“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記”意味著什么

謝瑋

視覺中國(guó)

4月25日，自然資源部部長(zhǎng)王廣華在全國(guó)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作會(huì)議上宣布，我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

這意味著，經(jīng)過10年努力，從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農(nóng)村宅基地，從不動(dòng)產(chǎn)到自然資源，覆蓋所有國(guó)土空間，涵蓋所有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面建立。

消息一出，頓時(shí)引發(fā)各界廣泛關(guān)注。有人認(rèn)為，搞不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是為了“以人查房”，為開征房地產(chǎn)稅鋪路。還有人說，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是為了反腐。這實(shí)際上是有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個(gè)常見誤讀。

那么，我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，究竟“登記”了哪些內(nèi)容？“全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記”意味著什么？和開征房地產(chǎn)稅、反腐敗究竟有什么關(guān)系？

歷時(shí)10年，我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

何為不動(dòng)產(chǎn)登記，登記的是什么？

業(yè)內(nèi)人士指出，理解“不動(dòng)產(chǎn)登記”，關(guān)鍵在于把握不動(dòng)產(chǎn)登記的核心內(nèi)容——不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬（和其他法定事項(xiàng)）。

不動(dòng)產(chǎn)登記，是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。

具體登記內(nèi)容包括：不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況，比如土地坐落、面積、用途等；不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬狀況，比如權(quán)利人是誰，權(quán)利類型是建設(shè)用地使用權(quán)還是房屋所有權(quán)等；不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的限制事項(xiàng)等，比如抵押、查封、異議登記等。

在許多人印象中，“不動(dòng)產(chǎn)”意味著城市房屋、農(nóng)村宅基地、土地等建筑物及其產(chǎn)權(quán)。但事實(shí)上，“不動(dòng)產(chǎn)登記”的內(nèi)涵更加寬泛。

記者了解到，按照物權(quán)法定原則，目前主要對(duì)10類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行登記：（一）集體土地所有權(quán)；（二）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；（三）森林、林木所有權(quán)；（四）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；（五）建設(shè)用地使用權(quán)；（六）宅基地使用權(quán)；（七）海域使用權(quán)；（八）地役權(quán)；（九）抵押權(quán)；（十）居住權(quán)；以及法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。

也因此，全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，被稱為是“讓山山水水也有了‘戶口本’”。

需要注意的是，不動(dòng)產(chǎn)登記依據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)，作為行政行為，依法登記是基本原則，違法用地和建筑不能登記，不能通過登記將其合法化。

為何要實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記？

“產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，不動(dòng)產(chǎn)登記是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要制度，是自然資源管理不可或缺的重要基礎(chǔ)性工作?！弊匀毁Y源部自然資源確權(quán)登記局局長(zhǎng)田文彪將其概括為“四個(gè)需要”，即嚴(yán)管保護(hù)產(chǎn)權(quán)的需要、保障交易安全的需要、方便企業(yè)群眾的需要和提高行政效能的需要。

“土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)是企業(yè)和群眾最普遍、價(jià)值最高的財(cái)產(chǎn)，通過不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，明晰產(chǎn)權(quán)、定分止?fàn)?，依法?duì)重大財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一、嚴(yán)格的保護(hù)，避免不同類型的權(quán)利交叉重疊，企業(yè)、群眾權(quán)益受損?！碧镂谋胝f。

“不宜把不動(dòng)產(chǎn)登記的作用擴(kuò)大化，實(shí)際上根本的作用就是保障產(chǎn)權(quán)?！?中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任朱道林向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，不應(yīng)再簡(jiǎn)單地將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與不動(dòng)產(chǎn)征稅聯(lián)系到一起，與反腐也沒有直接關(guān)系，至少不是直接目的。

“沒有不動(dòng)產(chǎn)登記，就無法明晰不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，就無法合法占有、使用、收益，無法充分發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！狈治鋈耸肯蛴浾叻治鲋赋?。

北京大學(xué)法學(xué)院教授樓建波公開表示，社會(huì)上一度有一種誤解，認(rèn)為實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是為了開征房地產(chǎn)稅，這是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。

他說，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記本身不是為了開征房地產(chǎn)稅，是為了保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。物權(quán)保護(hù)制度與稅收征管制度是兩種不同的制度安排，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的不是為了征收房地產(chǎn)稅，但實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記可以輔助支撐更好地開展稅費(fèi)的征收工作。

樓建波說，在分散登記模式下，同樣可以開展征收房地產(chǎn)稅的改革，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要分別從房屋登記機(jī)構(gòu)和土地登記機(jī)構(gòu)獲取房屋和土地登記信息，并進(jìn)行綜合匯總，以此作為課稅依據(jù)征稅；如果實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，稅務(wù)機(jī)關(guān)從不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)獲取房地產(chǎn)登記信息更方便，能夠支撐更好開征房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅是否征收、何時(shí)征收、征收多少，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。

他認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記已經(jīng)從稅收登記、產(chǎn)權(quán)登記走向多用途登記，不應(yīng)再簡(jiǎn)單地將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與不動(dòng)產(chǎn)征稅聯(lián)系到一起。

“從2013年到2023年，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記歷經(jīng)10年終于由有關(guān)管理部門正式宣布完成，確認(rèn)了我國(guó)走向現(xiàn)代化在該特定領(lǐng)域基礎(chǔ)工作的到位情況。需要指出的是，不動(dòng)產(chǎn)登記不僅僅是大家通常理解的住宅，從工業(yè)、商業(yè)、住宅、行政、國(guó)防的不動(dòng)產(chǎn)到自然資源，從城市到鄉(xiāng)村，從土地到海洋，它的范圍是廣義的，是覆蓋所有國(guó)土空間的?！比A夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

賈康指出，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)與信息登記是任何國(guó)家都要實(shí)施的，我國(guó)也早有一個(gè)確權(quán)的時(shí)間表，并且經(jīng)歷了約10年的歷程。對(duì)于房產(chǎn)稅而言，2021年，黨中央在提出推進(jìn)共同富裕時(shí)提到積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和進(jìn)一步做好改革試點(diǎn)工作，考慮改革試點(diǎn)擴(kuò)圍，但2021年底中央指出三重壓力的問題后，在收縮性政策審慎出臺(tái)的方針指導(dǎo)下，2022年并沒有實(shí)際措施出臺(tái)。2022年年底，財(cái)政部文件在支持深圳于稅制改革上先行先試的表述，合乎邏輯地就應(yīng)包括房地產(chǎn)稅等屬于構(gòu)建地方稅體系的改革內(nèi)容。

“至于不動(dòng)產(chǎn)登記和房地產(chǎn)稅征收，目前來看雖然有上述邏輯上的呼應(yīng)，但是具體動(dòng)作和方案落地，還需要官方來公布?！?賈康說。

事實(shí)上，我國(guó)提出建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，至今已經(jīng)整整10年。

2013年3月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，提出將分散在多個(gè)部門的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。

在過去的10年中，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革大致分為兩個(gè)階段：

前5年是夯基壘臺(tái)，截至2017年底，全面實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”改革任務(wù)，在新中國(guó)歷史上第一次實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)通的不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)建立起來。后5年是改革創(chuàng)新、提質(zhì)增效，不斷提升便利化服務(wù)水平，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記保護(hù)產(chǎn)權(quán)、保障交易和生態(tài)安全、便民利民的作用越來越凸顯。

2014年，時(shí)任國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記局副局長(zhǎng)的冷宏志就表示，以前分散登記，由于各部門的登記方法、技術(shù)規(guī)程等不一致，很容易導(dǎo)致各種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的重登、漏登現(xiàn)象。由不同的部門管理和登記，容易導(dǎo)致農(nóng)林用地、農(nóng)牧用地以及林牧用地之間的權(quán)屬界限不清，權(quán)利歸屬不明確，引發(fā)眾多矛盾和糾紛。

“統(tǒng)一登記后就可以減少甚至杜絕類似問題發(fā)生，可以更好地厘清當(dāng)事人之間的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利界限，減少權(quán)屬糾紛，提高登記的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，可以更好地維護(hù)當(dāng)事人的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)?！崩浜曛菊f。

可以想見，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之難，難在條塊分割的分散登記體制、眾多難以解決的歷史遺留問題，也難在多方利益主體之間的調(diào)和和博弈。

一方面，不動(dòng)產(chǎn)的種類非常龐雜，大到海域、島嶼、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，小到集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地等，都屬于不動(dòng)產(chǎn)。另一方面，此前，我國(guó)對(duì)不同類型的不動(dòng)產(chǎn)在管理與確權(quán)上采取分別登記的做法。如由水利部負(fù)責(zé)水資源的確權(quán)登記，原農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)草原資源的確權(quán)登記等。存在職權(quán)界限不清晰、交叉重疊嚴(yán)重的現(xiàn)象，導(dǎo)致政出多門、多頭收費(fèi)、登記錯(cuò)誤頻出以及信息條塊分割等諸多問題。

“小小一本證，牽動(dòng)萬家心?！痹陉P(guān)切民生的重要領(lǐng)域，一些歷史遺留問題也導(dǎo)致“登記難”，成為影響子女入學(xué)、房產(chǎn)交易的“卡脖子”問題，群眾反映強(qiáng)烈。

比如，由于歷史原因，許多民眾沒有及時(shí)辦理登記并進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致權(quán)屬資料不全、權(quán)屬存在糾紛。又如，有民眾“東拼西湊”，終于在縣城買上一套房，誰料施工單位驗(yàn)收手續(xù)不全，房本一直辦不下來。再如，在集體林權(quán)制度改革時(shí)，將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)化為林地所有權(quán)、林地使用權(quán)，存在確權(quán)登記歷史遺留等問題。

這背后的權(quán)屬糾紛、權(quán)屬確定的難度可以想見。不少省份打出了“絕不能把歷史遺留問題再留給歷史”的口號(hào)，全力推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落地實(shí)施。

自然資源部透露，各級(jí)自然資源主管部門積極推動(dòng)化解歷史遺留問題導(dǎo)致的“登記難”，解決了1100多萬套房屋辦證問題，惠及2600多萬群眾。

4月25日召開的全國(guó)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作會(huì)議透露，目前全國(guó)約 3000 個(gè)大廳、4萬個(gè)窗口、10萬人的登記隊(duì)伍，每天為40萬群眾和企業(yè)提供各類登記服務(wù)，10年來累計(jì)頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書7.9億多本、不動(dòng)產(chǎn)登記證明3.6億多份、電子證書證明3.3億多本。

據(jù)悉，目前國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)通的不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)信息平臺(tái)平穩(wěn)運(yùn)行，不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫實(shí)時(shí)更新，已包含超過15億條不動(dòng)產(chǎn)登記信息。這些數(shù)據(jù)為國(guó)家層面提供登記信息共享服務(wù)3億余條、為各地提供信息共享服務(wù)10億多次。

分析認(rèn)為，我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，為全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)情況提供了重要抓手，對(duì)于加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，系統(tǒng)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建新發(fā)展格局有重要意義。

責(zé)編：楊琳? yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭