非稅收入管理創(chuàng)新的思考與建議

韓玉婷

摘要：非稅收入作為稅收收入的良好補(bǔ)充，在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中扮演著重要角色。做好非稅收入的管理對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。因此，需要加強(qiáng)對(duì)非稅收入的信息化管理，提升非稅征收的管理效率。本文以山西省非稅收入管理為例，針對(duì)當(dāng)前山西省非稅征收信息化程度不足、非稅征收進(jìn)入國庫較慢的現(xiàn)狀，提出搭建信息化平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)非稅征收數(shù)字化、信息化的建議，旨在為山西省非稅收入管理提供參考。

關(guān)鍵詞：稅收收入；非稅收入；管理創(chuàng)新

一、非稅收入概念簡介

稅收之外的一切收入都可以稱為非稅收入。非稅收入主要指行政機(jī)構(gòu)通過權(quán)利、資產(chǎn)等形式實(shí)現(xiàn)的變現(xiàn)收入。非稅收入不是當(dāng)今出現(xiàn)的新概念，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代已有相關(guān)的管理制度，非稅收入與稅收收入都在行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算之內(nèi)。隨著我國改革開放序幕的拉開，為了激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，提升行政管理效率，部分行政機(jī)構(gòu)開始轉(zhuǎn)變，具有了一定自主權(quán)，包括基金、行政性收費(fèi)等形式的預(yù)算外資金。在市場經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，我國的經(jīng)濟(jì)增速逐年遞增、行政人員的收入有了較大改善，改革開放以來，非稅征收的種類得以固定，包括十二種，而本文主要介紹其中的四類，即：

1.行政性費(fèi)用收取

行政性費(fèi)用收取主要是指行為人與行政機(jī)構(gòu)發(fā)生的業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的由行為人需要承擔(dān)的費(fèi)用。行政機(jī)構(gòu)種類不同，管理業(yè)務(wù)也有所不同，產(chǎn)生的費(fèi)用名目也不盡相同，例如，司法訴訟的訴訟費(fèi)、相關(guān)證書的工本費(fèi)等，行政性收費(fèi)與居民生活息息相關(guān)。

2.基金與彩票公益金設(shè)立產(chǎn)生的收入

公共事業(yè)的開展需要國家投入大量的資金，例如，全民體育事業(yè)建設(shè)、我國城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)等，有利于提升居民生活水平。以公益彩票為主要形式的公益基金的設(shè)立與開展，極大促進(jìn)了我國公益事業(yè)發(fā)展。全民體育產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，人民的獲得感、幸福感持續(xù)增強(qiáng)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要大量資金投入進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，通過土地出讓金的形式，可以不斷完善基礎(chǔ)建設(shè)，形成完善的城市治理網(wǎng)絡(luò)，提升城市發(fā)展質(zhì)量。

3.國有資源的使用收入

通過對(duì)國有資源的使用、租賃、出售、出讓等產(chǎn)生的經(jīng)營性收入，例如，引入社會(huì)資本、盤活地方旅游資源等，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值，并產(chǎn)生直接價(jià)值和間接價(jià)值。

4.國有資本經(jīng)營性收益

國有資本經(jīng)營性收益是非稅收入的重要來源。國有企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中流砥柱，經(jīng)營性收益是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的風(fēng)向標(biāo)。當(dāng)前，國有資本經(jīng)營性收益對(duì)平衡經(jīng)濟(jì)收支的作用逐漸凸顯。

在非稅收入快速增長的背景下，為了促進(jìn)非稅收入的征收健康發(fā)展，2010年出臺(tái)的《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》首次明確提出將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理，為非稅收入的集中統(tǒng)一管理奠定了基礎(chǔ)。2016年，財(cái)政部頒布了更詳細(xì)的《政府非稅收入管理辦法》，明確了政府非稅收入管理范圍和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著我國依法治稅邁上新臺(tái)階。2018年，開啟的稅收體制改革在實(shí)現(xiàn)國稅、地稅合并的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了非稅收入管理。很多行政性罰款、收入改由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，使稅務(wù)部門可以更直接地了解非稅收入管理，也在制度上進(jìn)一步規(guī)范了非稅的征收行為。

二、山西省非稅收入管理現(xiàn)狀

山西省作為能源大省，存在大量的國有性能源企業(yè)，尤其在國際能源危機(jī)的局勢下，山西省能源供給的重要性不言而喻。通過研究山西省非稅收入管理現(xiàn)狀，可以及時(shí)了解山西省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為山西省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有益參考。

目前，山西省各級(jí)非稅收入的收繳方式有通過財(cái)政專戶入庫、匯繳入庫、直繳入庫、稅務(wù)征收和專戶管理五種，非稅收入收繳流程如圖1所示。

圖1為繳款人在繳款時(shí)的途徑。傳統(tǒng)非稅繳款流程較為繁瑣，以匯繳入庫方式為例，繳款人首先要將款項(xiàng)繳到非稅收入的匯繳專戶中，匯繳專戶由于面對(duì)的繳款人眾多，通常在一定時(shí)間內(nèi)集中收繳的款項(xiàng)，再劃轉(zhuǎn)到非稅收入財(cái)政專戶，最后上繳至國庫，此舉時(shí)效性較低，繳款效率也不高。而在專戶管理方式中，非稅收入進(jìn)入財(cái)政專戶，并未進(jìn)入國庫。2018年后，非稅收入收繳開始嘗試劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收，實(shí)現(xiàn)資金直達(dá)國庫，信息在稅務(wù)、財(cái)政、國庫三部門間共享。但涉及的業(yè)務(wù)有限，無法做到真正意義上的非稅收入直繳。

（一）非稅收入賬戶設(shè)立情況

除直繳入庫和稅務(wù)征收的非稅收入直接繳入國庫外，財(cái)政部門在多家商業(yè)銀行（信用社）開立非稅收入財(cái)政專戶或匯繳專戶，通過代理銀行將資金繳入國庫，非稅收入還未完全實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶管理。因此，通過在該地區(qū)各銀行機(jī)構(gòu)開設(shè)財(cái)政專戶的形式實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的費(fèi)用征收。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某市在轄區(qū)內(nèi)的11家商業(yè)銀行均開設(shè)了非稅收入財(cái)政專戶（該市共有12家商業(yè)銀行），基本覆蓋了該市所有金融機(jī)構(gòu)。

（二）非稅收入監(jiān)督管理

作為非稅收入的第一監(jiān)督管理部門，財(cái)政部門享有監(jiān)督與檢查非稅收入政策執(zhí)行情況的權(quán)利，對(duì)于某些違法違規(guī)行為可以依法依規(guī)進(jìn)行查處。當(dāng)非稅收入通過財(cái)政部門征繳后，人民銀行相關(guān)部門可以集中監(jiān)督開展非稅收入各銀行的非稅費(fèi)用流轉(zhuǎn)過程。作為事后監(jiān)督重要環(huán)節(jié)的審計(jì)機(jī)關(guān)，要全過程記錄與審查整體的非稅收入，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與督促整改相關(guān)問題，避免類似情況再發(fā)生。

三、當(dāng)前非稅收入管理的不足

（一）非稅收入管理制度有待優(yōu)化

目前，稅收制度已形成完整、有力的法律支撐。稅目清晰，有法可依。因此，對(duì)于非稅收入管理而言，在進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)類比稅收收入。非稅收入管理中有些條目是無法律出處的一種部門規(guī)定等。由于沒有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的法律制度，非稅收入管理在不同區(qū)域可能出現(xiàn)差異化，很難實(shí)現(xiàn)整個(gè)非稅收入管理體系化、制度化以及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。財(cái)政相關(guān)行政機(jī)構(gòu)要花費(fèi)大量人力、物力進(jìn)行非稅收入管理，管理成本高、管理效率低、存在“信息孤島”。因此，當(dāng)前的非稅收入管理制度還有待優(yōu)化。

（二）非稅收入入庫信息化程度不高

非稅管理的最終目標(biāo)為依法、依規(guī)將非稅收入及時(shí)上繳國庫。為了方便匯繳人繳款，財(cái)政部門采用多點(diǎn)撒網(wǎng)的形式開設(shè)相應(yīng)賬戶，實(shí)現(xiàn)非稅收入的多方繳納。不過，在只有人工參與的情況下，多點(diǎn)繳納容易造成匯繳延時(shí)，出現(xiàn)款項(xiàng)延壓的問題。在款項(xiàng)繳納之后，執(zhí)收單位在收款量較大情況下，也容易造成信息錄入遲延的問題，相關(guān)部門無法在繳費(fèi)后的第一時(shí)間獲取繳費(fèi)信息，影響非稅收入及時(shí)入庫。在繳庫環(huán)節(jié)，非稅收入資金存在繳庫時(shí)間不確定，繳稅入庫的時(shí)間通常大于4天，流轉(zhuǎn)效率不高，而且會(huì)增加匯繳人的間接成本。

（三）非稅收入收繳信息化建設(shè)任重道遠(yuǎn)

雖然山西省建立了非稅收入收繳管理系統(tǒng)，但系統(tǒng)功能還有待完善，僅統(tǒng)計(jì)通過財(cái)政專戶入庫和匯繳入庫的非稅收入信息，缺少對(duì)直繳入庫功能的整體規(guī)劃。同時(shí)，信息只能在財(cái)政部門、執(zhí)收單位和代理銀行之間實(shí)現(xiàn)共享，未與國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）對(duì)接（省級(jí)財(cái)政專戶匯繳方式除外），無法實(shí)現(xiàn)非稅收入申報(bào)、征收、劃款、入庫以及對(duì)賬等全流程電子化處理，國庫部門也無法逐筆、全面了解非稅收入收繳情況。此外，該系統(tǒng)并未全面推廣，僅在省、市級(jí)財(cái)政部門使用，區(qū)縣級(jí)財(cái)政部門仍采用人工方式收繳及對(duì)賬，影響入庫效率提高。

（四）監(jiān)督管理體系有待優(yōu)化

目前，我國非稅收入監(jiān)督管理體系主要為行為完成情況監(jiān)督，主要集中于業(yè)務(wù)完成后的事后監(jiān)督，主要包括部門的內(nèi)部自檢、人民銀行國庫部門對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管以及審計(jì)部門的檢驗(yàn)等。對(duì)于非稅收入管理而言，通過監(jiān)督體系的設(shè)計(jì)可以提高其規(guī)范性。

由于缺乏信息化的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，針對(duì)非稅收入征收過程、流轉(zhuǎn)過程和入庫過程缺乏信息化的數(shù)據(jù)平臺(tái)，不利于提高監(jiān)督管理效率。第一，在較早的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于缺乏信息化的手段，非稅管理較為被動(dòng)，通常由匯繳人發(fā)起，無法有效監(jiān)督匯繳業(yè)務(wù)的及時(shí)性、完整性和規(guī)范性。第二，在匯繳款項(xiàng)的流轉(zhuǎn)中，對(duì)于通過財(cái)政專戶和匯繳入庫的非稅收入，國庫部門無法審核資金的及時(shí)性和全面性，不能有效發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督作用。第三，事后監(jiān)督無法解決非稅入庫滯后的根本問題。對(duì)于總體監(jiān)督效果而言，針對(duì)非稅收入入庫延遲的現(xiàn)狀，依靠事后監(jiān)督，通過優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部流程督，不能徹底解決入庫延期問題。

四、非稅收入管理的思考建議

（一）優(yōu)化非稅收入的管理制度

完善的管理制度是實(shí)現(xiàn)非稅征收健康發(fā)展的重要保障。將非稅收入納入法治化進(jìn)程，與預(yù)算法、會(huì)計(jì)法和稅收征收管理法相匹配，實(shí)現(xiàn)非稅收入的依法征收。第一，從法律層面明晰非稅管理范圍，規(guī)范非稅收入管理。第二，根據(jù)法律對(duì)現(xiàn)有執(zhí)行的規(guī)章制度進(jìn)行對(duì)標(biāo)，明確非稅收入的管理原則、審批權(quán)限、收繳使用、監(jiān)督檢查和處罰措施等，使非稅收入管理有法可依，進(jìn)一步規(guī)范收支行為，健全公共財(cái)政職能。

（二）推進(jìn)國庫直接管理

直接管理是減少中間流程、完成費(fèi)用及時(shí)收繳入庫的重要理念。國庫直接管理持續(xù)推進(jìn)非稅收入劃轉(zhuǎn)和直繳入庫改革，真正實(shí)現(xiàn)國庫直接管理，使非稅收入直達(dá)入庫，減少收繳環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府、財(cái)政、國庫和審計(jì)等部門對(duì)非稅收入管理的全面、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。由于部分非稅項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)直繳，破解資金劃轉(zhuǎn)時(shí)間長、使用效率低下等難題需要多部門共同發(fā)力，打破部門間的信息壁壘，將省級(jí)匯繳專戶方式的非稅通過與國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）有效銜接，實(shí)現(xiàn)非稅繳款電子化直入國庫。與傳統(tǒng)繳庫相比，通過TIPS系統(tǒng)，非稅款項(xiàng)可以直接進(jìn)入國庫，財(cái)政部門也可以通過款項(xiàng)信息共享的形式了解非稅收入的來源與總量，真正實(shí)現(xiàn)非稅收入數(shù)據(jù)互通。

（三）加快非稅收入信息化平臺(tái)建設(shè)

加快山西省非稅收入收繳管理系統(tǒng)的建設(shè)，打造山西省的非稅收入信息化管理平臺(tái)，做好山西省非稅收入管理的頂層建設(shè)。“互聯(lián)網(wǎng)+”模式在很多行業(yè)已得到了較大規(guī)模普及，可以更便捷地開展相關(guān)業(yè)務(wù)。因此，在非稅收入的管理創(chuàng)新上，要積極推進(jìn)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)人通過互聯(lián)網(wǎng)完成所有業(yè)務(wù)的目標(biāo)。對(duì)外積極與國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，以國庫信息處理系統(tǒng)的建設(shè)為模板，不斷優(yōu)化完善非稅收入管理能力。同時(shí)，打破“信息孤島”現(xiàn)象，使非稅收入信息在財(cái)政、國庫、執(zhí)收單位、商業(yè)銀行之間共享，實(shí)現(xiàn)非稅收入收繳全流程電子化，提升非稅收入繳庫效率。

（四）優(yōu)化非稅收入監(jiān)管體系

將全流程監(jiān)督作為非稅收入監(jiān)管的最終目標(biāo)。依托信息化手段，提升監(jiān)管效率，全面推進(jìn)信息化平臺(tái)的建立，通過“一張網(wǎng)”實(shí)現(xiàn)非稅征收向匯繳人、匯繳單位的及時(shí)提醒、繳納和入庫，通過數(shù)據(jù)化的形式規(guī)范與監(jiān)督所有業(yè)務(wù)，做到事前有管理、事中有監(jiān)督、事后有檢查，確保非稅收入征繳各環(huán)節(jié)依法、規(guī)范、透明和高效。

五、結(jié)語

非稅收入作為我國稅收收入的重要組成形式，需要進(jìn)行有效管理。本文主要分析非稅收入歷史現(xiàn)狀，并結(jié)合山西省非稅收入存在的不足提出優(yōu)化措施，包括優(yōu)化非稅收入的管理制度、推進(jìn)國庫直接管理、加快非稅收入信息化平臺(tái)建設(shè)、優(yōu)化非稅收入監(jiān)管體系等措施實(shí)現(xiàn)非稅收入的合法、合規(guī)征收，旨在促進(jìn)我國稅收發(fā)展。

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