試論高校評價“預算”對績效的影響

【摘 要】 績效有“結(jié)果”“行為”和“結(jié)果與行為”三種解釋，而不僅僅是“結(jié)果”。在高校預算績效對“結(jié)果”評價比較困難的情況下應(yīng)重視對預算“行為”的評價。評價預算“編制”對績效的影響就是將績效關(guān)口前移，進行事前績效評價，從源頭上預防“帶病”事項編入預算，評價預算編制的合規(guī)性和完整性；評價預算“執(zhí)行”對績效的影響就是評價預算執(zhí)行的及時性、均衡性、有效性和安全性，評價財務(wù)制度健全性和財務(wù)制度執(zhí)行狀況，評價專項資金的“整合優(yōu)化”以提高績效，評價預算調(diào)整等；評價預算“執(zhí)行結(jié)果”對績效的影響就是評價“預決算”的偏離度，評價盤活存量資源以提高績效等。

【關(guān)鍵詞】 高?？冃гu價； 預算編制； 預算執(zhí)行； 預算執(zhí)行結(jié)果

【中圖分類號】 F230" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2023）22-0113-08

筆者在“四論”中指出：“高校預算績效應(yīng)評價‘預算’對績效的影響，績效是預算的起點和終點；具體應(yīng)評價年度預算編制對績效的影響，評價年度預算執(zhí)行對績效的影響，評價年度預算執(zhí)行結(jié)果對績效的影響。”本文試論之。

一、績效不僅僅是“結(jié)果”

（一）績效定義的三種解釋

1.績效是結(jié)果

英國學者伯納丁（Bernaxdin）是“結(jié)果論”者的代表人物，他指出：“績效應(yīng)該定義為工作的結(jié)果，因為這些工作結(jié)果與組織的戰(zhàn)略目標、顧客滿意感及所投資金的關(guān)系最為密切。”[ 1 ]持這種觀點者較多，目前流行的是以“結(jié)果”為導向。

2.績效是行為

美國學者坎貝爾（Camphll）是“行為論”者的代表人物，他指出：“績效是行為，應(yīng)該與結(jié)果區(qū)分開，因為結(jié)果會受系統(tǒng)因素的影響?！盵 2 ]他在1993年提出“績效是行為的同義詞，它是人們實際的能觀察到的行為表現(xiàn)”。

墨菲（Murphy）給績效下的定義是“績效是與一個人在其工作的組織或組織單元的目標有關(guān)的一組行為”。[ 3 ]

3.績效是行為和結(jié)果

布萊姆布蘭西（Brumbrach）認為，績效指行為和結(jié)果。行為由從事工作的人表現(xiàn)出來，將工作任務(wù)付諸實施。行為不僅僅是結(jié)果的工具，行為本身也是結(jié)果，是為完成工作任務(wù)所付出的腦力和體力的結(jié)果，并且能與結(jié)果分開進行判斷。[ 4 ]

姆維塔（Mwita）[ 5 ]認為，績效是一個綜合概念，包含三個因素：行為、產(chǎn)出和結(jié)果。

Dubnick[ 6 ]認為，績效包含四層含義：所有執(zhí)行的活動（不論這些活動是否成功）、一種勝任能力（或者生產(chǎn)能力）、等同于結(jié)果（而不考慮結(jié)果的獲得方式）、可持續(xù)的結(jié)果（即公共部門能夠?qū)⒆陨砟芰D(zhuǎn)換為產(chǎn)量和成果）。

（二）高校預算績效評價在“結(jié)果”比較困難的情況下應(yīng)重視預算“行為”的評價

從上可知，績效（Performance）可以用“行為（Behavior）”或“結(jié)果（Result）”來定義和測量。如績效審計的“3E”，經(jīng)濟性和效率性側(cè)重于行為，效果性側(cè)重于結(jié)果。普雷姆詹德[ 7 ]認為，績效包含效率、產(chǎn)品與服務(wù)數(shù)量及質(zhì)量，機構(gòu)所作的貢獻與質(zhì)量，同時包含節(jié)約、效益和效率。

高校預算績效評價在“結(jié)果”比較困難的情況下應(yīng)重視預算“行為”的評價，可以評價預算“編制”、預算“執(zhí)行”和預算“執(zhí)行結(jié)果”對績效的影響。

二、評價預算“編制”對績效的影響

（一）預算編制需“評審”或“評價”

1.各部門各單位預算編制需“評審”，開展事前績效評估

中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》第六條指出：“建立績效評估機制。各部門各單位要結(jié)合預算評審、項目審批等，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估……”

2.預算編制環(huán)節(jié)突出績效導向，將績效關(guān)口前移

財政部發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）指出：“預算編制環(huán)節(jié)突出績效導向。將績效關(guān)口前移，各部門各單位要對新出臺重大政策、項目，結(jié)合預算評審、項目審批等開展事前績效評估，評估結(jié)果作為申請預算的必備要件，防止‘拍腦袋決策’，從源頭上提高預算編制的科學性和精準性?！涌煸O(shè)立部門和單位整體績效目標。財政部門要嚴格績效目標審核，未按要求設(shè)定績效目標或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得安排預算?！?/p>

3.結(jié)合預算評審，建立事前績效評價機制

教育部發(fā)布的《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）在“主要任務(wù)”中第六條指出：“建立事前績效評估機制。結(jié)合預算評審……”

每年召開的“兩會”不僅要對中央政府或地方政府的決算進行“評審”，而且要對中央政府或地方政府的預算編制進行“評審”，包括“事前績效評估”。高校搞基本建設(shè)工程都要對施工企業(yè)編制的工程預算進行“評審”，包括“事前績效評價”，由此可見，對“預算編制”進行“事前績效評價”早已有之。

（二）預算“編制”評價的重要性

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察工作時強調(diào)：“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！盵 8 ]同理，預算科學是最大的效益，預算失誤是最大的浪費。上述規(guī)定在“預算編制環(huán)節(jié)突出績效導向”時要求“財政部門要嚴格績效目標審核，未按要求設(shè)定績效目標或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得安排預算”。高校預算編制環(huán)節(jié)也應(yīng)突出績效導向，將績效關(guān)口前移，進行事前績效評價，從源頭上預防“帶病”事項編入預算。

預算是對未來的預測。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織預算管理及公共服務(wù)管理部主任麥哲遜（Alex Matheson）指出：“為未來而預算。預算本來就是與未來相關(guān)的。但年度預算經(jīng)常忽略長期問題?！盵 9 ]摩爾認為“我們必須正視一個事實：編制一份預算通常是一件挺傷腦筋的事?！A算本身就是在計劃未來。就像所有的計劃一樣，它們需要詳盡的描述并做出一些相關(guān)的假設(shè)和預測。預測將來通常都是一件吃力不討好的工作。因為將來是一個移動的靶子，一份好的預算就應(yīng)該能反映這種不確定性或者說能夠反映這種風險”[ 10 ]。正如羅伊·T.梅耶斯指出的：“成功的績效導向的預算不僅在概念上，而且在實踐中實現(xiàn)起來也很艱難?！盵 11 ]由此可見，預算績效評價要關(guān)注對未來做預測。預算績效評價不僅只評價“終點”，應(yīng)將績效評價關(guān)口前移，從“起點（預算編制）”抓起，正所謂“良好的開端是成功的一半”。

（三）預算“編制”績效評價的內(nèi)容

1.高校預算績效目標是預算編制績效評價的前提

（1）績效目標設(shè)置作為預算安排的前置條件

2018年9月1日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》第七條指出：“強化績效目標管理?！骷壺斦块T要將績效目標設(shè)置作為預算安排的前置條件?！?019年12月10日，《教育部關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）第三條第四款指出：“強化績效目標管理?！A算管理部門要將績效目標設(shè)置作為預算安排的前置條件?！鄙鲜鑫募鞔_規(guī)定了“要將績效目標設(shè)置作為預算安排的前置條件”。2020年2月25日，財政部印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）第十一條規(guī)定：“單位自評的內(nèi)容主要包括項目總體績效目標、各項績效指標完成情況以及預算執(zhí)行情況。對未完成績效目標或偏離績效目標較大的項目要分析并說明原因，研究提出改進措施?！?/p>

（2）應(yīng)評價預算“編制”中的績效目標

余小平和孔志鋒[ 12 ]的研究顯示：美國愛荷華州的“績效預算手冊”中有一個修橋的例子，某市在河上需要建一座橋，績效目標是解決交通擁堵問題，有關(guān)部門卻將建橋設(shè)計在河流最狹窄的地段。橋建成后錢省了，工程質(zhì)量和工期都符合要求，但交通擁堵問題仍沒有解決，因此，績效評估只得到很差的結(jié)果。再以失業(yè)人員培訓為例，績效目標是解決就業(yè)問題，通常做法是政府按參加培訓的人數(shù)對培訓機構(gòu)撥款，但總有人經(jīng)過數(shù)次培訓仍不能再就業(yè)。澳大利亞政府實行績效預算后，改變?yōu)橄扰c培訓機構(gòu)簽訂購買就業(yè)服務(wù)成果的協(xié)議，每成功就業(yè)一個人就撥一個人的款，有效地減少了財政支出。

2.合規(guī)性是預算編制績效評價的根本

對違規(guī)預算無績效而言，預算編制績效評價其合規(guī)性，就是從源頭上防止“帶病”事項進入預算。高校預算收入是否合規(guī)、有無套取財政資金（比如有的高校招生數(shù)為3 000人，報到2 800人，財政按3 000人撥款，200人撥款未退回被界定為套取財政資金；再如有些項目申請到后卻未完成等）、有無亂收費、高校預算支出有無違反財經(jīng)紀律和財務(wù)制度、有無擅自改變預算支出用途或超預算揮霍資金，違規(guī)使用資金是無效和低效的表現(xiàn)，因此，高校預算編制評價應(yīng)評價其合規(guī)性。

3.高校預算編制的完整性

（1）評價績效目標的完整性

財政部印發(fā)的《中央部門預算績效目標管理辦法》 （財預〔2015〕88號）第二十二條績效目標審核的主要內(nèi)容第一款規(guī)定：“完整性審核。績效目標的內(nèi)容是否完整，績效目標是否明確、清晰?！?/p>

（2）評價高校預算結(jié)構(gòu)的完整性

目前，高校預算編制注重“基本支出”預算，忽視“項目支出”預算，使整個高校預算的結(jié)構(gòu)不完整；注重“基本支出”預算中財政撥款的預算收入，忽視“基本支出”預算中非稅收入和其他收入的預算編制；注重“項目支出”預算中的撥款收入預算編制，忽視“項目支出”預算中支出的預算編制；注重“年度預算”編制，忽視“中期預算框架”編制。

（3）評價年度預算編制的完整性

《預算法》第四條規(guī)定：“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預算?！备咝Ｓ袩o“全部收入和支出”未納入預算、有無或者虛列收入和支出。

1）高校預算編制的完整性是要做到不虛列收支、隱匿收支的問題

國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）第四部分為“嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性”，其中第十二條指出：“改進政府預算編制。……既不得虛列收支、增加規(guī)模，也不得少列收支、脫離監(jiān)督。”

2）高校預算編制的完整性是要做到資產(chǎn)的收支應(yīng)納入高校收支預算

財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法〉的通知》（財資〔2021〕127號）第三十三條指出：“高等院校利用科技成果作價投資形成股權(quán)（權(quán)益）的處置收入納入單位預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理?！鞑块T所屬高等院校自主處置已達使用年限并且應(yīng)淘汰報廢的國有資產(chǎn)取得的收益，留歸高等院校，納入單位預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理?！薄缎姓聵I(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令〔2021〕第738號）第三章“預算管理”第二十四條指出：“各部門及其所屬單位購置、建設(shè)、租用資產(chǎn)應(yīng)當提出資產(chǎn)配置需求，編制資產(chǎn)配置相關(guān)支出預算，并嚴格按照預算管理規(guī)定和財政部門批復的預算配置資產(chǎn)。”2017年1月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》第十八條指出：“符合預算管理規(guī)定的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出具體安排應(yīng)編入預決算，……確保資產(chǎn)處置收入和出租、出借收入應(yīng)收盡收，防止國有資產(chǎn)流失?！?/p>

4.評價高校預算編制時是否堅持“資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合”的原則

中共中央、國務(wù)院多次規(guī)定“資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合”的原則。如2011年3月23日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》第二十八條指出：“推進預算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革。……促進資產(chǎn)管理與預算編制有機結(jié)合?！?014年9月26日，《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出：“完善……資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的機制?！?021年2月1日，《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令第738號）第七條指出：“實現(xiàn)實物管理與價值管理相統(tǒng)一，資產(chǎn)管理與預算管理、財務(wù)管理相結(jié)合?！苯逃?、財政部規(guī)定更多。高校預算管理與資產(chǎn)管理是增量管理與存量管理的關(guān)系，預算管理由單純價值形態(tài)管理拓展到價值形態(tài)與實物形態(tài)相結(jié)合，是預算管理活動內(nèi)涵的深化。它形成預算管理與資產(chǎn)管理相互促進、相互制約的有效結(jié)合機制，達到以存量制約增量、以增量調(diào)整存量的動態(tài)管理目的。高校資產(chǎn)存量是指庫存的和在用的資產(chǎn)。高校應(yīng)通過清產(chǎn)核資和財產(chǎn)清查等方式摸清本單位的“家底”（資產(chǎn)存量）。摸清資產(chǎn)存量的重點是固定資產(chǎn)，目的是提高固定資產(chǎn)利用效率。閑置的要處置，不得列入預算重復購建；利用率低的也可出租、出借，不得列入預算購建；可以資源共享的如圖書、儀器、公共設(shè)施等在大學城內(nèi)相互使用；能維修、租賃的也可暫緩購建；實在緊缺的要在可行性研究基礎(chǔ)上列入預算購建。由此可見，評價高校預算編制時，只有高校短缺、不能租入或共享的資產(chǎn)才能列入預算，防止設(shè)備等固定資產(chǎn)利用效率低下。

5.評價高校預算編制時是否堅持“預算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合”的原則

《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出：“建立預算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機制，……有效控制新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金?！眹鴦?wù)院印發(fā)的《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》（國發(fā)〔2015〕35號）指出：“貫徹落實國務(wù)院關(guān)于盤活財政存量資金的各項要求，加快消化歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，……解決目前預算執(zhí)行偏慢、財政存量資金規(guī)模居高不下的突出問題，……全面盤活結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金……推進結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用?！苯Y(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金涉及“預算執(zhí)行結(jié)果”時，將在本文第三部分繼續(xù)闡述。

三、評價預算執(zhí)行對績效的影響

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》指出：“加強預算管理監(jiān)督，推動構(gòu)建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預算制度，推進全面實施預算績效管理?！訌妼λ鶎賳挝活A算執(zhí)行的監(jiān)督，強化預算約束?！盵 13 ]

（一）預算執(zhí)行需要評價

《預算法（2018）》第六章為“預算執(zhí)行”，其第五十七條規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預算支出情況開展績效評價?！必斦堪l(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）第三部分“抓好預算績效管理的重點環(huán)節(jié)”中指出：“預算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強績效監(jiān)控。按照‘誰支出、誰負責’的原則，完善用款計劃管理，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行‘雙監(jiān)控’?！袑嵦岣哳A算執(zhí)行效率?！?/p>

（二）預算執(zhí)行績效評價的內(nèi)容

1.預算執(zhí)行的及時性、均衡性、有效性和安全性

（1）2010年提出“均衡性和有效性”

2010年3月5日，財政部在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上作的《關(guān)于2009年中央和地方預算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預算草案的報告》指出：“加快預算執(zhí)行進度，……進一步提高預算執(zhí)行的均衡性和有效性?！?/p>

（2）2010年提出“時效性和均衡性”“均衡性和有效性”“及時性、均衡性和有效性”

2010年1月22日，財政部頒布的《關(guān)于進一步做好預算執(zhí)行工作的指導意見》指出：“增強預算執(zhí)行的時效性和均衡性?！?010年7月7日，財政部頒布的《關(guān)于進一步做好地方財政教科文預算執(zhí)行工作的通知》（財教〔2010〕197號）指出：“不斷提高財政教科文預算執(zhí)行的均衡性和有效性。預算執(zhí)行是預算管理的重要環(huán)節(jié)?！?011年3月5日，財政部頒布《關(guān)于2010年中央和地方預算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》指出：“狠抓預算執(zhí)行管理，提高預算執(zhí)行的及時性、均衡性和有效性。”

（3）2012年后提出“及時性、均衡性、有效性和安全性”

2012年3月5日，財政部印發(fā)的《關(guān)于2011年中央和地方預算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》指出：“切實加強預算支出執(zhí)行管理，提高預算支出的及時性、均衡性、有效性和安全性?！?013年3月5日，財政部印發(fā)的《關(guān)于2012年中央和地方預算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預算草案的報告》指出：“抓好預算支出執(zhí)行管理，增強預算支出的及時性、均衡性、有效性和安全性?！?012年4月26日，謝旭人在中國財政學會2012年年會暨第十九次全國財政理論討論會上講話時指出：“需要重點研究的若干問題……如何提高預算支出的及時性、均衡性、有效性和安全性?！闭f明這“四性”是需要重點研究的內(nèi)容之一。

這“四性”試解釋為：一是及時性，指預算到位率。二是均衡性，指預算均衡率、支出均衡率。某一時點公共財政預算支出執(zhí)行進度與支出進度標準的比率，用以反映和考核支出預算及時性和均衡性程度。三是有效性，指效益、效率。四是安全性，指可靠程度、可控程度、風險低。筆者認為，“四性”比預算完成率、預算執(zhí)行率要全面、科學，這“四性”的關(guān)系論述為安全性是基礎(chǔ)，及時性是前提，均衡性是關(guān)鍵，有效性是核心。

2.“財務(wù)制度健全性”和“財務(wù)制度執(zhí)行狀況”是預算執(zhí)行評價的內(nèi)容

《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2003〕28號）的附件一中《中央級教科文部門項目績效考評規(guī)范》第十六條規(guī)定：“（2）財務(wù)考評指標：④財務(wù)管理狀況，主要考評項目單位財務(wù)制度健全性、財務(wù)管理有效性、財務(wù)制度執(zhí)行狀況等。”《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2005〕149號）中有同樣的表述。

3.評審預算執(zhí)行中專項資金的“整合優(yōu)化”

（1）?？顚Ｓ迷瓌t是會計制度中的一條重要原則

?？顚Ｓ迷瓌t是會計制度中的一條重要原則，除了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》和《高等學校財務(wù)制度》提到“專用基金”還有“專項資金”外，“項目支出”中的各種專項資金起始于“綜合定額+專項補助”中的“專項補助”。

（2）專項資金存在的問題需要整合優(yōu)化

原來高校專項資金“碎片化”嚴重，2014年，筆者曾建議：“減少‘項目支出’的各種專項資金，提高‘生均撥款標準’?！椖恐С觥械母鞣N專項資金是財政部門、教育部門考核預算進度的重要項目。‘項目支出’的主要問題一是‘錦上添花’不是‘雪中送炭’，二是重預算進度考核輕預算績效考核，三是易造成‘跑部錢進’誘發(fā)的權(quán)力尋租?！盵 14 ]2015年財政部和教育部整合改革為“1+6”模式，但還存在問題。如由于很多“項目”所需資金核定心中無數(shù)致使資金花不了，年終突擊花錢仍花不掉，造成結(jié)余。關(guān)于“上交結(jié)余資金”，教育部財務(wù)司發(fā)出了《關(guān)于調(diào)整項目預算和上交結(jié)余資金的緊急通知》。盤活各領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金“沉睡”的財政資金將在第三部分“盤活存量資源”中闡述。

（3）“整合優(yōu)化”是提高專項資金績效的重要途徑

“整合優(yōu)化”就是“1+1＞2”。中共中央和國務(wù)院十分重視整合優(yōu)化專項資金。如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應(yīng)急類專項，對保留專項進行甄別?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出：“各地區(qū)要對本級安排的專項資金進行清理、整合、規(guī)范，完善資金管理辦法，提高資金使用效益?！?017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》第十七條指出：“建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績效、資產(chǎn)配置、單位預算掛鉤的聯(lián)動機制，避免資產(chǎn)重復配置、閑置浪費。對行政事業(yè)單位超標準配置、低效運轉(zhuǎn)或者長期閑置資產(chǎn)，要建立完善的調(diào)劑機制，有效盤活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)高效利用?！?019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》指出：“優(yōu)化教育經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)。加大教育經(jīng)費統(tǒng)籌力度，整合優(yōu)化經(jīng)費使用方向?！?/p>

（4）“整合優(yōu)化”專項資金需要“賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)”

新公共管理運動主張推行分權(quán)化管理。提倡分權(quán)、授權(quán)、自主權(quán)下移，與下屬部門（單位）簽訂績效合同，明確對等責任、問責機制等重新構(gòu)建職業(yè)責任與自主權(quán)之間的平衡，進行績效評價達到提高資金使用效益的目的。作為“政府再造”運動下以解決財政等領(lǐng)域的危機而產(chǎn)生的改革潮流，績效預算以結(jié)果為導向、以績效評價為核心、以分權(quán)為手段、以績效問責為約束，從而成為預算治理的價值目標與衡量標準[ 15 ]。樓繼偉指出：“績效預算的一個特點，是在一定的支出目標下賦予部門在預算資金使用上更大的靈活性，讓部門真正參與到資金的管理工作中。也就是說，在績效預算管理方式下，部門為了達到既定的支出目標，可以在預算總規(guī)模內(nèi)自主確定資金的具體用途，這是公共財政發(fā)展到一定階段后，在預算管理上采取的一種更高級的管理方式，是一種注重產(chǎn)出法的管理方式。”[ 16 ]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》第四條指出：“將部門和單位預算收支全面納入績效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)?！薄敦斦筷P(guān)于貫徹落實〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）第五條第一款指出：“各級財政部門要賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)?！?/p>

4.預算執(zhí)行的“調(diào)整”評價

教育部辦公廳印發(fā)的《加強教育部直屬高校財政撥款結(jié)余資金管理暫行辦法》（教財廳〔2008〕3號）第五條指出：“完善預算調(diào)整制度。預算編制要遵循科學性、可行性、實事求是的原則，不得隨意虛增或虛列支出，項目預算執(zhí)行與項目實施進度基本保持一致。年度項目預算一經(jīng)批復，必須嚴格執(zhí)行，一般不作調(diào)整。確有必要調(diào)整的，應(yīng)按項目預算審批程度及時報批?！鳖A算調(diào)整有兩個可能：一是表現(xiàn)為預見不足，“預見”不可能預測未來的不確定因素，因此，預算“調(diào)整”是正常的，《預算法》也作了規(guī)定；二是上述文件指出的那樣，“隨意虛增或虛列支出”，因此，預算執(zhí)行評價時既要評價預算“調(diào)整”的頻率與次數(shù)，又要評價預算調(diào)整的“科學性和可行性”。

四、評價預算“執(zhí)行結(jié)果”對績效的影響

（一）預算執(zhí)行結(jié)果——“決算”需要評價

財政部發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）第三部分“抓好預算績效管理的重點環(huán)節(jié)”中指出：“決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價。加快實現(xiàn)政策和項目績效自評全覆蓋，如實反映績效目標實現(xiàn)結(jié)果，對績效目標未達成或目標制定明顯不合理的，要作出說明并提出改進措施。逐步推動預算部門和單位開展整體績效自評，提高部門履職效能和公共服務(wù)供給質(zhì)量。建立健全重點績效評價常態(tài)機制，對重大政策和項目定期組織開展重點績效評價，不斷創(chuàng)新評價方法，提高評價質(zhì)量。”

（二）預算“執(zhí)行結(jié)果”績效評價的內(nèi)容

1.預算執(zhí)行結(jié)果——“預決算”的偏離度評價

（1）“預決算偏離度”概述

國內(nèi)最早提出“預決算偏離度”的是高培勇[ 17 ]，他指出：“對不少人來說，‘預決算偏離度’可能還是一個相對新鮮的概念。在既有的各類辭典和相關(guān)文獻中，暫時還找不到準確的闡釋。但是，至少從字面意義上可以獲知，它指的是在經(jīng)立法機關(guān)審查批準的政府預算收支同作為其實際執(zhí)行結(jié)果的政府決算收支之間出現(xiàn)了差異。也可以將其稱之為‘預決算差異度’，但‘預決算偏離度’又附加了稍許價值判斷的意義。”

國內(nèi)最早提出“預決算偏離度”公式的是王秀芝[ 18 ]，她在其論文的“表1 1994—2007年全國財政超預算收入情況”中列出“財政收入預算數(shù)”“財政收入決算數(shù)”“超預算收入數(shù)”和“收入偏差率”；“表2 1994—2007年全國財政超預算支出情況”中列出了“財政支出預算數(shù)”“財政支出決算數(shù)”“超預算支出數(shù)”和“支出偏差率”。從而推導計算公式為：

收入偏差率＝（財政收入決算數(shù)-財政收入預算數(shù)）÷財政收入預算數(shù)×100%

支出偏差率＝（財政支出決算數(shù)-財政支出預算數(shù)）÷財政支出預算數(shù)×100%

預算畢竟是為未來而預算，因此，預決算不可能完全吻合，偏離是正常的，但預決算偏離度差異過大則是不正常的。肖鵬和樊蓉[ 19 ]指出：“目前國際通行的預決算合理偏離范圍為5%以內(nèi)，一般情況下美國等發(fā)達國家的預決算收支偏離均控制在3%以內(nèi)?！?/p>

（2）高校預決算偏離的成因

1）21世紀初期高校財務(wù)領(lǐng)域內(nèi)驚動高層的三大問題是主觀造成高校預決算偏離度最嚴重的問題

筆者曾指出：“21世紀高校財務(wù)領(lǐng)域內(nèi)驚動高層的三大問題是指高校巨額舉債、高校亂收費和高?？蒲薪?jīng)費漏洞?！盵 20 ]這段時期的問題不是客觀原因，而是主觀所為。

高校預算收入混亂：擴招對高校預算的影響是撥款無計劃。下半年招生，上半年找分管教育副省長批招生指標即可招生，就可撥款；更嚴重的是“三大問題”之一的亂收費，除了亂立名目的亂收費，猶為突出的是“點招費”；還有“三大問題”之二的“巨額舉債”，筆者形容為“高校巨額舉債由信馬由韁到如脫韁野馬”。那時，高校預算編制朝令夕改，非常混亂。

高校預算支出混亂?！百Y本性支出”和“日常運行費用”交叉，擴招帶來大興土木搞基建，來不及建新的就改造舊的；擴招后收入多了就提高福利待遇，那段時期甚至來不及或不需要“調(diào)整預算”，“拆東墻補西墻”，未列入預算的亂開支。那段時期是高?！俺铡睂е隆俺А痹斐深A決算偏離最嚴重的階段。

“項目支出”中“高?？蒲薪?jīng)費漏洞”是“三大問題”之三，科研經(jīng)費預算編制形同虛設(shè)，預算支出巧立名目、弄虛作假套取科技資金。不僅預決算嚴重偏離，而且違規(guī)犯法案件甚多。

2）高校預算編制不科學

“基本支出”預算編制不科學?！盎局С觥鳖A算編制采用20世紀60年代威爾達夫斯基的基數(shù)法。高校預算收入主要是“生均撥款”和“學費”，而“生均撥款”標準和“學費”標準缺乏依據(jù)，且多年不變，變的是學生人數(shù)（數(shù)量），因此，照過去“標準”辦；高校預算支出主要是“人員經(jīng)費”和“公用經(jīng)費”，“人員經(jīng)費”標準和“公用經(jīng)費”標準變化不大，變的是人員和用量（數(shù)量），因此，也是照過去“標準”辦。高校撥款是投入型撥款，不是績效撥款（質(zhì)量），因此，高?！盎局С觥鳖A算不是績效預算。

“項目支出”預算編制不科學。除了“科研項目”外，還有“教改專項”“特色引導專項”“改善基本辦學條件專項” 等項目互套、預算編制互串，不僅造成績效低下，而且預決算偏離度差。

3）高校預算執(zhí)行“軟約束”

1980年，匈牙利科學院院士、哈佛大學教授雅諾什·科爾奈（Janos Kornai）在《短缺經(jīng)濟學》一書中提出“軟預算約束理論”?？茽柲沃赋觯骸案鞣N各樣的準國有或者預算外機構(gòu)、大學、中小學、醫(yī)院或者是全國性的社會保險基金都存在軟預算約束問題?！盵 21 ]筆者曾指出：“‘軟預算約束’是對應(yīng)‘硬預算約束’，所謂硬預算約束就是我們平常說的優(yōu)勝劣汰的市場機制，即經(jīng)濟組織的一切活動都以自身擁有的資源約束為限。所謂軟預算約束的形成至少有兩個主體：預算約束體和支持體。預算約束體是指那些在以自有資源為限的前提下，如果收不抵支，產(chǎn)生赤字，在沒有外部救助的情況下不能繼續(xù)存在的組織；支持體通常是受政府控制的，可以直接轉(zhuǎn)移資源來救助陷入困境的預算約束體的組織?！盵 22 ]也就是說，硬預算約束靠自身，軟預算約束在“自身”之外有“支持體”——政府預算。筆者還指出，如21世紀初，高校巨額負債就是“自身”之外，高校利用“父愛情結(jié)”綁架政府預算買單的“成功”范例[ 20 ]。預算應(yīng)是約束政府的強有力手段，但“父愛情結(jié)”軟心腸帶來“軟預算約束”限制了政府預算無法對政府行為形成強有力的約束力。除了權(quán)力高于預算，“留有余地”對高校領(lǐng)導有相當程度的自由支配權(quán)，此外，還有隨意“調(diào)整預算”，這就造成預決算偏離。

4）高校預算不夠透明

光明網(wǎng)評論員報道：“僅就眼下的70多份年度預算來看，起碼有三個層面有待細化并釋疑：一則，既然是高校預算，公眾最關(guān)心的自然是比如教師工資、教學設(shè)備、學生補助等都花了多少錢。所謂預算公開，能否將這些核心項目公開在明處？二則，高校行政化是個不爭的頑疾，而社會對‘三公’支出反響最為強烈，那么，高校預算能否在這些熱點上不避嫌地及時回應(yīng)民意？三則，很多高校‘其他收入’金額較大，比如北京大學的其他收入為42.57億元，占總收入的35.82%；中國政法大學的其他收入為9 000萬元，占9.21%?！渌?，透明性就成謎。當然，最關(guān)鍵的還有，這些安排到底合理不合理、有沒有靠譜的審計等專業(yè)監(jiān)督兜底，似乎也需要穩(wěn)妥說明?！盵 23 ]

5）監(jiān)督不夠

除了內(nèi)部審計獨立性欠缺外，還存在監(jiān)督不夠，要實行高校人大代表和政協(xié)委員對預算執(zhí)行進行監(jiān)督，還要有輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督。

2.評價預算“執(zhí)行結(jié)果”應(yīng)提高結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的績效

（1）建立定期清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金機制

財政部印發(fā)的《關(guān)于進一步加強地方財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》（財預〔2013〕372號）第二條“建立定期清理機制，壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模”第五款指出：“進一步強化財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理?！Y(jié)轉(zhuǎn)年度超過一年的，一律收回同級財政總預算統(tǒng)籌安排?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出：“加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，……連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當作為結(jié)余資金管理?！?/p>

（2）結(jié)轉(zhuǎn)資金與結(jié)余資金的區(qū)別

1）已完成與未完成的區(qū)別

結(jié)余資金是指在當年預算工作目標已完成或者因故終止，而造成結(jié)算后當年的剩余資金，因此，基本支出是沒有結(jié)余資金的，項目支出是有結(jié)余資金的；結(jié)轉(zhuǎn)資金是指項目尚未完成或因故未執(zhí)行但當年預算支出已執(zhí)行，需要在下年按原用途繼續(xù)使用的專項資金或基本支出的結(jié)余，具體可以分為基本支出結(jié)轉(zhuǎn)和專項資金結(jié)轉(zhuǎn)。由此可見，結(jié)轉(zhuǎn)資金包括基本支出結(jié)轉(zhuǎn)資金和項目支出結(jié)轉(zhuǎn)資金。

2）結(jié)果處理的區(qū)別

結(jié)轉(zhuǎn)資金是轉(zhuǎn)入下一年度需要按照原預算用途繼續(xù)使用的資金，原則上不得調(diào)整用途；結(jié)余資金是在下一年度可以不按照原預算用途繼續(xù)使用的資金，即一般可以用于編制下年度統(tǒng)籌使用的部門預算，或按照存量資金的有關(guān)辦法上繳國庫。

（3）“結(jié)余上繳”可能突擊花錢不利于預算績效管理

“結(jié)余上繳”會引發(fā)突擊花錢，造成損失浪費的現(xiàn)象不利于提高資金使用效益，因此，學者提出了“結(jié)余不上繳”。但是，“結(jié)余不上繳”又可能造成預算資金的閑置，同樣會引起浪費而不利于預算績效管理。于是，又提出了“盤活存量資金”。

3.評價預算“執(zhí)行結(jié)果”應(yīng)盤活存量資金以提高績效

國務(wù)院三令五申強調(diào)提出“盤活存量資金”。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）指出：“從近期審計署對中央本級和部分省財政存量資金審計情況來看，各級財政存量資金的數(shù)額依然較大，與盤活存量、用好增量、支持實體經(jīng)濟提質(zhì)增效和促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的要求相比，仍有較大差距，有必要進一步采取措施加以解決。……盤活財政存量資金的主要措施是清理一般公共預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金?！y(tǒng)籌用于2015年及以后年度預算編制。2013年結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)加快執(zhí)行，不需按原用途使用的，應(yīng)按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域?！瓕χС鲞M度慢、盤活存量資金不力的地區(qū)或部門及時進行通報或約談，并研究建立盤活存量資金與預算安排掛鉤機制。各級審計機關(guān)要加強對財政部門和預算單位財政存量資金的審計，重點關(guān)注該用未用、使用績效低下等問題，促進存量資金盡快落實到項目和發(fā)揮效益?！眹鴦?wù)院印發(fā)的《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》（國發(fā)〔2015〕35號）指出：“推進財政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用‘碎片化’，盤活各領(lǐng)域‘沉睡’的財政資金，把‘零錢’化為‘整錢’，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出，增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容，也是用足用活積極財政政策的關(guān)鍵舉措?！涌焱七M科技資金優(yōu)化整合?！七M教育資金優(yōu)化整合?！眹鴦?wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）第六條指出：“盤活各類存量資源。盤活財政存量資金，完善結(jié)余資金收回使用機制。新增資產(chǎn)配置要與資產(chǎn)存量掛鉤，依法依規(guī)編制相關(guān)支出預算?！龠M長期低效運轉(zhuǎn)、閑置和超標準配置資產(chǎn)以及臨時配置資產(chǎn)調(diào)劑使用，有條件的部門和地區(qū)可以探索建立公物倉，按規(guī)定處置不需使用且難以調(diào)劑的國有資產(chǎn)，提高財政資源配置效益?！必斦坑“l(fā)的《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導意見》（財資〔2022〕124號）在“指導思想”中指出：“加快推進行政事業(yè)單位各類國有資產(chǎn)盤活利用，建立健全資產(chǎn)盤活工作機制，通過自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等多種方式，提升資產(chǎn)盤活利用效率，為保障行政事業(yè)單位履職和事業(yè)發(fā)展、促進經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)?！备咝Ｒ泊嬖诒P活存量資金（資產(chǎn)）的問題。教育部印發(fā)的《教育部直屬高等學校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（教財〔2012〕6號）第十五條指出：“高校對校內(nèi)長期閑置、低效運轉(zhuǎn)的資產(chǎn)，應(yīng)進行調(diào)劑，提高資產(chǎn)使用效益；對于長期閑置的大型儀器設(shè)備，高校應(yīng)報告教育部，由教育部負責調(diào)劑?！?/p>

李克強曾“三提盤活存量資金”和“七提盤活財政存量資金”。“三提”是記者宋識徑、實習生鄺慧敏報道：“一個多月三提‘盤活存量資金’，這是李克強一個多月中第三次提到‘存量資金’問題”（第一次是2013年5月13日，第二次是6月8日，第三次是6月19日），6月19日指出用好增量、盤活存量，更有力地支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”[ 24 ]?！捌咛帷笔怯浾呃顣杂鲌蟮溃骸皣鴦?wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署盤活財政存量資金，有效支持經(jīng)濟增長。財政存量資金簡言之，就是各級財政‘還沒花完的錢’，或是已經(jīng)列入預算用途有了歸屬但最終沒能花出去的錢。據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，截至2014年3月底，重點審計的9個省本級和9個市本級財政存量資金共計7 673億元，其中近三成已無法按原用途使用。”[ 25 ]

4.堅決查處以“打醬油的錢不能打醋”等為借口導致資金長期閑置問題

2016年2月5日，《審計署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責的意見》（審政研發(fā)〔2016〕20號）指出：“加強公共資金績效審計，不僅要監(jiān)督檢查預決算管理法律法規(guī)和財經(jīng)紀律執(zhí)行情況，關(guān)注中央八項規(guī)定精神和國務(wù)院‘約法三章’貫徹落實情況，更要關(guān)注財政支出績效和積極財政政策的實施效果，堅決查處以‘打醬油的錢不能打醋’等為借口導致資金長期閑置問題，促進整合專項、盤活存量、用好增量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、深化改革、提高績效?！?/p>

限于篇幅本文僅提出思路，未展開闡述。

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