值突破650億元。鄂爾多斯受惠于煤炭和部分原材料價(jià)格上漲，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，為保供作出了巨大貢獻(xiàn)，并不斷向新能源全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型，在新材料、新能源汽車等多個(gè)領(lǐng)域探索培育新興產(chǎn)業(yè)，但一些龍頭企業(yè)在當(dāng)?shù)亍霸焙鸵?guī)模生產(chǎn)不夠。近鄰榆林曾經(jīng)與鄂爾多斯有差距，2021年其躋身全國(guó)“5000億GDP俱樂(lè)部”，鄂爾多斯反而與之相差700億元，2022年擴(kuò)大到900億元，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量也遜于榆林。

二、對(duì)策建議

黨的二十大報(bào)告指出“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。呼包鄂烏產(chǎn)業(yè)不能蝸居在煤炭電力原材料等產(chǎn)業(yè)鏈底端，應(yīng)咬定新能源快速發(fā)展和變革機(jī)遇，聚焦“五大任務(wù)”，強(qiáng)化走出去有目標(biāo)地招商，加快構(gòu)建新能源裝備制造與冶金、化工相融合的產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化和多元化，將呼包鄂烏城市群建設(shè)成為國(guó)家重要的能源和戰(zhàn)略資源基地、新能源裝備制造基地、現(xiàn)代都市型農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地、西部地區(qū)有影響力的城市群，逐步形成以呼和浩特為中心城市，以鄂爾多斯為龍頭的產(chǎn)業(yè)分工體系，實(shí)現(xiàn)量與質(zhì)的全面提位進(jìn)級(jí)。

（一）打造呼和浩特區(qū)域中心城市

應(yīng)把工業(yè)立市、制造業(yè)強(qiáng)市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，對(duì)標(biāo)山西太原，強(qiáng)化招引帶動(dòng)作用強(qiáng)的重大制造業(yè)和裝備制造業(yè)項(xiàng)目，培育新興產(chǎn)業(yè)，打造動(dòng)物疫苗及生物制藥產(chǎn)業(yè)城、“世界乳都”“中國(guó)云谷”。積極爭(zhēng)取自治區(qū)和國(guó)家支持，通過(guò)引進(jìn)有實(shí)力的新能源乘用車帶動(dòng)主要產(chǎn)業(yè)鏈落地布局；引進(jìn)光伏電池組件等產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)多個(gè)項(xiàng)目，打造國(guó)內(nèi)有影響力的光伏產(chǎn)業(yè)集群。推動(dòng)原料藥就地終端化和煙草業(yè)振興。注重發(fā)展羊絨、服裝服飾、食品飲料等都市型工業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展研發(fā)設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源等公共服務(wù)供給，加強(qiáng)一流大學(xué)建設(shè)。以創(chuàng)建全國(guó)文明城市為抓手，提高城市精細(xì)化柔性化治理水平。GDP、城區(qū)人口要盡早突破5000億和300萬(wàn)人大關(guān)。

（二）集中力量抓好重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈

抓好27個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈。制造業(yè)重點(diǎn)構(gòu)建稀土、光伏裝備、風(fēng)電裝備、儲(chǔ)能裝備、制氫儲(chǔ)氫用氫裝備、新能源汽車、鋁銅等有色金屬新材料及精深加工、鋼鐵新材料及精深加工、現(xiàn)代煤化工及延伸、煤焦氯堿氟硅化工延伸融合、畜禽疫苗及生物醫(yī)藥、半導(dǎo)體集成電路等十二大產(chǎn)業(yè)集群。農(nóng)牧業(yè)重點(diǎn)發(fā)展乳業(yè)、羊絨紡織、牛羊肉、馬鈴薯、果蔬、糧油、種業(yè)、中（蒙）藥材八大生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)鏈及集群?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)重點(diǎn)構(gòu)建現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代商貿(mào)、大數(shù)據(jù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、文化旅游、會(huì)展等七大現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和集群。應(yīng)圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和集群招商，重點(diǎn)引進(jìn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的頭部企業(yè)、“專精特新”等企業(yè)，確保每個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都有重大項(xiàng)目牽引、有龍頭企業(yè)帶動(dòng)，有配套企業(yè)支撐。發(fā)揮“鏈主”企業(yè)作用，開展以商招商、以企引企，還要為上下游企業(yè)提供質(zhì)量管理、研發(fā)設(shè)計(jì)、采購(gòu)分銷等指導(dǎo)服務(wù)。實(shí)施龍頭骨干企業(yè)培育計(jì)劃 。每年新增上市企業(yè)3家、規(guī)上工業(yè)企業(yè)200家。力爭(zhēng)在風(fēng)光氫儲(chǔ)車領(lǐng)域均形成在全國(guó)有影響力的知名龍頭企業(yè)。

（三）加強(qiáng)招商引資和固定資產(chǎn)投資

注重引進(jìn)占據(jù)資源配置主導(dǎo)權(quán)地位的“鏈主”企業(yè)。用新開工項(xiàng)目和新增規(guī)上企業(yè)衡量招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)效。出臺(tái)工業(yè)園區(qū)畝均增加值、稅收考核評(píng)價(jià)辦法。拿出適當(dāng)資金，強(qiáng)化項(xiàng)目驗(yàn)收，確保項(xiàng)目保質(zhì)保量建成。將資源向“扎根”“做大”項(xiàng)目和企業(yè)傾斜，避免不“扎根”的散件組裝生產(chǎn)項(xiàng)目長(zhǎng)期占據(jù)資源。對(duì)同一企業(yè)多地建設(shè)同類型項(xiàng)目的要強(qiáng)化規(guī)模準(zhǔn)入和結(jié)果驗(yàn)收。對(duì)建設(shè)整機(jī)整車的項(xiàng)目應(yīng)達(dá)到合理產(chǎn)能規(guī)模，使得項(xiàng)目能夠拉動(dòng)配套企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)。保持“五個(gè)大起底”的成果，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的檢查和建成后的驗(yàn)收，對(duì)在規(guī)定時(shí)間沒(méi)有完成投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、畝均投資、增加值和稅收的項(xiàng)目，按照相關(guān)法律法規(guī)收回土地、新能源指標(biāo)等配置資源，避免出現(xiàn)資源提前被鎖定、增加具有實(shí)力深耕新能源裝備產(chǎn)業(yè)開發(fā)主體的投資成本和跑馬圈地、倒賣土地和相關(guān)指標(biāo)的項(xiàng)目。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)地和標(biāo)準(zhǔn)化廠房，先租后讓。項(xiàng)目應(yīng)建一期備案一期，盡可能避免備案規(guī)劃項(xiàng)目。力爭(zhēng)制造業(yè)投資増幅持續(xù)超過(guò)全部投資增幅。

（四）深化改革和改善營(yíng)商環(huán)境

深化要素、國(guó)企等市場(chǎng)化改革。鼓勵(lì)和支持區(qū)內(nèi)有條件的大型企業(yè)，以獨(dú)立投資、合作投資、要素入股等方式參與新能源項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)村（嘎查）依法利用集體土地通過(guò)作價(jià)入股等機(jī)制參與新能源項(xiàng)目開發(fā)。開展園區(qū)、國(guó)有企業(yè)、大學(xué)、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)去機(jī)關(guān)化改革。切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，加大對(duì)先導(dǎo)性行業(yè)的投資力度，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。切實(shí)減少政府、國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的欠款。進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，打造“親清”新型政商關(guān)系。

城市建設(shè)和更新應(yīng)盡力而為，量力而行，精心設(shè)計(jì)藍(lán)圖，久久為功推進(jìn)，設(shè)定城市邊界，提高城市治理和承載水平，將發(fā)展重點(diǎn)放在提升城市軟實(shí)力和發(fā)展質(zhì)量方面。堅(jiān)持以水定產(chǎn)、以水定城，確保城市群長(zhǎng)期發(fā)展用水需求。協(xié)同新能源裝備科技創(chuàng)新、新能源走廊建設(shè)，聯(lián)合申報(bào)城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試點(diǎn)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）

責(zé)任編輯：張莉莉